Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki (spr.) WSA Elżbieta Kremer Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2011 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 września 2010 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. orzeka, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane.

Zaskarżoną decyzją z dnia 7 października 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108 poz. 908 z późn. zm., zwanej dalej ustawą Prawo o ruchu drogowym), § 13 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. 2004 r. Nr 2 poz. 15, zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami) oraz art. 108 § 1, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity, Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ I instancji - Prezydent Miasta - decyzją z dnia [...] 2010 r., znak: [...], cofnął M. K. uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi kategorii B do czasu uzyskania wymaganego stanu zdrowia do prowadzenia pojazdów silnikowych. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Decyzji na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

W jej uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że z orzeczenia lekarskiego

z dnia [...] 2009 r. wydanego przez Ośrodek Medycyny Pracy wynika, że u M. K. stwierdzono istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi kategorii B nie określając daty ponownego badania lekarskiego. Podobnie w drugim orzeczeniu lekarskim Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego z dnia [...] 2010 r. stwierdzono u M. K. istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi w stosunku do których wymagane jest prawo jazdy kategorii B, przy czym określono termin ponownego badania po 31 marca 2011 r. Następnie organ wskazał, że M. K. w piśmie z dnia 25 czerwca 2011 r. poinformował, że orzeczenia lekarskie z dnia [...] 2009 r. oraz z dnia [...] 2010 r. zostały wydane wyłączenie na podstawie subiektywnych ocen stanu narządu równowagi. Odnosząc się do powyższego pisma organ wskazał, że badania lekarskie kierowców przeprowadzane są przez uprawnionych do tego lekarzy, a samo postępowanie dotyczące weryfikacji uprawnień do kierowania pojazdami ze względu na stan zdrowia odbywa się dwuetapowo. Najpierw prowadzone jest postępowanie diagnostyczno - orzecznicze, które w niniejszej sprawie, stosownie do art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym, zostało wszczęte w związku z decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] 2008 r. o skierowaniu M. K. na badania lekarskie. Z kolei decyzja w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami ze względu na stan zdrowia wydawana jest w drugim etapie, po zakończeniu postępowania diagnostyczno - orzeczniczego. W rozpoznawanej sprawie orzeczenia te zostały wydane przez uprawnione jednostki służby zdrowia dwukrotnie i dwukrotnie stwierdzono przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami silnikowymi, do których jest wymagane posiadanie prawa jazdy kategorii B. Organ wskazał, że z przepisu § 4 i to zarówno ust. 1, 2 jak i ust. 5 rozporządzenia w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami wynika jednoznacznie, iż tylko w wyniku badań lekarskich mogą być ustalane ograniczenia w kierowaniu pojazdami w związku ze stanem zdrowia. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 251/06 organ wskazał, że zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ostateczne orzeczenia lekarskie, wydane w trybie powołanego rozporządzenia nie podlegają weryfikacji przez organy administracji publicznej w prowadzonych przez nie postępowaniach o cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami. Zatem, organy są związane takimi orzeczeniami lekarskimi i nie mają podstaw formalnoprawnych do kwestionowania okoliczności objętych treścią tych orzeczeń. Podkreślono ponadto, że wzór orzeczenia lekarskiego został określony w załączniku nr 5 do rozporządzenia w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i nie przewiduje się w nim, ani podania stwierdzonej w wyniku badań jednostki chorobowej, ani uzasadnienia jej wpływu na zdolność badanego do prowadzenia pojazdów silnikowych. W tym zakresie dopuszczalne jest zamieszczenie tylko rozstrzygnięcia pozytywnego lub negatywnego. Na końcu organ zaznaczył, że po odzyskaniu warunków zdrowotnych, tj., po przedłożeniu orzeczenia lekarskiego wydanego przez wojewódzki ośrodek medycyny pracy, stwierdzającego brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi kategorii B, M. K. może ubiegać się o przywrócenie cofniętego uprawnienia.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. K. podnosząc, że przedstawione przez niego orzeczenie lekarskie stanowi dowód w sprawie w myśl art. 76 k.p.a. Podał, że orzeczenia lekarskie zostały wydane na podstawie stwierdzenia zaburzeń narządu równowagi. Jego zdaniem badania przeprowadzone w Ośrodku Medycyny Pracy oraz w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego oparte były na wykonywaniu prób Romberga "uczulonej" oraz Flecka. Podkreślił,

