VII SA/Wa 625/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-07-27	
Data wpływu	2022-03-31	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Andrzej Siwek
Anna Milicka-Stojek /sprawozdawca/
Małgorzata Jarecka /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2017 nr 0 poz 1073;  art. 19 ust. 1  art. 20 ust. 1 art. 28 ust. 1; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
Dz.U. 2022 nr 0 poz 329;  art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędzia WSA Andrzej Siwek, Asesor WSA Anna Milicka-Stojek (spr.), , Protokolant specjalista Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2022 r. sprawy ze skargi K. G. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 14 czerwca 2018 r. nr LXIX/1902/2018 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę	
Uzasadnienie
Rada m.st. Warszawy (dalej jako "organ") w dniu 14 czerwca 2018 r. podjęła uchwałę nr LXIX/1902/2018 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części osiedla S.- cześć B (powoływanej dalej jako "uchwała" lub "m.p.z.p.").

K.G. (dalej jako "skarżąca"), na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (wówczas Dz.U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.s.g." wniosła skargę na powyższą uchwałę, zarzucając organowi naruszenie:

1. art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 19 ust. 1, art. 20 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w dacie podjęcia uchwały Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.z.p.", polegające na zaistnieniu okoliczności obligujących organ do objęcia dz. nr [...] z obr. [...] w W. (rejon ulicy Z.) możliwością realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, czego organ nie uczynił mimo, że:

a) zgodnie z uchwaloną w dniu 10 października 2006 r. uchwałą Rady m.st. Warszawy nr LXXXII/2746/2006 stanowiącą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (powoływaną dalej jako "studium") nieruchomość stanowiąca dz. nr [...] była w obszarze [...] przeznaczona jako "tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej", a zapisy studium stanowią prawną podstawę do podjęcia działań planistycznych związanych z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

b) decyzjami z 5 i 11 września 2014 r. dla dz. ew. nr [...] ustalono warunki zabudowy (nr 98/2014 z 5 września 2014 r. oraz nr 99/2014 z 11 września 2014 r. (prawomocne i ostateczne w toku instancyjnym), które ustalały i wyrażały zgodę na możliwość zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami;

c) skarżąca w dniu 2 października 2017 r. terminowo wniosła do Prezydenta m.st. Warszawy uwagi do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazujące na to, że dla dz. nr [...] zostały wydane ww. decyzje o warunkach zabudowy, które ustalały i wyrażały zgodę na możliwość zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami,

- co organ całkowicie pominął i nie odniósł się do tego w jakiejkolwiek mierze przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zmierzając do wprowadzenia restrykcyjnych ograniczeń inwestycyjnych i funkcjonalnych dla ww. działki poprzez usytuowanie jej w obszarze [...], skutkujących brakiem jakiejkolwiek możliwości jej racjonalnego zagospodarowania;

2. art. 18 ust. 1 oraz 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na niepełnym i błędnym w swojej istocie wyjaśnieniu zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy rozstrzyganiu sprawy w sprawie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w dniu 14 czerwca 2018 r. i tym samym zaistnieniu okoliczności obligujących do stwierdzenia nieważności zapisów § 7 pkt 1 lit. c, § 15 pkt 4 oraz § 30 ust. 1 i ust. 2 (cały przepis) zaskarżonej uchwały polegającego na usunięciu dz. nr [...] z obszaru [...], a polegających na tym, że:

a) zgodnie ze studium, dz. nr [...] była w obszarze [...] przeznaczona jako "tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej" i nie stanowi tak zwanego "zielonego wnętrza", w sytuacji, gdy Rada m.st. Warszawy nie uwzględniła tej uwagi opierając się twierdzeniu, że działka ta jest: "zielonym wnętrzem", które musi zostać zakwalifikowane jako przeznaczenie pod centralne tereny kwartałów zabudowy mieszkaniowej, pod funkcję sportowo-rekreacyjną oraz pod funkcję usług oświaty i zdrowia, co jest sprzeczne z samymi założeniami zaskarżonej uchwały, a konsekwencją czego jest to, że organ nie działa na podstawie i w granicach prawa, a jego rozstrzygnięcie było wyłącznie przejawem kaprysu i przekroczenia dowolności w kształtowaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

b) zgodnie z zaskarżoną uchwałą koncepcja "zielonych wnętrz" miała dotyczyć jedynie terenów i obszarów tzw. zieleni osiedlowej na tyłach i wnętrzach budynków, a tereny te są w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego już uwzględnione jako B.17.ZO, B.5.ZO (zieleń) oraz ciągi pieszo-jezdne z zielenią takie jak B.9.KP.J, B.7.KP.J, B.24.KP.J oraz B.19.KP.J., podczas gdy dz. nr [...] nie jest położona na tyłach i wnętrzach budynków lecz stanowi samoistną nieruchomość przeznaczoną pierwotnie do zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej zgodnie z zapisami studium oraz prawomocnych i ostatecznych decyzji o warunkach zabudowy,

