Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Sałek Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Asesor WSA Maciej Borychowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 2 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. na bezczynność i przewlekłość Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w przedmiocie zawarcia umowy o przyłączenie obiektu do sieci elektroenergetycznej 1. stwierdza, że Prezes Urzędu Regulacji Energetyki dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] marca 2024 r. o wydanie decyzji zobowiązującej do zawarcia umowy o przyłączenie obiektu elektrownia fotowoltaiczna "[...]" do sieci dystrybucyjnej [...] sp. z o.o.; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zobowiązuje Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki do rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2024 r. o wydanie decyzji w przedmiocie zawarcia umowy o przyłączenie obiektu elektrownia fotowoltaiczna "[...]" do sieci dystrybucyjnej [...] sp. z o.o., w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 4. w pozostałym zakresie oddala skargę; 5. zasądza od Prezes Urzędu Regulacji Energetyki na rzecz skarżącej [...] sp. z o.o. z/s w P. 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Przedmiotem zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej: "WSA") w Warszawie jest bezczynność i przewlekłość Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki (dalej: "Prezes URE", "Organ") w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Prezesa URE pod numerem sprawy [...]z wniosku E. Sp. z o.o. P. Sp.k. z siedzibą w J. (dalej: "Wnioskodawca") w przedmiocie odmowy zawarcia umowy o przyłączenie obiektu Wnioskodawcy - "E. [...]" (dalej: "wniosek o zawarcie umowy") do sieci elektroenergetycznej E. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej: "E.", "Skarżąca", "Strona", "OSD") przejawiające się między innymi w:

1) formalnym wszczęciu postępowania i dokonaniu pierwszych czynności dopiero po upływie 10 miesięcy od daty złożenia wniosku przez Wnioskodawcę,

2) zaniechaniu prowadzenia postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia okoliczności kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy,

3) podejmowaniu czynności, które nie zmierzają do ustalenia jakiejkolwiek okoliczności istotnej w sprawie,

4) pozorowaniu prowadzenia postępowania administracyjnego poprzez naprzemienne zobowiązywanie stron do ustosunkowywania się do pism drugiej strony przekazywanych przez Organ, z jednoczesny m porzuceniem przez Organ zasady oficjalności postępowania administracyjnego i zamiast tego pozorowaniem postępowania kontradyktoryjnego.

Formułując powyższe zarzuty skargi wniesionej do WSA w Warszawie pismem z dnia 29 sierpnia 2025 r., Skarżąca wniosła o:

1) stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a, o uwzględnienie skargi i zobowiązanie Prezesa URE do wydania w terminie czternastu dni decyzji merytorycznej w sprawie;

2) stosownie do art. 149 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1b p.p.s.a, wobec treści art. 7 ust. 3 Ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (dalej: "Prawo Energetyczne" lub "P.e.") i braku wykazania przez Wnioskodawcę, że posiada tytuł prawny do nieruchomości, spełniający wymagania z art. 7 ust. 8d PE, 7 ust. 8d PE w związku z art. 140 K.c. w zw. z art. 6 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o orzeczenie, że na E. [...] nie ciąży publicznoprawny obowiązek zawarcia umowy o przyłączenie odnawialnego źródła energii, tj. elektrowni fotowoltaicznej o nazwie "E. [...]" o mocy przyłączeniowej 9.98032 MW, o parametrach technicznych wskazanych we wniosku o określenie warunków przyłączenia, planowanej na terenie działek ewid. nr [...], [...] w m. [...], gm. [...], działki ewid. nr [...]w m. [...], gm. [...], działek ewid. nr [...]. [...]w m. [...], gm. [...], działki ewid. nr [...] w m. [...], gm. [...], powiat [...], województwo [...], działek ewid. nr [...], [...], [...], [...]w m. [...]. gm. [...], działek ewid. nr [...], [...]w m. [...]. gm. [...], powiat [...]. województwo [...] ze względu na brak spełnienia materialnoprawnych przesłanek określonych przepisami ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetycznej (dalej także jako: "P.e."),

3) stosownie do art. 149 § 1a w związku z art. 149 §1 pkt 3 p.p.s.a. o stwierdzenie, że bezczynność Prezesa URE miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, tj. z rażącym naruszeniem terminu określonego w art. 35 § 3 K.p.a. w zw. z art. 8 ust. 1 oraz art. 30 ust. 1 P.e., podczas gdy zgodnie z treścią art. 35 § 3 K.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania,