że w literaturze medycznej badania takie uznawane są za próby dające wyniki subiektywne, nie mogące stanowić podstawy do ostatecznej diagnozy istnienia schorzenia. Z tego względu lekarz specjalista z Kliniki Otolaryngologii przepisał wykonanie komputerowej analizy elektronystagmografii, która daje wynik obiektywny. M. K. zwrócił uwagę, że Ośrodek Medycyny Pracy oraz w Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego posiadają aparaturę do elektronystagmografii i nie wie dlaczego badania tego nie przeprowadzono, a orzeczenie wydane zostało na podstawie błędnej diagnozy. Wniósł o uchylenie kwestionowanej decyzji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, działające jako organ odwoławczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wskazało, że w wyniku przeprowadzenia badania lekarskiego na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym stwierdzono u strony istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii B. Powyższa okoliczność stwierdzona została dwukrotnie w orzeczeniu lekarskim z dnia [...] 2009 r. i z dnia [...] 2010 r.

Biorąc pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowodowy Kolegium zgodziło się ze stanowiskiem organu I instancji i uznało, że została w niniejszej sprawie spełniona przesłanka z art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, zgodnie

z którym, decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje Starosta w razie stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, Kolegium wskazało, że w przypadku zaistnienia wątpliwości, co do stanu zdrowia danej osoby, który może wpływać na zdolność prowadzenia pojazdów, badania, na które są kierowane takie osoby, są wykonywane przez specjalistyczne ośrodki, którymi - zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami - są wojewódzkie ośrodki medycyny pracy. Uprawniony lekarz na podstawie badania lekarskiego wydaje orzeczenie lekarskie stwierdzające brak lub istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. W niniejszej sprawie orzeczenie lekarskie z dnia [...] 2010 r. wydane zostało przez lekarza uprawnionego w Instytucie Medycyny Pracy

i Zdrowia Środowiskowego. Ośrodek ten jest jednym z podmiotów odwoławczych, rozpatrujących odwołania od orzeczeń wydanych przez wojewódzkie ośrodki medycyny pracy. Kolegium podkreśliło, że dla oceny, czy dana osoba jest zdolna do prowadzenia pojazdów mechanicznych miarodajne są jedynie badania przeprowadzone przez uprawnionych lekarzy w określonej przepisami prawa placówkach. Wyjaśniło ponadto, że w niniejszej sprawie M. K. decyzją

z dnia [...] 2008 r. został skierowany w oparciu o art. 122 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym na badania lekarskie do wojewódzkiego ośrodka medycyny pracy. Decyzja ta została utrzymana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2008 r. Skarga złożona na rozstrzygnięcie organu odwoławczego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 maja 2009 r., sygn. akt III SA/Kr 1126/08, została oddalona. Kolegium podało, że bezspornie w przypadku M. K. wydane zostało ostateczne orzeczenie lekarskie o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem i zarówno organ I instancji, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jest nim związane. Kolegium wskazało również, że zgodnie z ustalonym na tle powyższego przepisu orzecznictwem sądów administracyjnych ostateczne orzeczenia lekarskie, wydane w trybie rozporządzenia w sprawie badań kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami nie podlegają weryfikacji przez organy administracji publicznej, w prowadzonych przez nie postępowaniach o cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze z 7 października 2010 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył M. K. podnosząc, że nie zgadza się ze stanowiskiem, iż organy administracji publicznej, są związane wydanymi orzeczeniami lekarskimi. Zdaniem skarżącego, orzeczenie lekarskie korzysta, na podstawie art. 76 ust. 2 k.p.a., z atrybutu wiarygodności, co do faktów w nim potwierdzonych, jednakże nie wyklucza to możliwości przedstawienia dowodu przeciwnego, o czym mówi przepis art. 76 ust. 3 k.p.a. Takim dowodem przeciwnym jest przedstawiony przez skarżącego wynik badania elektronystagmograficznego, który, jak przedstawiono wyżej, podważa uzasadnienie orzeczenia lekarskiego, eliminując możliwość występowania schorzenia powołanego, jako podstawa wydania orzeczenia stwierdzającego istnienie przeciwwskazań zdrowotnych dla prowadzenia pojazdów silnikowych. Skarżący wskazał, że lekarze przeprowadzający badanie w dniu 15 kwietnia 2010 r. nie posiadali uprawnień, o których mowa w § 14 rozporządzenia w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje.