- co pominął organ wbrew zasadzie demokratycznego państwa prawa, wbrew zasadzie działania na podstawie i w granicach prawa oraz wbrew logice przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały, czego konsekwencją jest naruszenie interesu prawnego skarżącej jako właścicielki dz. nr [...] i jej uprawnień w zakresie realizacji zaplanowanej inwestycji budownictwa mieszkalnego wielorodzinnej na tej działce;

- zgodnie z zapisami znajdującymi się w dokumentacji Biura Geodezji i Katastru m.st. Warszawy (tj. wypisach i wyrysach z rejestru gruntów dla dz. nr [...]) jest ona sklasyfikowana jako "teren zurbanizowany" oraz jako działka o przeznaczeniu budowlanym "Bp", co całkowicie pominął organ wbrew zasadzie demokratycznego państwa prawa, wbrew zasadzie działania na podstawie i w granicach prawa oraz wbrew logice przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały, czego konsekwencją jest naruszenie interesu prawnego skarżącej i jej uprawnień w zakresie realizacji zaplanowanej inwestycji budownictwa mieszkalnego wielorodzinnej na dz. nr [...].

Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżąca wniosła o :

stwierdzenie nieważności uchwały z 14 czerwca 2018 r. w zakresie w jakim obejmuje ona dz. nr [...] z obr. [...] symbolem [...] oraz o stwierdzenie nieważności przepisów § 7 pkt 1 lit. c, § 15 pkt 4 oraz § 30 ust. 1 i ust. 2 (cały przepis) tej uchwały;

dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów wyszczególnionych w uzasadnieniu skargi;

zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania niezbędnego do celowego dochodzenia praw, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi przywołano argumentację na poparcie powyższych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi w części wykraczającej poza żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w odniesieniu do dz. nr [...] i oddalenie skargi w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu wniosku o odrzucenie skargi organ wskazał, że skarżąca wystąpiła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 7 pkt 1 lit. c, § 15 pkt 4 i § 30 ust. 1 i 2 (cały przepis) bez wskazania, że wnosi o stwierdzenie nieważności ww. paragrafów w części dotyczącej jej działki ewidencyjnej. Skarżąca w żaden sposób nie wykazała jednak posiadania interesu prawnego w odniesieniu do nieruchomości znajdujących się w granicach obszaru planu, których nie jest ani właścicielem ani użytkownikiem wieczystym. Ponadto skarżąca nie wskazała na czym polegać miałby negatywny wpływ ww. zapisów zaskarżonej uchwały dla pozostałych działek znajdujących się w terenie [...] na jej sytuację prawną. Tym samym, skarga w części wykraczającej poza żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w odniesieniu do dz. nr [...] powinna zostać odrzucona. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi organ wskazał, że już z uzasadnienia do uchwały nr LXXXV/2212/2014 Rady m.st. Warszawy z 3 lipca 2014 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części osiedla S.wskazywano, że głównym celem opracowania planu będzie określenie zasad zagospodarowania terenu w celu ochrony istniejących terenów zieleni, rekreacji i wypoczynku towarzyszących zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej oraz ochrona układu urbanistycznego. Tym samym, zapisami zaskarżonego planu dążono do wytworzenia ogólnodostępnych terenów zieleni urządzonej i sportu powszechnego. Dodatkowo, w raporcie stanu istniejącego, jaki został sporządzony na początkowym etapie procedury planistycznej, przybliżono rys historyczny powstawania osiedla U. i zwrócono uwagę, jakie były najważniejsze pierwotne założenia osiedla. Zgodnie z Raportem: "Obszar dzisiejszej dzielnicy U. włączono do stolicy w 1951 r. Mimo to teren ten pozostał typowo rolniczy. Dopiero w latach 70-tych, decyzja ówczesnych władz o budowie dużego osiedla mieszkaniowego, spowodowała zmianę wyglądu tego obszaru. W 1971 r. zespół projektowy, w skład którego wchodzili L. B., A. S. i J. S. wygrał konkurs na projekt zespołu osiedli U. Północny dla 38 tysięcy mieszkańców (rys. 4). Projekt przewidywał budowę bardzo wysokich i długich bloków (16 kondygnacji, 100 metrów długości). Po śmierci L.B., generalnym projektantem osiedla został M. B., który zaprojektował całe założenie od nowa (rys. 5 i 6). Projekt przewidywał zabudowę mieszkalną o zróżnicowanym charakterze i wysokości, ulokowaną na zewnątrz kwartału, otoczoną terenami zielonymi poprzecinanymi siecią "pieszych uliczek. Centralne tereny kwartałów przewidziane zostały pod zieleń rekreacyjną i usługi społeczne. Obsługa komunikacyjna i parkingi dwupoziomowe, zostały zaprojektowane na zewnątrz zespołów mieszkaniowych. Główną arterią komunikacyjną osiedla została al. K., ulica dwujezdniowa z pasem dzielącym, po dwa pasy ruchu w każdą stronę. Przez długi czas U. był realizacją nieukończoną. Z zaplanowanej zabudowy usługowej oraz obiektów użyteczności publicznej zbudowano jedynie część szkół. Brakowało wówczas połączenia dzielnicy z centrum Warszawy bowiem metro, którego linia stanowić miała swoisty kręgosłup całego układu, nie było ukończone. Podobnie wyglądała sytuacja obiektów usługowych, które, jakkolwiek ujęte planem, nie zostały zrealizowane. Niezwykle ważnym obiektem, który wpłynął na charakter U. był kościół Wniebowstąpienia Pańskiego zaprojektowany w 1980 r. przez Budzyńskiego oraz Z. B. i P. W. Forma budowli nawiązuje do dawnych nurtów - romanizmu, baroku i manieryzmu i zdecydowanie wyróżnia się spośród otaczającej ją zabudowy. Osiedle pozbawione historycznego zakorzenienia otrzymało tym samym dopełnienie w postaci architektury mocno osadzonej w tradycji." Jak wskazują projekty osiedla (szczególnie na rys. nr 2) wewnętrzne części założeń mieszkaniowych były wolne od zabudowy i miały stanowić zielone wnętrza. Również w opracowaniu ekofizjograficznym sporządzonym na potrzeby zaskarżonego planu wskazywano, że w graniach obszaru planu zasoby przyrodnicze są na tyle mało wartościowe, że nie ma podstaw do objęcia ich ochroną prawną. Niemniej jednak na str. 55 opracowanie ekofizjograficznego jest napisane: "nie należy jednak pomniejszać lokalnego znaczenia środowiska biotycznego obszaru "Stokłos". Odgrywa ono dużą rolę, szczególnie w kontekście zapewnienia odpowiednich biotopoklimatycznych i wypoczynkowych warunków życia mieszkańców. Dlatego najważniejszymi z punktu widzenia środowiska są tereny zielone o funkcji wypoczynkowo-rekreacyjnej. Jest to bardzo ważne ponieważ szacuje się, że zieleń osiedlowa jest miejscem codziennego wypoczynku dla około 20% Polaków." W ww. opracowaniu na str. 56 wskazano również, że tereny obejmujące m.in. działkę skarżącej są "(...) idealne do stworzenia na nim funkcji rekreacyjno-wypoczynkowej z elementami zieleni urządzonej, ponieważ teren ten leży na przecięciu tras pieszych pomiędzy miejscem zamieszkania, a stacją metra, usługami oświaty, usługami kultury. Dodatkowo jest odizolowany od uciążliwych elementów infrastruktury komunikacyjnej i nie