4) stosownie do art. 149 § 1a w związku z art. 149 §1 pkt 3 p.p.s.a., o stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa URE miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, tj. dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy, chociaż przedstawiono wszystkie okoliczności oraz dokumenty istotne do zakończenia toczącego się postępowania dowodowego,

5) o zwrot od Prezesa URE na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Jednocześnie Skarżąca podjęła decyzję o odstąpieniu od wniosku o wymierzenie Prezesowi URE grzywny.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca wskazała, że pismo wszczynające postępowanie przed Organem, tj. wniosek o rozstrzygnięcie sporu dotyczącego odmowy przez przedsiębiorstwo zawarcia umowy o przyłączenie do sieci elektroenergetycznej, zostało złożone [...] kwietnia 2024 r. Następnie Skarżąca opisała przebieg postępowania, wyjaśniając, że [...] czerwca 2025 r. wniosła ponaglenie w zakresie bezczynności i przewlekłości Prezesa URE.

Organ w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że w dniu [...] kwietnia 2024 r. do Prezesa URE wpłynął wniosek E. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością P. Spółka komandytowa z siedzibą w J. w sprawie rozstrzygnięcia sporu dotyczącego odmowy przyłączenia do sieci dystrybucyjnej, należącej do E. [...]" o mocy przyłączeniowej 9,98 MW, planowanej do budowy w miejscowościach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], na działkach [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]na terenie gminy [...]i gminy [...], województwo [...].

W dniu [...] stycznia 2025 r. Prezes URE zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie i wezwał do udzielenia nadesłania szczegółowych wyjaśnień w przedmiotowej sprawie, oraz uzasadnienia odmowy przyłączenia do sieci elektrowni fotowoltaicznej. W szczególności Prezes URE wezwał Stronę do przedstawienia wykonanej ekspertyzy wpływu przyłączenia elektrowni fotowoltaicznej na Krajowy System Elektroenergetyczny, celem wykazania, że nie są spełnione parametry techniczne z tytułu planowanego przyłączenia elektrowni fotowoltaicznej zarówno w stanie istniejącym jak i planowanym po zrealizowaniu inwestycji ujętych w obowiązującym Planie Rozwoju E..

Ponadto Prezes URE wezwał Wnioskodawcę o rozważenie możliwości wystąpienia o przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego na okoliczność zbadania istnienia technicznych warunków przyłączenia E. [...]" o mocy przyłączeniowej 9,98 MW do sieci E., przy założeniu, że koszt sporządzenia opinii biegłego jako koszt postępowania, który został poniesiony na żądanie strony, a nie wynika z ustawowego obowiązku organu prowadzącego postępowanie będzie obciążał stronę i konieczne jest złożenie zaliczki przez Wnioskodawcę na pokrycie kosztów postępowania.

Jednocześnie wraz z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania w dniu [...] stycznia 2025 r, Prezes URE zawiadomił strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i wobec konieczności dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, wskazał nowy termin załatwienia sprawy do dnia [...] kwietnia 2025 r.

Szczegółowe wyjaśnienia stron wpłynęły do Prezesa URE w dniach [...] marca 2025 r. (E.) i [...] marca 2025 r. (Wnioskodawca). W dniu 14 marca 2025 r. Prezes URE wezwał strony do szczegółowego odniesienia się do wniosków i argumentów podniesionych w odpowiedziach stron. Ponadto Prezes URE wezwał Wnioskodawcę do wyjaśnienia wątpliwości odnośnie braku posiadania tytułów prawnych do korzystania z nieruchomości na której ma być zlokalizowana inwestycja oraz przekazał Wnioskodawcy nie zawierającą danych sensytywnych syntezę "Ekspertyzy wpływu na sieć elektroenergetyczną SN-15 kV obiektu: E. [...]" o mocy przyłączeniowej 9,98032 MW zlokalizowanego na: dz. nr [...], [...] w m. [...]., gm. [...]dz. Nr [...]w m. [...], gm. [...]., dz. nr [...], [...]w m. [...], gm. [...]., dz. nr [...] w m. [...] gm. [...], dz. nr [...],[...],[...],[...]w m. [...], gm. [...], dz. nr [...],[...]w m. [...], gm. [...]. (Część 2)".

