I OSK 411/10 - Wyrok

Data orzeczenia	2011-01-19	
Data wpływu	2010-03-08	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Irena Kamińska
Iwona Kosińska /sprawozdawca/
Izabella Kulig - Maciszewska /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6072 Scalenie oraz podział nieruchomości	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie
Nieruchomości	
Sygn. powiązane	II SA/Bk 496/09	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071; art. 154, 155; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603; art. 93 ust. 1; Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędziowie: sędzia NSA Irena Kamińska sędzia del. WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 26 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 496/09 w sprawie ze skargi C. Z. i P. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 26 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 496/09, po rozpatrzeniu skargi C. Z. i P. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Prezydent Miasta Białegostoku odmówił C. Z. i P. Z. uchylenia własnej decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...] o pow. 0,1733 ha położonej w Białymstoku przy ul. [...] na działki o nr [...] i [...]. Organ I instancji ustalił, że od czerwca 2006 r. toczyło się z urzędu postępowanie w sprawie podziału nieruchomości o numerze [...], którego celem było wydzielenie części gruntu niezbędnej do poszerzenia drogi gminnej - ul. [...]. Konieczność podziału wynikała z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Z. i osiedla D. w Białymstoku, w którym część działki nr [...] włączono do obszaru oznaczonego symbolem [...] stanowiącego drogę publiczną - ul. [...], o szerokości w liniach rozgraniczających od 10 do 14 m. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. zatwierdzono podział nieruchomości nr [...] na działki nr [...] i [...]. Decyzja nie została zaskarżona przez żadną ze stron, w tym przez Z. Z. - ojca wnioskodawców i ówczesnego właściciela działki nr [...] i stała się ostateczna w dniu [...] kwietnia 2007 r. Aktem notarialnym z dnia [...] sierpnia 2007 r. Z. Z. przeniósł własność działki nr [...] na synów C. i P. Z., które to zmiany wprowadzono w księdze wieczystej nieruchomości. Na nowo wydzielonej działce nr [...] na mocy decyzji Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] lipca 2008 r. ustalono lokalizację drogi gminnej ul. [...]. Od decyzji odwołali się m.in. C. i P. Z. Wojewoda Podlaski w dniu [...] listopada 2008 r. utrzymał w mocy decyzję lokalizacyjną. Na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego Prezydent Miasta uznał, że nie zachodzą podstawy do uchylenia zakwestionowanej decyzji podziałowej z dnia [...] kwietnia 2007 r. w oparciu o art. 154 kpa. Wyjaśnił, że tryb ten jest jednym z nadzwyczajnych sposobów wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych dotkniętych wadami niekwalifikowanymi lub niedotkniętych wadami. Pozostałe to stwierdzenie nieważności decyzji lub wznowienie postępowania. Zastosowanie trybu z art. 154 kpa jest dopuszczalne wyłącznie wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do uchylenia lub zmiany decyzji w innym nadzwyczajnym postępowaniu, decyzja jest ostateczna, na jej podstawie strona nie nabyła prawa oraz za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub interes strony. W przedmiotowej sprawie brak jest podstaw prawnych do zastosowania przepisów art. 145 lub art. 156 kpa. Decyzja podziałowa nie jest decyzją, na mocy której strony nie nabyły prawa, jak tego wymaga art. 154 kpa. Podniesione przez strony zarzuty dotyczą prowadzenia negocjacji w sprawie ustalenia ceny nabycia działki nr [...] i postępowania lokalizacyjnego drogi gminnej - ul. [...], a zatem nie odnoszą się do przedmiotowego postępowania podziałowego.