jest narażony na większy hałas czy zanieczyszczenia." Wskazywano, że teren ten mógłby być również przeznaczony pod funkcję usługową, mieszkaniową czy parkingową ale "spowoduje to jednak kolejną powierzchnię utwardzoną i nieprzepuszczalną, co będzie mało korzystne dla terenu opracowania" (str. 56 opracowania ekofizjograficznego). Z kolei wśród wytycznych jakie pojawiły się w Raporcie stanu istniejącego na str. 57 wskazywano m.in. na "Zachowanie centralnych terenów w części A i B pod funkcję usług społecznych i zieleni ogólnodostępnej. Odnosząc się do zarzutu niezgodności planu ze studium organ wskazał, że zgodnie ze studium (po zmianach wprowadzonych kolejnymi uchwałami), dz. nr [...] położona jest na terenie o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej – [...], na których: ustala się priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, terenów ogólnodostępnej zieleni urządzonej i sportu powszechnego oraz usług podstawowych, według standardów określonych w rozdz. XIII, dopuszcza się lokalizowanie funkcji usługowej, z zaleceniem by udział tej funkcji kształtował się do 40% powierzchni zabudowy na terenie. Ustalenia studium dla poszczególnych obszarów funkcjonalnych wskazują katalog funkcji, które na danym obszarze mogą występować łącznie lub rozdzielnie, nie oznacza to jednak, że wszystkie wymienione funkcje będą mogły być zlokalizowane na każdej z działek znajdujących się w danym. Ponadto ustalenia studium dotyczące przeznaczenia terenów (wydzieleń) nie są jedynymi ustaleniami dotyczącymi kształtowania struktury przestrzennej miasta. Składają się na nie również ustalenia dla stref funkcjonalnych i głównych elementów kształtujących strukturę i krajobraz miasta oraz ustalenia dotyczące wskaźników zagospodarowania i użytkowania terenów (rozdz. XII-XIII studium), a także dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i środowiska oraz zasad funkcjonowania i rozwoju systemu transportowego oraz systemów inżynieryjnych (rozdz. XTV-XXIII studium). Wobec tego uszczegóławianie zapisów studium zawsze następuje na etapie sporządzania miejscowego planu i to w planie ustala się przeznaczenie i zasady zagospodarowania w odniesieniu do poszczególnych działek. W konsekwencji w obszarze wydzieleń w miejscowym planie należy kształtować inne elementy, bez których struktura miejska nie byłaby kompletna, takie jak przestrzenie publiczne, drogi i miejsca parkingowe (w różnej formie), zieleń i urządzenia infrastrukturalne. Przy tym w studium podkreślono, że "w strukturze zieleni Warszawy ważne znaczenie mają: (...) zieleń towarzysząca obiektom budowlanym, w tym zwłaszcza zabudowie mieszkaniowej, oraz zieleń przyuliczna, zieleń osiedlowa (...)". Do głównych kierunków zmian i przekształceń terenów zieleni wpisano m.in. "ochronę istniejącej i wprowadzeniu nowej zieleni towarzyszącej obiektom budowlanym oraz zieleni osiedlowej (...) obowiązek kształtowania głównych i lokalnych powiązań przyrodniczych." Odnosząc się do zarzutów skargi związanych z wydanymi decyzjami o warunkach zabudowy organ zauważył, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może zniweczyć skutki wcześniej wydanej decyzji o warunkach zabudowy, ale tylko wówczas, gdy nie zostało na jej podstawie wydane ostateczne pozwolenie na budowę. Z załączonych do skargi dokumentów, wynika, że dla dz. nr [...] wydano dwie decyzje o warunkach zabudowy, jednak na ich podstawie nie zostały wydane żadne ostateczne pozwolenia na budowę. Tym samym organ nie miał obowiązku uwzględnienia dla terenu [...] wydanych decyzji o warunkach zabudowy dla ww. działki. Organ nie podzielił także zarzutów skargi dotyczących elementu konsultacji społecznych (wniosków skarżącej) na etapie wyłożenia zaskarżonego planu do publicznego wglądu. Konsultacje te pokazały bowiem dwa odmienne stanowiska dotyczące przeznaczenia terenu [...]. Część uwag (zdecydowana mniejszość) dotyczyła zmiany przeznaczenia przedmiotowego terenu pod zabudowę usługową lub mieszkaniową - uwagi zostały odrzucone. Zdecydowana większość złożonych uwag, poparta podpisami ponad 200 mieszkańców, podnosiła z kolei kwestie zachowania przeznaczenie terenu, jakie przedstawiono w wykładanym projekcie miejscowego planu czyli teren zieleni urządzonej - park oraz tereny sportu i rekreacji. Te uwagi zostały uwzględnione w związku z czym przeznaczenie terenu nie zmieniło się i utrzymano zieleń oraz sport i rekreację. Reasumując organ wskazał, że założenia zaskarżonego planu są zgodne z pierwotnymi wytycznymi jakie w swoich projektach zakładał autor założenia urbanistycznego U.. Założenia te zostały zaproponowane w zgodzie z materiałami analitycznymi analizowanymi od początku procedury planistycznej. Konflikty związane z przeznaczaniem terenu jak również z założeniami inwestycyjnymi, praktycznie zawsze wiążą się z koniecznością nieustannego wartościowania przez organ sporządzający plan, jakie kierunki w planie należy obrać. W tym konkretnym przypadku założenia zaskarżonego planu były także wartościowane pod kątem dobra indywidualnego, jak również pod kątem dobra publicznego i to dobro mieszkańców, którzy dążyli do pozostawienia w tym miejscu terenu niezabudowanego, przeważyło nad wprowadzeniem w tym miejscu zabudowy kubaturowej. Obrona P. przed zabudową była także szeroko dyskutowana, zaś jego pozostawienie bez możliwości zabudowy było projektem w pełni przemyślanym zgodnym z wolą mieszkańców osiedla, uwarunkowaniami środowiskowymi, dokumentami planistycznymi, obowiązującym studium.