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę

do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc merytorycznie,

lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowił art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, zgodnie z którym decyzję o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi wydaje starosta w razie stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych

do kierowania pojazdami.

Wykładnia powyższego przepisu wraz z pozostałymi przepisami ustawy Prawo

o ruchu drogowym nie pozostawia wątpliwości, że wydanie orzeczenia lekarskiego

o określonej treści pociąga za sobą obowiązek organu wydania na podstawie art. 140 ustawy decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi.

Nie podlega dyskusji, że stan zdrowia kierowcy jest okolicznością mogącą podlegać zmianie, a względy bezpieczeństwa wszystkich uczestników ruchu drogowego wymagają takich instrumentów prawnych, które pozwalałyby weryfikować stan zdrowia osoby uprawnionej do kierowania pojazdami mechanicznymi.

Zasadnie zatem prawodawca zdecydował, że organ administracji publicznej nie dysponuje wiedzą medyczną pozwalającą na samodzielne ocenianie, czy osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdami silnikowymi określonej kategorii ze względu na swój stan zdrowia może z uprawnień tych nadal korzystać. Z tegoż powodu o istnieniu ewentualnych przeciwwskazań do kierowania pojazdami rozstrzygają lekarze orzecznicy.

Szczegółowe warunki i tryb kierowania na badania lekarskie w celu stwierdzenia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi oraz tramwajami, przeprowadzania badań lekarskich, wydawania orzeczeń lekarskich stwierdzających istnienie lub brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi i tramwajami, a także odwoływania się

od orzeczeń lekarskich, dodatkowe kwalifikacje lekarzy przeprowadzających badania lekarskie, zakres badań lekarskich, sposób postępowania z dokumentacją związaną z badaniami lekarskimi oraz wzory stosowanych dokumentów, maksymalne stawki opłat za badania lekarskie określa rozporządzenie w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami.

Zarówno w wersji obowiązującej w dacie wydawania zaskarżonej decyzji,

jak w wersji rozporządzenia obowiązującego w chwili orzekania przez Sąd

w niniejszej sprawie badania lekarskie przeprowadza się w wojewódzkich ośrodkach medycyny pracy przez uprawnionych lekarzy. Lekarz na podstawie badania wydaje orzeczenie, od którego przysługuje odwołanie do podmiotu odwoławczego,

którymi są ośrodki wymienione w § 12 ust. 3 cytowanego rozporządzenia.

Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podziela pogląd, że organy orzekające w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi o określonej kategorii, jak i kontrolujący je sąd administracyjny są związane takimi ostatecznymi orzeczeniami lekarskimi, które zostały wydane przez uprawniony podmiot i we właściwej formie oraz stwierdzającymi przeciwwskazania do kierowania pojazdami.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że orzeczenia lekarskie wydawane na poczet postępowania o cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami nie mają cech opinii biegłych, lecz stanowią dokument urzędowy będący dowodem w sprawie i korzystający z domniemania oryginalności i wiarygodności (tak m.in. w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 840/08 oraz z 9 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 43/08).