Nie zgadzając się z tą decyzją C. i P. Z. złożyli odwołanie wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 156 w związku z art. 157 § 1 kpa poprzez rozpatrywanie sprawy z punktu widzenia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, mimo że właściwy do takiej oceny jest organ wyższego stopnia - w tym wypadku Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Podnieśli uchybienie przepisowi art. 154 kpa poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że decyzja podziałowa "nie stanowi decyzji, na mocy której strony nie nabyły prawa" oraz przyjęcie, że za jej zmianą nie przemawia słuszny interes strony, pomimo że zajęto zbyt dużą część należącej do nich działki. Zakwestionowali także pogląd o ostateczności decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] listopada 2008 r., której ich zdaniem nie doręczono stronom. Zarzucili także naruszenie przepisu § 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez przyjęcie w decyzji lokalizacyjnej zbyt dużej szerokości drogi ul. [...], mimo że na poszerzenie drogi wystarczyłoby zajęcie działki nr [...] w szerokości około 3 m. Ostatni z zarzutów dotyczył naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 kpa, poprzez ocenę projektu działki jako prawidłowego w sytuacji, gdy zrealizowana już część drogi wskazuje, że nie ma potrzeby zajmowania działki nr [...].

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku uznało, że nie może ono zostać uwzględnione. Organ odwoławczy wyjaśnił, że tryb uregulowany w art. 154 kpa ma charakter wyłącznie procesowy i nie może być zastosowany w sprawach, w których nie jest możliwe rozstrzygnięcie w ramach tzw. uznania administracyjnego. Taka sytuacja, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, miała miejsce w przedmiotowej sprawie, w której rozwiązania podziałowe wynikały z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a dotyczyły zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Kwestionowana decyzja podziałowa zgodna jest z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 września 2005 r. (Dz. Urz. Woj. Podl. nr 230, poz. 2572, ze zm.). Organ podziałowy będąc związany planem miejscowym nie dysponował luzem decyzyjnym i nie mógł orzec według żądań skarżących. Organ II instancji uznał także, że fakt wydania decyzji lokalizacyjnej dla przedmiotowej drogi publicznej ul. [...] nie ma znaczenia dla niniejszego rozstrzygnięcia.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożyli C. i P. Z. podnosząc wobec rozstrzygnięcia organu II instancji zarzuty identyczne jak w odwołaniu, dotyczące: naruszenia art. 156 w związku z art. 157 § 1 kpa poprzez zaakceptowanie w postępowaniu przed organem II instancji faktu, że organ l instancji dokonał oceny zakwestionowanej decyzji podziałowej z punktu widzenia tych przepisów, mimo że taka ocena należy do organu wyższego stopnia, naruszenia art. 154 kpa poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że nie ma on w sprawie zastosowania, bowiem decyzja podziałowa "nie stanowi decyzji, na mocy której strony nie nabyły praw" oraz że za jej uchyleniem lub zmianą nie przemawia słuszny interes strony, podczas gdy wydzielona działka w całości nie jest konieczna na poszerzenie drogi gminnej; podniesiono również w tym miejscu, że decyzja lokalizacyjna z [...] listopada 2008 r. nie jest prawomocna, gdyż nie doręczono jej stronom, naruszenie § 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez przyjęcie, że droga lokalna ma mieć ponad 12 m szerokości, co wymaga zajęcia w całości działki nr [...], podczas gdy droga lokalna jednojezdniowa winna mieć szerokość 12 m i w tej sytuacji wystarczyłoby zajęcie działki nr [...] tylko w zakresie około 3 m oraz naruszenie art. 7 kpa poprzez nieskontrolowanie przez organ zamierzeń inwestora i prawidłowości przedłożonych przez niego dokumentów, na podstawie których przyjęto, że działka nr [...] powinna być w całości zajęta pod drogę publiczną, podczas gdy zrealizowano już część tej drogi w sposób wskazujący, że przyjęte założenie nie było prawidłowe i nie jest konieczne zajęcie całości w/w działki pod poszerzenie drogi. Uzasadniając podniesione zarzuty skarżący wskazali, że nie sprecyzowali podstawy