Na rozprawie w dniu 27 lipca 2022 r. pełnomocnik skarżącej, mając na uwadze wniosek organu o odrzucenie skargi w części, doprecyzował skargę wskazując, że wnosi o stwierdzenie nieważności uchwały z 14 czerwca 2018 r. w zakresie w jakim obejmuje ona dz. nr [...] symbolem [...] oraz o stwierdzenie nieważności § 7 pkt 1 lit. c, § 15 pkt 4 oraz § 30 ust. 1 i ust. 2 uchwały w zakresie, w jakim dotyczą ww. działki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sprawowana kontrola zainicjowana została w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego." Skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest przysługującym podmiotom prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym, nielegalnym wkroczeniem w te interesy. W art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacja skargowa została oparta na naruszeniu indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, co oznacza, że legitymacja do wniesienia takiej skargi do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego.

Istotnym warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały samorządowej jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny skarżącego, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu (np. wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r., I OSK 1016/09, CBOSA).

Skarżąca swój interes prawny wywodzi z własności dz. nr [...], która wchodzi w skład terenu planistycznego oznaczonego w zaskarżonej uchwale symbolem [...]. W tym miejscu należy przywołać treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 lipca 2019 r., zapadłego w sprawie o sygn. akt II OSK 1980/19, zgodnie z którym: "Właścicielowi oraz użytkownikowi wieczystemu przysługują prawa o charakterze bezwzględnym do nieruchomości, których treść określają wprost przepisy kodeksu cywilnego (art. 140 k.c., art. 233 k.c.). Przepisy te stanowią zatem źródło interesu prawnego tych podmiotów w zaskarżeniu uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego.

W konsekwencji Sąd uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest dopuszczalna. Odnosząc się do wniosku organu o odrzucenie skargi w części zauważyć należy, że choć faktycznie w skardze skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały z 14 czerwca 2018 r. w zakresie w jakim obejmuje ona dz. nr [...] symbolem [...] oraz o stwierdzenie nieważności przepisów § 7 pkt 1 lit. c, § 15 pkt 4 oraz § 30 ust. 1 i ust. 2 (cały przepis) tej uchwały, to jednak z zarzutów skargi i jej uzasadnienia wynika, że wniosek ten dotyczy bezpośrednio dz. nr [...]. Skarżąca wskazała bowiem, że przywoływane przez nią naruszenia obligują do stwierdzenia nieważności ww. zapisów zaskarżonej uchwały polegającego na usunięciu dz. nr [...] z obszaru [...]. W konsekwencji Sąd uznał, że skarga dotyczy jedynie działki stanowiącej własność skarżącej, a zatem podlegała merytorycznemu rozpoznaniu. Powyższe potwierdziło również stanowisko pełnomocnika skarżącej wyrażone na rozprawie.

Odnosząc się do meritum wskazać należy, że do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w szczególności poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Powołana regulacja potwierdza samodzielność gminy w zakresie władczego przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów (władztwo planistyczne gminy). Oczywiście gmina nie ma absolutnej władzy w określaniu przeznaczenia terenów i ich warunków zagospodarowania. Granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają ograniczenia określone w ustawach, w tym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności dotyczące zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Jednakże, podnieść przy tym należy, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1575/12 (LEX nr 1364250) "przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniają gminę do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów (art. 4 u.p.z.p.), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności (...). Organy planistyczne uchwalając plan, nie naruszają więc norm ogólnych regulujących prawo własności, choć oczywiście ingerują w samo prawo własności i interesy prawne właścicieli. Ingerencja ta jest jednak dozwolona na gruncie obowiązujących przepisów, jeśli nie godzi w istotę prawa własności." Przy tym, "działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1656/15; LEX nr 2271758).

Odnosząc się zatem do zarzutów skargi dotyczących naruszenia wskazanych w skardze przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. art. 19 ust. 1, art. 20 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p., należy wskazać, że nie zasługują one na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że studium jest aktem określającym jedynie kierunki polityki przestrzennej gminy i jego zapisy powinny określać ogólne postanowienia tej polityki, co ma podlegać doprecyzowaniu na etapie sporządzania planu. Dopiero plan ustala przeznaczenie terenów, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunków zabudowy terenów (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Regulacje planu miejscowego nie muszą być kopią zapisów studium, gdyż wówczas brak byłoby racjonalnego uzasadnienia dla ustawowego rozróżniania studium i planu miejscowego, jako aktu precyzującego władczo i konkretnie ustalenia studium. Ustalenia tego ostatniego aktu obejmują większe obszary terenu i opisują pożądane kierunki zagospodarowania przestrzennego. Sąd uznał, że w zaskarżonej uchwale dokonano prawidłowo konkretyzacji postanowień studium, które były dość szerokie i nie doszło do sprzeczności z jego ustaleniami.