Prezes URE wezwał także Stronę do wyjaśnienia, dlaczego wnioski o przyłączenie elektrowni PV o mocach po 9,999 MW, złożone w dniu [...] września 2023 r. zostały rozpatrzone przed wnioskiem Wnioskodawcy złożonym w tym samym dniu. Dla obu tych elektrowni PV, E. wydała warunki przyłączenia. Organ poprosił o wyjaśnienie czy wnioski zostały złożone przed wnioskiem Wnioskodawcy, czy były kompletne w momencie złożenia i czy w momencie złożenia wymagane zaliczki na przyłączenie zostały uiszczone.

Wyjaśnienia stron wpłynęły do Prezesa URE w dniach [...] kwietnia 2025 r. (E.) oraz [...] kwietnia 2025 r. - odpowiedź na syntezę ekspertyzy i [...] kwietnia 2025 r.(Wnioskodawca).

W dniu [...] maja 2025 r. Prezes URE wezwał strony do odniesienia się do wniosków i argumentów podniesionych w nadesłanych odpowiedziach. Ponadto regulator ponownie wezwał Stronę o wykazanie prawidłowości kolejkowania wpływających wniosków o przyłączenie do sieci oraz wyjaśnienie niejasności pojawiających się w wyjaśnieniach E. na wezwanie Prezesa URE.

Dodatkowo Prezes URE wezwał Skarżącą o odniesienie się do zarzutu Wnioskodawcy nieuwzględnienia w ekspertyzie z [...] marca 2024 r. obowiązującego wówczas planu rozwoju E. uwzględniającego modernizację stacji transformatorowej WN/SN [...]; (w drugiej połowie 2023 r. Strona przedstawiła aktualizację planu rozwoju w zakresie wymiany transformatorów w stacji [...] na dwie jednostki o mocy 40 MVA każdy, w ekspertyzie przyjęto, że stacja jest wyposażona w dwie jednostki o mocy 25 MVA każdy), a także o przedstawienie syntezy części 1 wykonanej ekspertyzy z dnia [...] marca 2024 r. wpływu przyłączenia EF na Krajowy System Elektroenergetyczny, która mogłaby być udostępniona Wnioskodawcy, przy zachowaniu zasady niedyskryminacyjnego traktowania użytkowników systemu i poufności informacji sensytywnych oraz bez naruszenia prawnie chronionej tajemnicy, (Skarżąca przedstawiła tylko syntezę części 2 ekspertyzy), lub wyrażenie zgody na udostępnienie jej Wnioskodawcy w całości.

Jednocześnie wraz z wezwaniem w dniu [...] maja 2025 r, Prezes URE zawiadomił strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i wobec konieczności dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, wskazał nowy termin załatwienia sprawy do dnia [...] lipca 2025 r.

W dniu [...] lipca 2025 r. wpłynęły do Prezesa URE dwa pisma OSD z dnia [...] czerwca 2025 r., odpowiedź na wezwanie z dnia [...] maja 2025 r. W dniu [...] września 2025 r. do Prezesa URE wpłynęła odpowiedź Wnioskodawcy na wezwanie z dnia [...] maja 2025 r. W dniu [...] lipca 2025 r. do Prezesa URE wpłynęło ponaglenie OSD w związku z naruszeniem terminu załatwienia sprawy, brakiem wskazania nowego terminu i prowadzeniem postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W przypadku Prezesa URE brak jest organu wyższego stopnia. W takim przypadku ponaglenie wnosi się do organu prowadzącego sprawę. W związku z powyższym Prezes URE w dniu [...] lipca 2025 r. przedstawił OSD odpowiedź na ponaglenie.

W dniu [...] lipca 2025 r. Prezes URE wezwał Wnioskodawcę do zapoznania się i odniesienia się do przesłanej przez OSD syntezy części 1 wykonanej ekspertyzy z dnia [...] marca 2024 r. wpływu przyłączenia EF na Krajowy System Elektroenergetyczny, ponownie wezwał Wnioskodawcę do udzielenia odpowiedzi na wezwanie z dnia 13 maja 2025 r., a także wezwał Wnioskodawcę do jednoznacznej deklaracji czy wnosi o przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego na okoliczność zbadania istnienia technicznych warunków przyłączenia Elektrowni Fotowoltaicznej do sieci OSD, przy założeniu, że koszt sporządzenia opinii biegłego jako koszt postępowania, który został poniesiony na żądanie strony, a nie wynika z ustawowego obowiązku organu prowadzącego postępowanie będzie obciążał stronę.