prawnej, w oparciu o którą żądają rozstrzygnięcia. Prezydent ich zdaniem przyjął, że jest to art. 154 kpa, przy czym jednocześnie poczynił ocenę co do okoliczności wynikających z art. 156 kpa. Było to, w ocenie skarżących, postępowanie nieprawidłowe, bowiem właściwym do oceny decyzji podziałowej w kontekście art. 156 kpa było Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Odnośnie naruszenia art. 154 kpa wskazano, że przyjęcie związania organu wydającego decyzję podziałową rozwiązaniami wynikającymi z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uniemożliwia kontrolę zamierzeń inwestora, który może według swoich zamierzeń i wbrew interesom stron określać usytuowanie drogi. Ponadto naruszenia przepisów podanego rozporządzenia oraz art. 154 i 7 kpa skarżący upatrują również w zaakceptowaniu w decyzji podziałowej zbyt dużej szerokości drogi gminnej, która zbyt mocno ingeruje w prawo własności poprzez zajęcie ich nieruchomości również w części niespełniającej przesłanki niezbędności na cel publiczny. Podali, że przeznaczenie pod poszerzenie ulicy 6 metrów ich działki było nieuzasadnione, bowiem, co wynika ze zrealizowania już części inwestycji po sąsiedzku z położoną obok działką nr [...], wystarczyło zajęcie jedynie około 3 m działki. W obecnej natomiast sytuacji "płot działki nr [...] będzie usytuowany głębiej niż płot i chodnik przylegający do działki [...]".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów podniósł, że organy w przedmiotowej sprawie nie stosowały przepisów art. 156 w związku z art. 157 kpa, a jedynie powołały je w kontekście wskazania na możliwość wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Podniesiono, że ustalenie zbędności części nieruchomości przeznaczonej w decyzji lokalizacyjnej na cel publiczny pozwala na zgłoszenie żądania jej zwrotu na zasadach określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 listopada 2009 r. uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji wyjaśnił, że Prezydent Miasta Białegostoku wydając decyzję z dnia [...] marca 2009 r. oparł się na art. 154 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Stanowisko organu uzasadnione było tym, że skarżący wszczynając postępowanie administracyjne w sprawie wzruszenia ostatecznej decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...] położonej w Białymstoku przy ul. [...] na działki nr [...] i [...] powołali się wprost na przepis art. 154 § 1 kpa (k. 25 akt adm.). Dodatkowo organ ten w dniu [...] lipca 2008 r. wezwał skarżących w trybie art. 50 kpa do wyjaśnienia, czy rozpoznanie niniejszej sprawy odbywać się ma w trybie art. 154 kpa, przedstawiając przy tym ogólne zasady tego trybu i właściwość organów. Podkreślił jednocześnie, że Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje jeszcze inne nadzwyczajne trybu wzruszenia decyzji administracyjnej, w tym stwierdzenie nieważności, co do której ewentualnie w tej sprawie właściwym byłoby Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W odpowiedzi na powyższe skarżący jednoznacznie wskazali, że postępowanie ma być prowadzone zgodnie w trybie art. 154 kpa (k. 23). W tych okolicznościach w ocenie Sądu I instancji należy uznać, że organ I instancji zasadnie rozpoznawał niniejszą sprawę pod kątem spełnienia przesłanek z art. 154 kpa, bowiem wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, w przypadku wątpliwości co do treści żądania, stanowi podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której pochodzi. Postępowaniu temu towarzyszy należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie w dniu [...] lipca 2008 r. (k. 24 akt administracyjnych). Odnosząc się ponadto do zarzutów skarżących dotyczących rozpatrzenia sprawy pod kątem stwierdzenia nieważności (art. 156 kpa w zw. z art. 157) mimo niewłaściwości organu Sąd orzekający wskazał, że wprawdzie w uzasadnieniu decyzji organu I instancji pojawił się niefortunny zapis dotyczący nieznalezienia podstaw do zastosowania trybów z art. 145 i 156 kpa, niemniej jednak podstawy prawne decyzji organów obu instancji, a także ich sentencje i uzasadnienia wskazują, że przepisy te nie miały zastosowania w tej sprawie, tym samym nie mogło dojść do ich naruszenia.

