Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 5 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A. R. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 802/17 odmawiające dopuszczenia A. R. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi H. T. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia bonifikaty od ceny ustalonej do sprzedaży prawa własności i oddawania w użytkowanie wieczyste, opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości postanawia oddalić zażalenie

Postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 802/17 (dalej postanowienie z 18 kwietnia 2018 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odmówił dopuszczenia A. R. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi H. T. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia bonifikaty od ceny ustalonej do sprzedaży prawa własności i oddawania w użytkowanie wieczyste, opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Sąd I instancji wskazał, że H. T. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na uchwałę nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2010 r. w sprawie udzielenia bonifikaty od ceny ustalonej do sprzedaży prawa własności i oddawania w użytkowanie wieczyste, opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiących własność gminy Miasto [...], zlokalizowanych w obrębie miasta [...] [k. 3-7 akt sądowych].

W dniu 12 marca 2018 r. (data nadania) A. R. złożyła wniosek o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu toczącym się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie na skutek powyższej skargi, w charakterze strony. Wnioskodawczyni jednocześnie poparła skargę złożoną przez H. T., którą ustanowiła swoim pełnomocnikiem w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym (pełnomocnictwo – k. 63) [k. 50-51 akt sądowych].

W świetle art. 33 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej ppsa), osoba biorąca – poza skarżącym i organem administracji – udział w postępowaniu przed sądem administracyjnym na prawach strony, określana jest jako uczestnik postępowania, przy czym jako uczestnika postępowania z urzędu traktuje się osobę, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, lecz nie wniosła skargi, zaś wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego.

Zgodnie z art. 33 § 2 ppsa udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności.

Brzmienie powyższego przepisu jest jednoznaczne i jego dyspozycja odnosi się do takich przypadków w postępowaniu sądowoadministracyjnym, które było poprzedzone postępowaniem administracyjnym, a więc postępowaniem o charakterze jurysdykcyjnym uregulowanym przez normy prawa procesowego (np. kodeks postępowania administracyjnego, ordynację podatkową). Poszerzenie przyjętego układu podmiotowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym przez przyznanie prawa do udziału w tym postępowaniu innym podmiotom niż skarżący i organ administracji publicznej prowadzi do ingerencji w prawa podmiotowe stron danego postępowania, dlatego jakakolwiek rozszerzająca wykładnia wskazanego przepisu jest niedopuszczalna (postanowienie NSA z 12.4.2016 r. II OZ 353/16, cbosa). Chodzi więc o pojęcie postępowania administracyjnego w wąskim tego słowa znaczeniu, odwołującego się do przyjętej w polskim systemie prawa regulacji opartej na kodeksie postępowania administracyjnego lub w ordynacji podatkowej.

Kwestię tę wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9.6.2017 r. II OSK 2597/15 (Lex 2340021), wskazując, że art. 33 § 2 ppsa nie może być stosowany w postępowaniu sądowoadministracyjnym przy rozpoznawaniu spraw sądowoadministracyjnych z innego rodzaju skarg, poza skargami na decyzje administracyjne i postanowienia podejmowane w postępowaniu administracyjnym. (...) Przystępowanie osoby trzeciej do postępowania sądowego w sprawie ze skargi na akt prawa miejscowego, jakim jest zaskarżona uchwała w niniejszej sprawie, wszczętego przez inny podmiot, tylko dlatego, że osoba ta uważa, iż wynik tego postępowania może dotyczyć jej interesu prawnego, nie znajduje uzasadnienia w brzmieniu art. 33 § 2 ppsa. Dla osób, których interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą (zarządzeniem, aktem prawa miejscowego) organu samorządu z zakresu administracji publicznej, przewidziana jest inna droga ochrony: bezpośrednie zaskarżenie takiej uchwały. Jeżeli ktoś (tak jak wnioskodawczyni) powołuje się w postępowaniu sądowoadministracyjnym na swój interes prawny, to winien skorzystać z przewidzianej w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm., dalej usg) drogi ochrony interesu prawnego naruszonego uchwałą z zakresu administracji publicznej. Drugi człon art. 33 § 2 ppsa (związek z interesem prawnym) nie może mieć zastosowania tam, gdzie sama legitymacja skargowa jest oparta na innych przesłankach niż te, które wyznacza art. 50 ppsa. Otóż art. 101 ust. 1 usg przewiduje, że skargę na uchwałę organu gminy może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały przez tę uchwałę naruszone. Podstawą tej legitymacji nie jest zatem samo tylko istnienie interesu prawnego po stronie podmiotu skarżącego, ale jednocześnie fakt jego naruszenia. Skoro usg przewiduje inny (węższy) wymiar legitymacji skargowej przy skargach na uchwały organów gmin, nie można wobec osób składających wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wszczętym taką skargą stosować innej miary niż wobec skarżącego i uznawać, że dla uczestnictwa w postępowaniu sądowym wystarczy samo wylegitymowanie się interesem prawnym bez wskazania na jego naruszenie. Indywidualny charakter skargi do sądu administracyjnego na uchwałę jako akt prawa miejscowego oznacza bowiem, że tylko skarżący, który wykazał konkretne i realne naruszenie (a nie tylko istnienie) swojego interesu prawnego postanowieniami tej uchwały może być, oprócz organu, uczestnikiem postępowania w tej sprawie sądowoadministracyjnej. Przyjęcie tej różnej miary mogłoby doprowadzić do omijania rygorów art. 101 ust. 1 usg przez osoby, które nie mogąc złożyć skargi ze względu na brak przesłanki naruszenia ich interesu prawnego, uchybienia terminu do wniesienia skargi itp. domagałyby się dopuszczenia do udziału w postępowaniu, gdyż wystarczałoby im tylko samo istnienie po ich stronie interesu prawnego powiązanego z wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. Tymczasem status wszystkich uczestników postępowania powinien być równy.