W dniu [...] lipca 2025 r. Prezes URE wezwał OSD między innymi o: przedstawienie obowiązujących zasad kolejkowania wniosków i oceny ich kompletności obowiązujących w OSD w 2022 r., w 2023 r. i 2025 r., oraz o wyjaśnienie czy dzień wpływu zaliczki na konto OSD w tych okresach determinował miejsce wniosku w kolejce, wyjaśnienie błędów i sprzeczności w mapach generacji, przedstawienie dowodów, że wnioski złożone w dniu [...] września 2023 r. dla których wydano warunki przyłączenia zostały złożone przed wnioskiem Wnioskodawcy.

Jednocześnie wraz z wezwaniem w dniu [...] lipca 2025 r, Prezes URE zawiadomił strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i wobec konieczności dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, wskazał nowy termin załatwienia sprawy do dnia [...] września 2025 r.

W dniu [...] sierpnia 2025 r. wpłynęła odpowiedź OSD na wezwanie Organu z dnia [...] lipca 2025 r. Wnioskodawca nie udzielił odpowiedzi na to wezwanie. W dniu [...] września 2025 r. Prezes URE ponownie wezwał Wnioskodawcę do odpowiedzi na wezwanie z [...] lipca 2025 r., a OSD do podania listy wniosków o przyłączenie do stacji [...] złożonych w dniu [...] września 2023 r. wraz z podaniem przyjętej kolejności oraz wskazanie miejsca, dokładnego czasu i sposobu ich złożenia. Regulator poprosił o wskazanie danych poszczególnych wnioskodawców oraz nazw i lokalizacji źródeł ubiegających się o przyłączenie oraz wskazanie które źródła uzyskały warunki przyłączenia, a którym OSD odmówił przyłączenia do sieci. Prezes URE ponownie wezwał OSD do przedstawienia dowodów na fakt, że wnioski o przyłączenie elektrowni fotowoltaicznych wymienionych w przygotowanej przez OSD mapie generacji (poz. 29-34, str. 7-9 pisma z dnia 24 czerwca 2025 r.), które zostały złożone przed wnioskiem Wnioskodawcy.

Jednocześnie wraz z wezwaniem w dniu [...] września 2025 r, Prezes URE zawiadomił strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i wobec konieczności dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, wskazał nowy termin załatwienia sprawy do dnia [...] listopada 2025 r.

W dniu [...] września 2025 r. (pismo z dnia [...]9 sierpnia 2025 r.) OSD za pośrednictwem Prezesa URE złożył do WSA w Warszawie niniejszą skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie czy na E. ciąży obowiązek zawarcia umowy o przyłączenie (nie istniejącej jeszcze) elektrowni fotowoltaicznej Wnioskodawcy.

Na wstępie wskazać należy, że przedmiotowa skarga jest dopuszczalna w świetle art. 3 § 2 pkt 9 w zw. z art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, z późn. zm., dalej: "P.p.s.a."). Jak wynika bowiem z akt administracyjnych, Skarżąca przed jej złożeniem wystąpił do Prezesa URE z ponagleniami w trybie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, dalej: "k.p.a."), wskazując na bezczynność i przewlekłość prowadzonego postępowania.

Terminy załatwienia sprawy administracyjnej unormował ustawodawca w art. 35 k.p.a. chyba, że ustawodawca uregulował inne terminy w przepisach szczególnych, jak wynika z art. 35 § 4 k.p.a. Zgodnie zatem z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Jak natomiast stanowi art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z art. 35 § 3 k.p.a. wynika natomiast, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Ponadto, zgodnie z art. 35 § 3a k.p.a., załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania. Do terminów określonych w powyższych przepisach nie wlicza się – jak stanowi art. 35 § 5 k.p.a. – terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1045 i 1841), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. W myśl art. 36 § 1 i § 2 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2).

Z art. 37 § 1 k.p.a. wynika, że stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).