Należy wyjaśnić też, że przewidziane w studium przeznaczenie terenu powinno się bilansować w odniesieniu do danej jednostki terenowej a nie konkretnej działki ewidencyjnej. W związku z tym prawie zawsze dochodzi do sytuacji, w której nie na wszystkich działkach ewidencyjnym dla danej jednostki terenowej będzie występować przewidziany w studium sposób przeznaczenia. Takie zapisy studium nie gwarantują zatem każdemu właścicielowi możliwości zabudowy w pełnym zakresie w odniesieniu do każdej z działek ewidencyjnych, tak jak w sprawie niniejszej w odniesieniu do działki skarżącej. Plan jest tego rodzaju dokumentem, który ma przestawiać obraz zagospodarowania przestrzennego całego, objętego postanowieniami planu, obszaru. Oznacza to, że na danym terenie muszą występować różne formy zagospodarowania (budynki mieszkaniowe, usługowe, zieleń urządzona, tereny sportowo-rekreacyjne drogi, etc.).

Mając na uwadze powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona uchwała jest w pełni zgodna z uchwałą w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy. Analizując rozwiązania zawarte w kontrolowanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, należy stwierdzić, że głównym celem sporządzenia planu dla tego terenu były: ochrona istniejących terenów zieleni, rekreacji i wypoczynku towarzyszących zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej, ochrona układu urbanistycznego osiedla, ochrona (z możliwością przekształceń) ogólnodostępnych terenów zieleni urządzonej i sportu powszechnego, uzupełnienie istniejącej zabudowy o funkcję sportowo-rekreacyjną, z zachowaniem gabarytów istniejących budynków oraz zachowaniem zieleni urządzonej, poprawa sytemu parkowania poprzez możliwość budowy parkingów wielopoziomowych. Jak bowiem ustalono, obszar objęty opracowaniem wchodzi w skład większego założenia, jakim jest osiedle U.. Zespół mieszkaniowy autorstwa prof. M. B. powstał w latach 70-80 - tych XX w. Jego zabudowa ma zróżnicowany charakter i wysokość, otoczona jest terenami zieleni, poprzecinanymi siecią "pieszych uliczek". Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego północnej części S.- cz. B, ustalił dla terenów planistycznych oznaczonych symbolami [...] przeznaczenie na urządzenie zieleni parkowej oraz sportu i rekreacji i wbrew twierdzeniom skarżącej, jest zgodny w tym zakresie z ustaleniami studium. Tereny objęte skargą zlokalizowane są w studium na terenie [...], co oznacza tereny zabudowy mieszkaniowej (M), w tym M1 - tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, na których ustala się priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowych i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, terenów ogólnodostępnej zieleni urządzonej i sportu powszechnego oraz usług podstawowych, według standardów określonych w rozdziale XIII. Ponadto, według zapisów studium, dla jednostki terenowej oznaczonej symbolem [...] dopuszcza się lokalizowanie na terenach funkcji usługowej z zaleceniem, aby udział tej funkcji kształtował się do 40% powierzchni zabudowy. Jak wskazano w odpowiedzi na skargę oraz jak wynika z akt sprawy, działka skarżącej zawsze była terenem zielonym, nazywanym "Placem Wielkiej Przygody", którego obrona przed zabudową była także szeroko dyskutowana, zaś jego pozostawienie bez możliwości zabudowy było projektem w pełni przemyślanym zgodnym z wolą mieszkańców osiedla, uwarunkowaniami środowiskowymi, dokumentami planistycznymi, obowiązującym studium.

Mając zatem na uwadze istniejący stan zagospodarowania przestrzennego na terenie objętym skargą oraz możliwości inwestycyjne terenów oznaczonych symbolami [...] prawidłowo przyjęto w planie miejscowym przeznaczenie terenu pod zieleń urządzoną – park oraz rozwój funkcji sportu i rekreacji, którą, co istotne, przewidują również zapisy studium.

Jeszcze raz podkreślić należy, że koncepcja władztwa planistycznego zakłada nie tylko samodzielność gminy, ale i możliwość ingerencji w prawa prywatne (w granicach określonych prawem). Oznacza to zatem, że zainteresowane podmioty (w tym właściciele nieruchomości położonych w granicach planu) nie mogą oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień w ramach władztwa z powodu niezgodności ustaleń planu z żądaniami właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem lub w bezpośrednim sąsiedztwie. Owego władztwa nie należy wprawdzie rozumieć jako niekontrolowanej swobody gminy w wyznaczaniu zasad zagospodarowania poszczególnych terenów, które - co warto podkreślić - powinny odpowiadać obowiązkom wynikającym z prawa materialnego nakierowanego na ochronę określonych dóbr (np. ochronę środowiska, czy przyrody), jak też obowiązkom wynikającym z samej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przy czym w art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. przewidziano, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, co też miało miejsce w niniejszej sprawie.