Art. 101 usg nie daje podstaw do dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym innego pomiotu, niż wnoszący skargę na uchwałę organu gminy.

Za takim stanowiskiem przemawia również postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16.10.2012 r. II OZ 903/12 (Lex 1270347), w którym stwierdzono, że art. 33 § 2 ppsa nie ma zastosowania w sytuacjach, gdy przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest akt bądź czynność podjęta poza "postanowieniem" [zapewne "postępowaniem"] administracyjnym, a przede wszystkim przepis prawa miejscowego lub uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego.

Skoro więc postępowanie sądowe w niniejszej sprawie toczy się na skutek skargi H. T. wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 usg, to brak jest podstaw do dopuszczenia do udziału w tym postępowaniu sądowym innych podmiotów, niż skarżąca oraz organ Gminy.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 33 § 2 ppsa, orzekł jak w sentencji postanowienia (k. 62-70 akt sądowych).

Na postanowienie z 18 kwietnia 2018 r. zażalenie wywiodła A. R., reprezentowana przez H. T. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 33 ppsa i art. 101 usg.

Wnosząca zażalenie wniosła o: uchylenie zaskarżonego postanowienia, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, dopuszczenie A. R. do niniejszego postępowania (k. 77-80 akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 33 § 1 i 2 ppsa: "Osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4 w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności (...)".

Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że dopuszczenie określonego podmiotu do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika może mieć miejsce wyłącznie w postępowaniu sądowym, którego przedmiotem kontroli jest poprzednio prowadzone postępowanie administracyjne. Posłużenie się przez ustawodawcę pojęciem "postępowania administracyjnego" nawiązuje do regulacji art. 1 kpa, która za "postępowanie administracyjne" uznaje jedynie postępowania enumeratywnie wymienione w tym przepisie. Do tak rozumianego "postępowania administracyjnego" odwołuje się art. 33 § 2 ppsa. Interes prawny osoby, która zgłasza swój udział w postępowaniu na prawach strony, musi się odnosić do postępowania administracyjnego, a skarga innej osoby, która zainicjowała to postępowanie sądowe winna dotyczyć aktu wydanego w postępowaniu administracyjnym (postanowienie NSA z 2.7.2010 r. II OZ 623/10; 27.3.2012 r. II OZ 217/12; 19.5.2016 r. II GZ 478/16; 28.4.2017 r. II OZ 412/17; 15.5.2018 r. II OZ 140/18; 25.5.2018 r. I OZ 451/18, cbosa).

Skargę do Sądu I instancji złożyła i podpisała H. T. W jej treści wskazała, że "Legitymację skargową wywodzę ze wspólnotowego charakteru gminy, a skarżąca jest jej członkiem, której interes został naruszony przy czynności zakupu nieruchomości gruntowej o kr. ewid. [...] położonej w obrębie miasta [...] na podstawie udzielonego pełnomocnictwa z dnia [...] czerwca 2017 Rep. [...]".H. T. podała również w wykazie załączników, dołącza "pełnomocnictwo". Jest nim kserokopia wypisu aktu notarialnego, na mocy którego A. R. udzieliła swojej matce H. T. pełnomocnictwa do - zakupu nieruchomości stanowiącej działkę numer ewidencyjny [...]... położonej w miejscowości [...]..., - ...reprezentowania Mocodawczyni w jak najszerszym zakresie przed wszystkimi sądami... we wszystkich sprawach dotyczących tego pełnomocnictwa... (k. 3-7, 8-9 akt sądowych).

Zważywszy na treść art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm. - z daty wniesienia skargi, k. 15 akt sądowych) - każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego), ponieważ możliwość zaskarżenia uchwały została uzależniona od naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia tego podmiotu.

W zażaleniu skarżąca podnosi, że "w niniejszym postępowaniu skarżącą jest H. T., będąca jednocześnie pełnomocnikiem A. R. zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowym" (k. 79 akt sądowych).

To, że H. T. była pełnomocnikiem A. R. w innych postępowaniach przed sądami administracyjnymi (postanowienie NSA z 19.11.2014 r. II OZ 1223/14; postanowienie WSA w Lublinie z 27.9.2017 r. II SA/Lu 512/17, cbosa), nie prowadzi do odmiennej oceny, niż zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. W obu tych sprawach postępowania sądowoadministracyjne poprzedzały postępowania administracyjne w rozumieniu art. 1 kpa, w przeciwieństwie do sprawy II SA/Lu 802/17, której nie poprzedzało postępowanie administracyjne.

A. R. może wystąpić z własną skargą na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] (art. 101 ust. 1 usg); w postępowaniu z nowej skargi, A. R. może być reprezentowana przez pełnomocnika – w tym H. T.

Z powyższych względów, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.