Należy zauważyć, że ze stanem bezczynności w świetle art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia albo nie podjął stosownej czynności materialnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Jak słusznie podnosi A. Wróbel: "Stwierdzenie bezczynności organu administracji publicznej może nastąpić po bezspornym ustaleniu, że organ ten nie załatwił sprawy w terminie. Przyczyny, z powodu których nastąpiło przekroczenie terminu załatwienia sprawy, są nieistotne dla stwierdzenia bezczynności organu. Nie ma zatem znaczenia, czy organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale nie załatwił sprawy w terminie (por. wyrok NSA z 17.03.2016 r., I OSK 2567/15, LEX nr 2036047, zgodnie z którym: "Bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne ma miejsce wówczas, gdy ten będąc właściwym w sprawie – nie załatwia jej w ustawowym terminie, a zatem nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia pozwalającego na przesunięcie tego terminu"). Przyczyny przekroczenia terminu załatwienia sprawy mogą mieć natomiast znaczenie przy ocenie, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 37 § 6 pkt 1)" (Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, opublikowano: LEX/el. 2022).

W świetle art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób dłuższy niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że jest to prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA") z: 13 października 2022 r., sygn. akt I OSK 1551/20; 1 października 2021 r., sygn. akt II OSK 1530/21; 31 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1903/15; 2 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 1156/16; 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12). Przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017 r., s. 414).

Przenosząc powyższe rozważania natury ogólnej na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd doszedł do przekonania, że Prezes URE w rozpoznaniu wniosku o zawarcie umowy dopuścił się bezczynności. Nie budzi bowiem żadnej wątpliwości, żadna ze stron również tego nie kwestionuje, że wniosek o zawarcie umowy z dnia [...] marca 2024 r. do Organu wpłynął w dniu [...] kwietnia 2024 r. Następnie, Prezes URE wniosek o zawarcie umowy przekazał w dniu [...] listopada 2024 r. do [...]Oddziału Terenowego URE z siedzibą we W.. W okresie od wpływu przedmiotowego wniosku do Organu do dnia [...] stycznia 2025 r., tj. formalnego poinformowania stron sporu o wszczęciu postępowania przez Oddział Terenowy URE we W. w sprawie nie zostały podjęte czynności. doszło zatem do bezczynności Organu.

Dokonując natomiast oceny czy bezczynność Prezesa URE miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, Sąd w składzie rozpoznającym sprawę wziął pod uwagę wyjaśnienia Organu zawarte w odpowiedzi na skargę, uznając, że bezczynność Prezesa URE nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa. Ustosunkowując się do zarzuty Skarżącej w zakresie bezczynności Organ wyjaśnił, że sprawy sporne dotyczące odmowy przyłączenia instalacji odnawialnego źródła energii do sieci są rozpoznawane zgodnie z kolejnością wpływu. Nowe sprawy są rejestrowane na bieżąco, ale ich procedowanie odbywa się sukcesywnie. Taki sposób rozpatrywania tych spraw, wynika przede wszystkim z faktu, że w krótkim okresie czasu nastąpił bardzo duży wzrost wniosków o rozstrzygnięcie sporu. Dla zobrazowania skali wzrostu spraw, Prezes URE wyjaśnił, że w latach 2018 - 2020 wszystkich spraw o rozstrzygnięcie sporu z art. 8 ust. 1 P.e. w wydziale właściwym w tego typu sprawach było łącznie 70. Od października 2021 r. do URE wpływało mniej więcej średnio ok. 30 wniosków miesięcznie.

W dalszej kolejności Organ wyjaśnił, że w latach 2022 - 2024 odnotowano łącznie ponad 22 tys. odmów przyłączenia do sieci przez Operatora Systemu Przesyłowego i Operatorów Systemów Dystrybucyjnych. Jednocześnie Prezes URE podkreślił, że wraz z wzrostem ilości wniosków ustawodawca nie zabezpieczył odpowiednich środków pieniężnych na ich sprawną obsługę, w tym umożliwiających zapewnienie odpowiedniej ilości kadry obsługujących wnioski. Prezes URE wskazał, że ogromny wpływ wniosków przypadł w okresie braków kadrowych w Wydziale do Spraw Rozstrzygania Sporów w Departamencie Prawnym i Rozstrzygania Sporów Urzędu Regulacji Energetyki w W.. W kwietniu 2024 r. stan zatrudnienia w WRS wynosił 5 pracowników + naczelnik. Rotacja prawników wpłynęła na zwolnienie szybkości rozpoznawania spraw. Mimo zwiększenia zatrudnienia (na dzień wysyłania odpowiedzi na skargę WRS liczy 8 pracowników merytorycznych + naczelnik) to, w dalszym ciągu ilość spraw przypadająca na 1 pracownika jest ogromna. Zwiększenie ilość spraw oraz problemy kadrowe zostały zauważone w toku kontroli Najwyższej Izby Kontroli w postępowaniu pokontrolnym z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...]Rozwój elektroenergetycznej sieci dystrybucyjnej.