Zdaniem Sądu, organ przy uchwalaniu planu (w zakresie działki należącej do skarżącej) prawidłowo wziął pod uwagę zarówno rys historyczny osiedla U. Północny, a w konsekwencji i jego pierwotne założenia urbanistyczne, w których przewidziano zabudowę mieszkalną o zróżnicowanym charakterze i wysokości, ulokowaną na zewnątrz kwartału, otoczoną terenami zielonymi poprzecinanymi siecią "pieszych uliczek oraz centralne tereny kwartałów pod zieleń rekreacyjną i usługi społeczne (por. rysunki k-63-66 akt sądowych). Takie zapisy planu pozytywnie zostały przy tym ocenione w prognozie oddziaływania na środowisko załączonej do akt sprawy, w której wskazano, że "system zieleni osiedlowej i towarzyszącej usługom obecny w ramach obszaru buduje sieć lokalnych powiązań przyrodniczych. W zapisach planu zapewniono rozwój niniejszego systemu poprzez ustalenie terenów zieleni osiedlowej z wysokim udziałem powierzchni biologicznie czynnej – 70% oraz terenów parków z obiektami sportowymi z wysokim udziałem powierzchni biologicznie czynnej 50-70%. Wprowadzono także szereg stref zieleni komponowanej, głównie w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, ograniczając udział nawierzchni utwardzonych w ramach stref do 20-40% oraz nakazując 50-procentowy udział drzew w ramach poszczególnych stref (...). Ustalenia niniejszego planu pozwolą zatem na kompleksową ochronę oraz rozwój zieleni w ramach analizowanego obszaru, mającej kluczowe znaczenie dla jakości życia mieszkańców oraz budowania lokalnego sytemu powiązań przyrodniczych" (str. 14-15 prognozy oddziaływania na środowisko). Zauważono również, że w "planie wprowadzono szereg zapisów gwarantujących ochronę i rozwój terenów zieleni urządzonej. Ustalono: tereny parków publicznych, strefy zieleni komponowanej, rzędy drzew do zachowania, nasadzenia i uzupełnień oraz drzewa do zachowania i ochrony. Pozwoli to na utrzymanie dotychczasowych korzystnych warunków klimatycznych w ramach analizowanego obszaru" (str. 20 prognozy oddziaływania na środowisko). Jak podano następnie w odpowiedzi na skargę, również na str. 55 opracowania ekofizjograficznego sporządzonego na potrzeby zaskarżonego planu wskazywano, że "nie należy jednak pomniejszać lokalnego znaczenia środowiska biotycznego obszaru "Stokłos". Odgrywa ono dużą rolę, szczególnie w kontekście zapewnienia odpowiednich biotopoklimatycznych i wypoczynkowych warunków życia mieszkańców. Dlatego najważniejszymi z punktu widzenia środowiska są tereny zielone o funkcji wypoczynkowo-rekreacyjnej. Jest to bardzo ważne ponieważ szacuje się, że zieleń osiedlowa jest miejscem codziennego wypoczynku dla około 20% Polaków." Wskazano też, że tereny obejmujące m.in. działkę skarżącej są "(...) idealne do stworzenia na nim funkcji rekreacyjno-wypoczynkowej z elementami zieleni urządzonej, ponieważ teren ten leży na przecięciu tras pieszych pomiędzy miejscem zamieszkania, a stacją metra, usługami oświaty, usługami kultury. Dodatkowo jest odizolowany od uciążliwych elementów infrastruktury komunikacyjnej i nie jest narażony na większy hałas czy zanieczyszczenia." Zauważono, że teren ten mógłby być również przeznaczony pod funkcję usługową, mieszkaniową czy parkingową ale "spowoduje to jednak kolejną powierzchnię utwardzoną i nieprzepuszczalną, co będzie mało korzystne dla terenu opracowania" (str. 56 opracowania ekofizjograficznego).

Co istotne, sam plan w § 5 określa też zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, wśród których wymienia utrzymanie obecnego charakteru osiedla mieszkaniowego, jako funkcji podstawowej, poprzez m.in. zachowanie zieleni osiedlowej z możliwością nowej aranżacji w szczególności realizacji zbiorników, cieków i urządzeń wodnych oraz ogródków edukacyjno-społecznych, czy też zachowanie z możliwością nowego zagospodarowania zieleni urządzonej – parku oraz terenów sportu i rekreacji. Z kolei w § 6 planu przywołano zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, wśród których ustalono m.in. strefę zieleni oznaczoną na rysunku planu, dla której zasady zagospodarowania określono w przepisach szczegółowych. W § 15 planu, wskazano, że określa on granice terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym, wśród których wymieniono teren oznaczony na rysunku planu symbolem B.12.ZP-US, którego szczegółowe przeznaczenie opisano w § 30.