Sąd I instancji wyjaśnił, że przepis art. 154 kpa jest jednym z trybów nadzwyczajnych, dających możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej dotkniętej wadami niekwalifikowanymi oraz decyzji niedotkniętej żadnymi wadami. Jednakże postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 i 155 kpa jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem, w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego), nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) tej decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Powołując się na doktryną oraz dotychczasowe orzecznictwo Sąd I instancji stanął na stanowisku, że postępowanie w tym trybie może być wszczęte tylko w stosunku do decyzji ostatecznych niedotkniętych wadami kwalifikowanymi, przy wydaniu których organ administracji miał pewne luzy decyzyjne, czyli do decyzji uznaniowych, a nie do decyzji związanych, przy wydawaniu których organ jest ściśle związany przepisami prawa i które jednoznacznie obligują go do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia sprawy. W trybie art. 154 kpa nie mogą być uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane przy wydaniu, co do których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie i ta okoliczność powinna być brana pod uwagę w pierwszej kolejności. Interes społeczny lub słuszny interes strony, o których mowa w art. 154 § 1 kpa, może przemawiać za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, tylko w przypadku decyzji uznaniowych, kiedy przy ich wydaniu organ nie jest ściśle związany przepisami prawa. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd I instancji wyjaśnił, że decyzja Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] kwietnia 2007 r. zatwierdzająca projekt podziału działki skarżących jest decyzją związaną, co wynika z treści obowiązującego na datę podziału przepisu art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.), w którym wskazano, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami miejscowego planu. Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 tego przepisu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Z. i części osiedla D. w Białymstoku, zatwierdzone uchwałą Nr XLVII/553/05 Rady Miejskiej w Białymstoku z dnia 26 września 2005 r. (Dz. U. Woj. Podl. nr 230, poz. 2572, ze zm.) w zakresie wydzielania działek pod drogę publiczną ul. [...] wskazują, że linie rozgraniczające ulicy [...] pokrywają się z przyjętymi liniami podziałowymi przedstawionymi we wstępnym projekcie podziału przedmiotowych nieruchomości. W związku z powyższym linie rozgraniczające tereny publiczne (ul. Jesionową) stanowią zgodnie z planem podstawę do obligatoryjnego podziału w miejscu ich przebiegu. W tych okolicznościach organy wydające przedmiotową decyzję zatwierdzająca projekt podziału działki skarżących były w tym zakresie związane przywołanym art. 93 ust. 1 oraz ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującym na przedmiotowym terenie. Artykuł 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawiera bowiem generalną zasadę obowiązującą przy dokonywaniu podziału nieruchomości. Zgodnie z nim podział nieruchomości może nastąpić, gdy jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi. Zasadą zatem jest, że istnienie planu miejscowego i jego ustalenia przesądzają o podziale nieruchomości (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2007 r. sygn. akt I OSK 1007/06). Ponadto Sąd podniósł, że dalszą konsekwencją uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Z. i części osiedla D. w Białymstoku było wydanie przez Prezydenta Miasta Białegostoku decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. ustalającej na nowo wydzielonej działce nr [...] lokalizację drogi gminnej (ul. [...]), co również potwierdza związanie organu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu pięciu sędziów z dnia 4 marca 2002 r. OPK 25/01 (ONSA 2002 r., nr 4, poz. 140) wskazał, że organ zatwierdzający podział nieruchomości jest związany liniami rozgraniczającymi teren określonymi w decyzji o ustaleniu lokalizacji, w tym wypadku ulicy, co oznacza, że linia rozgraniczająca jest jednocześnie granicą nowo utworzonych działek. Żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami ani rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzaju dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz. U. Nr 25, poz. 130) nie upoważnia organu zatwierdzającego podział nieruchomości do weryfikowania linii rozgraniczającej teren pod ulicę.