Organ wyjaśnił, że z tego względu, począwszy od maja 2022 r. powyższe sprawy sporne były przekazywane do rozpoznania przez Oddziały Terenowe URE.

W ocenie Sądu rolą i zadaniem organów administracji publicznej jest sprawne i terminowe załatwianie spraw. Niemniej jednak, aby było to możliwe organy administracji publicznej powinny być w stanie realizować sprawy będące w ich kompetencjach. Jest to możliwe przy odpowiednim zabezpieczeniu środków finansowych umożlwiający realizację zadań oraz pozyskiwanie pracowników, nie rzadko specjalistów w danej dziedzinie. Organy administracji publicznej stanowią aparat państwa, zatem to na ustawodawcy ciąży obwiązek zapewnienia warunków umożliwiających realizację ustawowych zadań przez organy administracji publicznej. Prezes URE podkreślił, że zwiększenie ilość spraw oraz problemy kadrowe zostały zauważone w toku kontroli Najwyższej Izby Kontroli w postępowaniu pokontrolnym z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...]Rozwój elektroenergetycznej sieci dystrybucyjnej.

W orzecznictwie przyjmuje się, że samo przekroczenie terminu załatwienia sprawy nie jest wystarczające do przyjęcia, że stwierdzona w sprawie bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa jest bowiem okolicznością szczególną. Tak kwalifikowane mogą być jedynie przypadki bezczynności organu mające cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawa. Stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, chociaż niewątpliwie stanowi naruszenie prawa, nie przesądza jeszcze o rażącym charakterze tego naruszenia (por. wyroki NSA z: 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2331/16). Sformułowanie "rażące" oznacza działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa (por. wyrok NSA z 20 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1184/22). Oceny, czy ma się do czynienia z naruszeniem rażącym, powinno się dokonywać w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną (por. wyroki NSA z: 30 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2563/13; 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 652/15; 24 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 181/22). Kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie bezczynności organu do naruszającej prawo w sposób rażący, jest więc oczywistość, drastyczność naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1610/20). Przy czym należy także uwzględnić występujące w sprawie ewentualne przyczyny "usprawiedliwiające" bezczynność organu (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt II GSK 1278/20).

W ocenie Sądu, o ile nie budzi wątpliwości, że Prezes URE w okresie od [...] kwietnia 2024 r. do dnia [...] stycznia 2025 r. dopuścił się bezczynności, o tyle przeanalizowane przez Sąd okoliczności sprawy, w tym wyjaśnienia Organu, nie dają podstawy do uznania, że bezczynność Prezesa URE miała rażący charakter. O czym orzekł w punkcie 1 i 2 wyroku.

Oceniając natomiast czy w sprawie Organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu i czy miała ona charakter rażący Sąd uznał, że wbrew twierdzeniom Skarżącej w sprawie nie ma miejsca przewlekłość postępowania. Zdaniem Sądu, aby stwierdzić, że organ administracji publicznej prowadzi postępowanie przewlekle, należy wykazać, iż w okolicznościach konkretnej sprawy administracyjnej organ administracji publicznej miał możliwość załatwić sprawę jeszcze przed upływem terminu do jej załatwienia, a mimo to prowadził je opieszale, niesprawnie i nieskutecznie, a to doprowadziło do naruszenia przepisów o szybkości postępowania. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2025 r., sygn. akt: III FSK 1075/24).