Trafnie argumentuje skarżący, że w związku z tym, zgodnie z art. 76 § 3 k.p.a., dopuszczalne jest przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentu jakim jest orzeczenie lekarskie. Przepisy postępowania administracyjnego

nie wprowadzają w tym zakresie żadnych ograniczeń. Organ może więc dopuścić każdy środek dowodowy w celu obalenia mocy dowodowej dokumentu urzędowego. W przypadku obalenia domniemania zgodności z prawdą lub domniemania dokumentu urzędowego nie może być on uznany za dowód w sprawie. (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2007 r., I OSK 251/06.).

W przedmiotowej w sprawie skarżący przedstawił dowody mogące podważać domniemanie zgodności orzeczeń z prawdą w kwestii istnienia przeciwwskazań

w stanie zdrowia skarżącego do prowadzenia pojazdów silnikowych kategorii B,

polegających na zaburzeniach zmysłu równowagi w postaci wyników badań elektronystagmografii. Przedłożone wyniki tych badań wskazują na brak przeciwwskazań. Tymczasem z treści załącznika nr 4 rozporządzenia, regulującego między innymi kwestie oceny stanu narządu równowagi, obowiązującego w dacie orzekania przez organy administracji wynika, że należy sprawdzić obecność oczopląsu samoistnego, najlepiej w okularach Frenzla, a w przypadkach budzących wątpliwości diagnostyczne wskazane jest przeprowadzenie badania elektronystagmograficznego. Przez "wskazane" rozumieć należy, że coś jest "zalecone, pożądane, konieczne". (Słownik języka polskiego PWN pod red. Mieczysława Szymczaka, Warszawa 2002, s. 711). Obecnie obowiązujące rozporządzenie w załączniku nr 4, także regulujących omawiane kwestie, stanowi

już wyraźnie, że zachodzi konieczność przeprowadzenia badania nystagmograficznego w celu wykluczenia uszkodzenia układy przedsionkowego.

W takim stanie rzeczy organy administracji obu instancji nie mogły

przede wszystkim uznać za wiarygodnych orzeczeń lekarskich, wydanych na poczet niniejszego postępowania, a ponadto, jak wynika ze wzoru określonego w załączniku nr 5 do rozporządzenia w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, obowiązującego w dniu orzekania

przez organ odwoławczy, wymagane było, aby lekarz w odpowiedniej rubryce wpisał właściwy kod i subkod ograniczenia w korzystaniu z uprawnień do kierowania pojazdami ze względu na stan zdrowia, czego w tym wypadku nie uczyniono. Najistotniejsze jednakże, że w świetle treści § 4 ust. 2 cytowanego rozporządzenia

(w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji), ustalenia lekarza wykonującego badania powinny znaleźć odzwierciedlenie w treści orzeczenia lekarskiego, włącznie z wyjaśnieniem i uzasadnieniem przesłanek wykluczających możliwość kierowania pojazdem. Na konieczność ujęcia takich elementów

w orzeczeniu lekarskim wskazuje w sposób wyraźny § 12 ust. 1 tego rozporządzenia stanowiąc, że: "Osoba badana lub podmiot kierujący na badania może w terminie 14 dni od dnia otrzymania orzeczenia, o którym mowa w § 11, wnieść odwołanie od jego treści wraz z uzasadnieniem." (por. wyrok WSA w Poznaniu z 25 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Po 40/09. Słusznie więc stwierdza WSA w Poznaniu, we wskazanym wyroku, że brak takich elementów w orzeczeniu lekarskim czyniłoby iluzoryczne

nie tylko uprawnienie strony do ponownego rozpoznania sprawy w drodze odwołania, ale również powodowałby niemożność kontroli orzeczeń przez sądy i inne organy. Nieuprawnionym zatem również było przyjęcie przez orzekające organy,

że orzeczenia lekarskie zostały sporządzone w przepisanej formie.

W ocenie więc Sądu zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 140 ustawy Prawo o ruchu drogowym, tj. z naruszeniem przepisów prawa materialnego w stopniu,

który miał wpływ na wynik sprawy, jak również zostały wydane na podstawie niepełnego materiału dowodowego, nie pozwalającego na dojście do prawdy obiektywnej, a więc z naruszeniem przepisów postępowania: artykułów 7 i 77 § 1 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie,

na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.