Mając powyższe na uwadze Sąd Wojewódzki stanął na stanowisku, że organy obu instancji prawidłowo nie uchyliły lub nie zmieniły przedmiotowej decyzji ostatecznej w trybie art. 154 § 1 kpa, gdyż mogło to dotyczyć tylko decyzji uznaniowej, a do takich rozstrzygnięć decyzji zatwierdzającej podział w tak określonym stanie faktycznym nie było można zaliczyć. W tej sytuacji bezprzedmiotowe zdaniem Sądu jest analizowanie, czy za uchyleniem lub zmianą decyzji podziałowej przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, bowiem nawet gdyby ustalono, że przesłanki te mają miejsce, to zmiana lub uchylenie tej decyzji spowodowałoby wydanie decyzji niezgodnej z prawem, co stanowiłoby w tym przypadku bez wątpienia przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Równocześnie Sąd I instancji uznał, że pojęcie "nabycie praw" użyte w art. 154 i 155 kpa rozumie się szeroko przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawa" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2003 r. sygn. akt IV SA3205/01, M. Prawn. 2003/14/627). Zdaniem Sądu w tym przypadku gmina Białystok nabyła prawa do działki nr [...], która została przeznaczona do lokalizacji drogi gminnej (ul. [...]). W tych okolicznościach również ta przesłanka z art. 154 kpa nie została spełniona. Jednak uchylenie decyzji w trybie art. 155 kpa możliwe jest również tylko w stosunku do decyzji uznaniowych. Tym samym przytoczone powyżej rozważania dotyczące związania organu byłby tożsame dla tego trybu i również przesądzałyby o niemożliwości uchylenia decyzji także na podstawie art. 155 kpa.

Sąd orzekający podkreślił również, że pozostałe okoliczności podnoszone przez skarżących (naruszenie przepisów rozporządzenia, w kontekście przyjęcia, że droga ma mieć 12 metrów oraz naruszenia przepisu art. 7 kpa poprzez przyjęcie, że cała działka nr 657/8 powinna być zajęta pod drogę), odnoszące się merytorycznie do decyzji ostatecznej zatwierdzającej projekt podziału działki bądź też zarzucające decyzji podziałowej naruszenia przepisów procesowych (m.in. brak prawidłowego doręczenia decyzji, nie dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony) nie mogą być oceniane w trakcie kontroli legalności postępowania nadzwyczajnego skierowanego na uchylenie lub zmianę decyzji administracyjnej w trybie określonym w art. 154 kpa. Zakres tego postępowania wyklucza bowiem dokonywanie przez organ takich ustaleń. Trafnie przy tym organ II instancji wskazał odnosząc się do tych zarzutów, że ustalenie zbędności części nieruchomości przeznaczonej w decyzji lokalizacyjnej na cele publiczne pozwala na zgłoszenie żądania jej zwrotu na zasadach określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, ale nie może być oceniane w niniejszym postępowaniu.

Z powyższych względów w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem.

Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) wniósł C. Z. W złożonej skardze skarżący zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu:

- naruszenie przepisu art. 154 kpa poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że decyzja będąca przedmiotem rozpoznania "nie stanowi decyzji, na mocy której strony nie nabyły prawa", poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie "gmina Białystok nabyła prawa do działki nr [...], która została przeznaczona do lokalizacji drogi gminnej" (str. 9 uzasadnienia), w sytuacji gdy przedmiotem zaskarżenia jest decyzja zatwierdzająca projekt podziału działki i ta decyzja nie powoduje nabycia prawa przez nikogo; nadto za uchyleniem i zmianą decyzji przemawia słuszny interes strony, gdyż wydzielona decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. działka jest zbyt duża niż wymaga tego wielkość drogi gminnej, co potwierdza pismo Zastępcy Prezydenta Miasta Białegostoku, z którego wynika, że "zawężają oni pas drogowy o 1,5 m", ponadto decyzja lokalizująca drogę gminną między innymi na nowo wydzielonej działce nr [...] nie jest prawomocna, gdyż decyzja z dnia [...] listopada 2008 r. nie została doręczona stronom, została złożona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku,

- naruszenie przepisu prawa materialnego, a mianowicie § 7 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 42, poz. 430) poprzez przyjęcie, że droga lokalna L ma mieć ponad 12 metrów (do 14 m) a tym samym działka [...] należąca do skarżącego i jego brata P. Z. została zajęta w całości w sytuacji, gdy przepis ten określa, że droga lokalna jednojezdniowa (1X2) winna mieć szerokość 12 metrów, a tym samym działka [...] winna być zajęta jedynie w części około 3 metrów w zakresie jej szerokości, co wskazuje na słuszny interes strony do kwestionowania decyzji zatwierdzającej projekt podziału,

- naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 133 i 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 kpa poprzez zaakceptowanie stanowiska organów, że "organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mają podstaw do dokonania zmian w przedstawionej przez inwestora koncepcji przebiegu drogi", co oznacza, że organ w ogóle nie kontroluje zamierzeń inwestora i prawidłowości dokumentów przez niego przedłożonych, zgodności z prawem a w szczególności faktu, że działka [...] nie powinna winna być zajęta w całości pod drogę w sytuacji, gdy zrealizowana już część drogi dochodząca od ul. [...] do działki o nr [...] wzdłuż płotu tej działki w linii prostej wskazuje, że nie ma potrzeby zajęcia całej działki [...] a jedynie jej części, nadto zaś inwestor sam wskazuje, że nie jest mu potrzebny pas drogowy o szerokości 6 metrów a o 1,5 metra węższy,

- naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 133 i 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 kpa poprzez pominięcie przy ocenie materiału dowodowego, że ojciec skarżącego Z. Z. nie złożył odwołania od decyzji podziałowej z uwagi na fakt, że nie mógł świadomie i skutecznie podejmować decyzji, gdyż był niezdolny do samodzielnej egzystencji (w złączeniu orzeczenie lekarza orzecznika ZUS), jak również w dniu [...] marca 2007 r. zmarł ojciec Z. Z., co pogorszyło jego stan zdrowia.

Wskazując na powyższe zarzuty na podstawie art. 185 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie w całości zaskarżonej decyzji jako naruszających przepisy procedury postępowania administracyjnego oraz przepisy prawa materialnego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła wywody na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zatem zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku dokonał bowiem właściwej i prawidłowej wykładni przepisów prawa powołanych w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia oraz nie naruszył powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania.

W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z tym w pierwszej kolejności wymaga oceny zawarty w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń.

Wnoszący skargę kasacyjną jako jej podstawę wskazał mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, przy czym jako przepis postępowania, do którego zarzut ten się odnosi, wskazał przepis art. 154 kpa poprzez jego błędną wykładnię. Należy wyjaśnić, że wskazane w art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przepisy postępowania odnoszą się do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem przepisy tej ustawy regulują postępowanie przed sądami administracyjnymi. To te przepisy, a nie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, stosuje sąd prowadząc postępowanie, w ramach którego dokonuje oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Sąd zatem przy rozpoznawaniu skargi sądowo-administracyjnej bezpośrednio nie stosuje przepisów procedury administracyjnej, choć dokonując kontroli legalności aktu administracyjnego stanowiącego przedmiot skargi bada, czy organ administracji publicznej rozpoznając indywidualną sprawę prawidłowo przepisy tej procedury zastosował. Sąd I instancji nie mógł zatem naruszyć przepisu, którego nie stosował. Powyższy błąd skargi kasacyjnej nie uniemożliwia jednak merytorycznego rozpoznania skargi, gdyż z jej treści oraz uzasadnienia wynika jednoznacznie, że zarzuca się w niej Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na błędnym uznaniu, że w toku postępowania o zmianę w trybie art. 154 kpa decyzji o podziale nieruchomości naruszono tenże art. 154 kpa przez przyjęcie braku określonych w nim przesłanek do zmiany decyzji podjętej w trybie zwykłym. Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutu w wyżej rozumianym znaczeniu, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut ten jest całkowicie niezasadny. Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, trafnie uznając, że brak było podstaw do zmiany w trybie art. 154 kpa przedmiotowej decyzji podziałowej, której to decyzji niniejsze postępowanie dotyczy. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że konstrukcja przepisu art. 154 kpa powoduje, że nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, niejako "w kolejnej instancji". Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 kpa jest bowiem samodzielnym postępowaniem administracyjnym, a jego celem jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej określone w tym przepisie. Decyzja wydana na podstawie art. 154 kpa może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną organu, to jest decyzją, której dotyczy postępowanie o zmianę lub uchylenie, nie zaś kwestii nowych. Istotą postępowania w trybie art. 154 kpa jest bowiem sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej.