Dokonując oceny czy od momentu zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, tj. [...] stycznia 2025 r. postępowanie Prezesa URE nosiło znamiona przewlekłego prowadzenia postępowania zasadne jest odwołanie się do jego przedmiotu. Tym przedmiotem są, jak stanowi art. 8 ust. 1 P.e., sprawy sporne dotyczące odmowy zawarcia umowy o przyłączenie do sieci (...). Jak przyjmuje się w orzecznictwie, art. 8 ust. 1 P.e. umożliwia Prezesowi URE ukształtowanie w drodze decyzji administracyjnej warunków umowy jeszcze nie zawartej, "wobec nie dojścia stron tej umowy do porozumienia" (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 września 2003 r., sygn. akt I CK 504/01, niepubl. oraz z dnia 7 października 2004 r., sygn. akt III SK 56/04, OSNP 2005/12/181). Należy zatem uznać, że kompetencja Prezesa URE zawarta w art. 8 ust. 1 P.e. dotyczy ukształtowania treści umowy w przypadku, gdy przedsiębiorstwo energetyczne kwestionuje istnienie obowiązku zawarcia umowy i na tej podstawie odmawia jej zawarcia, jak również w przypadku, gdy obowiązek zawarcia umowy nie jest kwestionowany, ale strony nie mogą uzgodnić treści przyszłej umowy (por. wyrok Sądu Okręgowego Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] listopada 2007 r., sygn. akt XVII [...]). Należy także zauważyć, że w P.e. nie ma terminu na wydanie decyzji z art. 8. Załatwienie spraw spornych będzie niewątpliwie wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Ponadto ze względu na ich charakter należałoby je traktować jako sprawy szczególnie skomplikowane w rozumieniu art. 35 § 3 k.p.a. Oznaczałoby to, iż ich załatwienie powinno nastąpić nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania.

Z akt sprawy wynika, że od momentu zawiadomienia o wszczęciu postępowania Prezes URE podejmował czynności zmierzające do ustalenia kwestii spornych między stronami oraz uzyskania stanowiska strony przeciwnej. Zdaniem Sądu, skoro Organ w drodze decyzji ma zobowiązać przedsiębiorstwo energetyczne (tu: OSD), to nie powinno budzić wątpliwości, iż wydanie takiej decyzji wymaga gruntownego ustalenia istotnych kwestii, a w szczególności leżących u podstaw odmowy wydania warunków przyłączenia dla obiektu elektrowni fotowoltaicznej.

Sąd nie będzie powtarzał chronologii czynności Prezesa URE opisanych w części historycznej uzasadnienia, przypomnienia wymaga, że wraz z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania w dniu [...] stycznia 2025 r, Prezes URE wezwał strony do udzielenia wyjaśnień na enumeratywnie wskazane zagadnienia. Organ wskazał również nowy termin załatwienia sprawy do dnia [...] kwietnia 2025 r.

Szczegółowe wyjaśnienia stron wpłynęły do Prezesa URE w dniach [...] marca 2025 r. (OSD) i [...] marca 2025 r. (Wnioskodawca). W dniu [...] marca 2025 r. Prezes URE wezwał strony do szczegółowego odniesienia się do wniosków i argumentów podniesionych w odpowiedziach stron. W toku prowadzonej wymiany korespondencji ze stronami Prezes URE przedmiotem wyjaśnień uczynił kwestie dotyczące wątpliwości odnośnie braku posiadania tytułów prawnych do korzystania z nieruchomości na której ma być zlokalizowana inwestycja. Wezwał także OSD do wyjaśnienia, dlaczego wnioski o przyłączenie elektrowni PV o mocach po 9,999 MW, złożone w dniu [...] września 2023 r. zostały rozpatrzone przed wnioskiem Wnioskodawcy złożonym w tym samym dniu. Dla obu tych elektrowni PV, OSD wydało warunki przyłączenia.

Jednocześnie wraz z wezwaniem w dniu [...] maja 2025 r, Prezes URE zawiadomił strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i wobec konieczności dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, wskazał nowy termin załatwienia sprawy do dnia [...] lipca 2025 r. Kolejne wezwanie Organ wystosował w dniu [...] września 2025 r. Przedmiotowym pismem, Prezes URE zawiadomił strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i wobec konieczności dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, wskazał nowy termin załatwienia sprawy do dnia [...] listopada 2025 r.