Zdaniem Sądu, lektura postanowień planu, jak również dokumentów wziętych pod uwagę w toku procedury planistycznej, a wskazujące na wartości związane z zachowaniem dotychczasowego terenu zielonego na dz. nr [...], dostarcza wystarczających argumentów uzasadniających przyjęte rozwiązania. W konsekwencji nie można uznać, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak było uzasadnienia dla przyjętych ograniczeń w zagospodarowaniu tego terenu.

Zdaniem Sądu, nie znajdują również uzasadnienia zarzuty w zakresie nieuwzględnienia przez organ prawomocnych decyzji o warunkach zabudowy wydanych dla przedmiotowej działki. Zgodnie bowiem z art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Natomiast według art. 65 ust. 2, przepisu ust. 1 pkt 2 nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Jak widać, przepis art. 65 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie ma żadnego związku z postępowaniem planistycznym. Treść art. 65 ust. 2 w zw. z art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., nawet w sposób pośredni, nie determinuje postanowień planu miejscowego. System norm o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie tylko więc nie zakazuje uchwalenia planu miejscowego zawierającego ustalenia odmienne, od tych, które zostały przyjęte w decyzji o warunkach zabudowy, a w konsekwencji także w decyzji o pozwoleniu na budowę, ale wskazuje, że takie sytuacje są dopuszczalne. Co dodatkowo istotne, na rozprawie w dniu 27 lipca 2022 r. do akt sprawy złożono kopię decyzji z 31 maja 2019 r. nr 39/2019 r. stwierdzającej wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy z 11 września 2014 r. nr 99/2014 r. wydanej m.in. dla dz. nr [...] oraz kopię decyzji z 29 czerwca 2017 r. nr 71/2017 r. umarzającej postępowanie w sprawie przeniesienia ostatecznej decyzji z 5 września 2014 r. nr 98/2014 ustalającej warunki zabudowy m.in. dla ww. działki. W tej sytuacji zarzuty skargi w powyższym zakresie nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Sąd nie podzielił również zarzutów skargi dotyczących pominięcia uwag składanych przez skarżącą do wyłożonego projektu planu, w których informowała ona o wydanych decyzjach o warunkach zabudowy, a które ustalały i wyrażały zgodę na możliwość zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami. Jak wynika bowiem z akt sprawy uwagi te zostały przez organ rozpatrzone, jednak negatywnie (pkt 68 zgłoszonych uwag, zaś w pkt 31 i 59 rozpatrzono uwagi S. G. i S. G.). Konsultacje społeczne pokazały bowiem dwa odmienne stanowiska dotyczące przeznaczenia terenu [...]. Część uwag (zdecydowana mniejszość, w tym uwaga skarżącej) dotyczyła zmiany przeznaczenia przedmiotowego terenu pod zabudowę usługową lub mieszkaniową - uwagi zostały odrzucone. Zdecydowana zaś większość złożonych uwag, poparta podpisami 204 mieszkańców (pkt 38 i 42 zgłoszonych uwag do planu), podnosiła z kolei kwestie zachowania przeznaczenie terenu (pod Plac Wielkiej Przygody), jakie przedstawiono w wykładanym projekcie miejscowego planu czyli teren zieleni urządzonej - park oraz tereny sportu i rekreacji. Te uwagi zostały uwzględnione w związku z czym przeznaczenie terenu nie zmieniło się i utrzymano, jak dotychczas, zieleń oraz sport i rekreację.

Przewidziane zatem dla działki skarżącej przeznaczenie pod zieleń urządzoną - park oraz tereny sportu i rekreacji znajduje usprawiedliwienie wobec konieczności zapewnienia ochrony wartości przyrodniczych, a także z uwagi na pierwotne założenie i projekt osiedla autorstwa prof. M. B., co dodatkowo istotne – zrealizowany na przedmiotowej działce (działka skarżącej do dnia dzisiejszego stanowi teren zielony, jak w pierwotnym założeniu). Nie sposób również przyjąć, by odpowiadające założeniom studium postanowienia planistyczne były sformułowane w sposób dowolny. Przyjęte w nich ograniczenie prawa własności pozostaje w proporcji do celów ustanowienia tego ograniczenia, co powoduje również niezasadność zarzutów skargi odnoszących się do wskazanych tam art. 2 i art. 7Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W związku z tym, zdaniem Sądu, brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonej części. Organ wprowadzając w zaskarżonym planie ograniczenia w zakresie możliwości zagospodarowania działki skarżącej nie przekroczył bowiem granic władztwa planistycznego, prawidłowo wyważając interes publiczny, społeczny i prywatny, jak również uchwalił plan, który w zaskarżonej części jest zgodny z postanowieniami studium.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.