Podstawowym powodem uniemożliwiającym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie art. 154 § 1 kpa jest okoliczność, że tryby uchylenia lub zmiany decyzji z art. 154 i 155 kpa nie mogą być stosowane w odniesieniu do tzw. decyzji administracyjnych związanych, a jedynie w stosunku do decyzji opartych na konstrukcji tzw. uznania administracyjnego, co słusznie zostało podniesione i szeroko wyjaśnione w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku. Decyzją związaną jest decyzja, której treść jest w określonym stanie faktycznym i prawnym wyznaczona z góry przez dany przepis prawny. Przykładem takiej decyzji związanej jest właśnie decyzja Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] kwietnia 2007 r. zatwierdzająca projekt podziału działki, która znajduje podstawę prawną w treści obowiązującego na datę podziału przepisu art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.). Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami miejscowego planu. Zgodność ta dotyczy natomiast zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Jak wynika z akt sprawy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Z. i części osiedla D. w Białymstoku, zatwierdzone uchwałą Nr XLVII/553/05 Rady Miejskiej w Białymstoku z dnia 26 września 2005 r. (Dz. U. Woj. Podl. nr 230, poz. 2572, ze zm.) w zakresie wydzielania działek pod drogę publiczną ul. [...] wskazują, że linie rozgraniczające ulicy [...] pokrywają się z przyjętymi liniami podziałowymi przedstawionymi we wstępnym projekcie podziału przedmiotowych nieruchomości. W związku z powyższym linie rozgraniczające tereny publiczne (ul. [...]) stanowią zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego podstawę do obligatoryjnego podziału w miejscu ich przebiegu. W tych okolicznościach organ wydający decyzję zatwierdzającą projekt podziału działki był w tym zakresie związany przywołanym art. 93 ust. 1 oraz ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującym na przedmiotowym terenie. Wydanie zatem decyzji o innej treści w takiej sprawie byłoby niezgodne z prawem. Także uchylenie, w żądanym przez skarżącego zakresie, takiej decyzji w trybie art. 154 kpa, powodowałoby konsekwencje w postaci rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 § 1 kpa nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. Jak już było to wyjaśniane tryby z art. 154 i 155 kpa mają zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne, a więc takich, w stosunku do których kompetencje organu administracji publicznej do kształtowania rozstrzygnięcia sprawy określono według oceny celowości, dokonywanej na podstawie i w granicach przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Upraszczając stwierdzić można, że z takimi decyzjami mamy do czynienia tam, gdzie ustawodawca formułując przepis stanowiący podstawę prawną do wydania decyzji użył wyrażenia "organ może...", co w konsekwencji oznacza, że właśnie uznaniu organu powierzono rozważenie wszelkich okoliczności sprawy i dokonanie wyboru treści rozstrzygnięcia mieszczącej się w granicach określonych przepisem, ale opartej na zasadzie celowości. Do takich decyzji niewątpliwie nie należy decyzja Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] kwietnia 2007 r. zatwierdzająca projekt podziału działki nr [...] na działki o nr [...] i [...]. W tej sytuacji decyzja ta nie mogła być zmieniona w trybie art. 154 kpa.

Za nieuzasadnione uznać również należy zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia określonych orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Jej wniesienie obwarowane jest szeregiem wymogów odnoszących się do możliwych podstaw i formy tej skargi. Z tych względów obowiązuje przy sporządzaniu skargi kasacyjnej przymus adwokacko-radcowski, co powinno gwarantować, że pismo to będzie profesjonalnie przygotowane z zachowaniem wszelkich wymogów wynikających z przepisów art. 174 i 176 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem w postępowaniu kasacyjnym, jak zaznaczono na wstępie, Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Postawiony w rozpoznawanej sprawie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie spełnia tych wymogów. Dla profesjonalnego prawnika sporządzającego skargę kasacyjną nie powinno ulegać wątpliwości, że jeżeli dany przepis, którego zarzut dotyczy, zawiera kilka czy kilkanaście unormowań, to autor skargi kasacyjnej musi wyraźnie zaznaczyć, która z tych norm została w jego ocenie naruszona przez Sąd I instancji. Ogólnikowe powołanie się na art. 133 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi naruszenie wymagań konstrukcyjnych skargi kasacyjnej. Przepis ten ma bowiem złożoną strukturę wewnętrzną. Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje zaś, o którą jednostkę redakcyjną tego artykułu mu chodzi. Skoro zaś skarga kasacyjna musi zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie, to do obowiązków autora skargi kasacyjnej należy precyzyjne określenie, który konkretnie przepis prawa miał naruszyć zaskarżony wyrok, a zatem wskazanie właściwej jednostki semantycznej aktu normatywnego, w którym przepis ten został zawarty. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać intencji autora tego środka zaskarżenia i domyślać się naruszenie jakich przepisów zamierzał zarzucić Sądowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest też uprawniony do jakiegokolwiek korygowania zarzutów kasacyjnych, czy też ich uściślania lub modyfikowania. Uwagi te odnoszą się do powołanego w niniejszej sprawie art. 133 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten dzieli się na trzy paragrafy, a pełnomocnik skarżącego nie sprecyzował, który z nich, w jego ocenie, miał naruszyć Sąd I instancji. Tak ogólnie sformułowany zarzut naruszenia "art.133" a w konsekwencji także jednoznacznie z nim powiązany zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, nie mógł podlegać merytorycznemu rozpoznaniu z powodu braku możliwości ustalenia granic zaskarżenia. Na marginesie wyjaśnić jedynie należy, że podnoszone przez skarżącego kasacyjnie okoliczności takie jak kontrola przez organ administracji architektoniczno-budowlanej zamierzeń inwestora i prawidłowości dokumentów przez niego przedłożonych, niezgodność dokonanego podziału z zapisami uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego, czy pominięcie przy ocenie materiału dowodowego, że ojciec skarżącego Z. Z. nie złożył odwołania od decyzji podziałowej z uwagi na fakt, że nie mógł świadomie i skutecznie podejmować takich decyzji, odnoszą się do istniejących zdaniem skarżącego istotnych wad postępowania zwykłego zakończonego ostateczną decyzją zatwierdzającą projekt podziału działki. Te okoliczności jako skierowane przeciwko postępowaniu podziałowemu nie mogą być natomiast oceniane przez Sąd w trakcie kontroli legalności postępowania nadzwyczajnego skierowanego na uchylenie lub zmianę decyzji administracyjnej w trybie określonym w art. 154 kpa. Zakres tego postępowania wyklucza bowiem dokonywanie przez Sąd takich ustaleń.

Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który określa warunki jakie winno spełniać uzasadnienie wyroku. Powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji pozwala jednoznacznie uznać, że zawiera on wszystkie niezbędne elementy o jakich mowa w art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Konsekwencją powyższych stwierdzeń jest to, że przedstawiony w zaskarżonym wyroku stan faktyczny sprawy, jako niepodważony, stał się wiążący dla Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Rozpoznając zatem jedyny zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, który autor skargi kasacyjnej upatruje w naruszeniu przez Sąd I instancji § 7 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez przyjęcie, że droga lokalna L ma mieć ponad 12 metrów (do 14 m), a tym samym działka [...] należąca do skarżącego i jego brata P. Z. została zajęta w całości, w sytuacji gdy przepis ten określa, że droga lokalna jednojezdniowa (1X2) winna mieć szerokość 12 metrów, a tym samym działka [...]winna być zajęta jedynie w części około 3 metrów w zakresie jej szerokości, co wskazuje na słuszny interes strony do kwestionowania decyzji zatwierdzającej projekt podziału, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jest on niezasadny. Przede wszystkim raz jeszcze wyjaśnić należy, że kontrolą Sądu I instancji objęta była nie decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości, lecz decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] czerwca 2009 r. dotycząca odmowy uchylenia w trybie art. 154 § 1 kpa ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja administracyjna wydana w trybie art. 154 kpa, a zatem w trybie nadzwyczajnym, którego celem nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej wyłącznie z uwagi na przesłanki określone w tym przepisie. Sąd I instancji rozpatrując niniejszą sprawę w ogóle nie stosował i nie mógł stosować powołanego przepisu rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Nie mógł zatem tego przepisu naruszyć.

Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została rozpatrzona prawidłowo, a dokonana przez Sąd I instancji ocena legalności rozstrzygnięcia administracyjnego odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny doszedł zatem do przekonania, że w takiej sytuacji zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.