Opisany wyżej przebieg postępowania dowodzi, że Prezes URE nie pozostawał w przewlekłości. Przeciwnie, w każdym przypadku reagował na informacje i wnioski stron, mając na względzie zasady prowadzenia postępowania administracyjnego oraz przedmiot rozpoznawanej sprawy, tj. postępowanie sporne w zakresie odmowy wydania warunków przyłącza obiektu Wnioskodawcy do sieci E.. W ocenie sprawy stopień złożoności i skomplikowania takich spraw, a co za tym idzie konieczność skrupulatnego wyjaśnienia wynika z art. 7 P.e., zgodnie z którym przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się przesyłaniem lub dystrybucją paliw gazowych lub energii, lub przesyłaniem wodoru, lub dystrybucją wodoru jest obowiązane do zawarcia umowy o przyłączenie do sieci z podmiotami ubiegającymi się o przyłączenie do sieci, na zasadzie równoprawnego traktowania i przyłączania, w pierwszej kolejności, instalacji odnawialnego źródła energii, jeżeli istnieją techniczne i ekonomiczne warunki przyłączenia do sieci i dostarczania tych paliw gazowych, tej energii lub tego wodoru, (...).

W ocenie Sądu, prowadzenie postępowania wyjaśniającego, w tym konieczność zapoznania się ze stanowiskiem stron oraz wymóg wzajemnego odniesienia się do tych twierdzeń stron postępowania (sporu), determinuje tym samym podejmowane czynności oraz dynamikę procesową. W ocenie Sądu, Prezes URE od dnia [...] stycznia 2025 r. prowadził postępowanie wnikliwie, a przedłużające się jego zakończenie wynika ze skomplikowanego charakteru sprawy. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko sądów administracyjnych, że art. 35 § 1 k.p.a. należy rozumieć jako wskazówkę, by określone w nim terminy załatwienia sprawy traktować jako terminy maksymalne. Należy też mieć na uwadze, że wobec zróżnicowania przez ustawodawcę terminów załatwienia sprawy ze względu na stopień jej skomplikowania, nie każde ich przekroczenie przez organ oznacza, że pozostaje on w bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest bowiem poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron. Przy czym nie ulega wątpliwości, że nawet w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko. (zob. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 3021/17). Nie budzi wątpliwości, Skarżący przyznaje to w skardze, że sprawa objęta wnioskiem z dnia [...] marca 2024 r. jest skomplikowana i wymaga ustalenia kluczowych okoliczności.

Wymaga podkreślenia przez Sąd, że ustawodawca w art. 35 § 3 k.p.a. przewidział dłuższy termin załatwienia sprawy skomplikowanej. Niemniej jednak, nie zmienia to nie zmienia to faktu, że w zakreślonym terminie 2 miesięcy sprawa skomplikowana może nie zostać rozpoznana. Wszak, w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji posiada podstawę prawną do poinformowania strony o tym fakcie oraz wyznaczenia nowego terminu – na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można natomiast mówić, gdy organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, podejmując czynności zbędne albo nie podejmując żadnych czynności w sprawie, także wtedy gdy nie przekroczył jeszcze terminu do wydania decyzji oraz sytuacje nieuzasadnionego przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 10 września 2025 r., sygn. akt II OSK 673/25). W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniu Skarżącej, Prezes URE podejmował czynności wynikające i determinowane przedmiotem sprawy, a samo przekonanie strony, iż takie czynności są zbędne nie jest wystarczające do stwierdzenia przewlekłości Organu. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby w istocie do wniosku, że tylko wtedy organ administracji publicznej działa efektywnie, jeżeli jest to po myśli strony. Podkreślić należy, że stosownie do art. 7 k.p.a., to organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Zmiany oceny stanowiska Sądu w zakresie wyeksponowania stanu bezczynności lub przewlekłości Prezesa URE nie powoduję okoliczność zwłoki Organu w okresie [...] kwietnia – [...] maja 2025 r. poinformowania stron o nowym terminie załatwienia sprawy. Oczywiście taka sytuacja nie powinna mieć miejsca, w świetle redakcji art. 36 § 1 k.p.a. Jednak Prezes URE wyznaczył nowy termin i podejmował systematycznie czynności w sprawie.

Zarzucana zatem Organowi przez Skarżącą przewlekłość postępowania jest pozbawiona podstaw.

Do dnia rozprawy Sąd nie uzyskał informacji o załatwieniu przez Prezesa URE spornej sprawy, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., w pkt 3 sentencji wyroku, zobowiązał Prezesa URE do rozpoznania wniosku o rozstrzygnięcie sporu dotyczącego zawarcia umowy o przyłączenie obiektu do sieci dystrybucyjnej E. w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy.

Skarżąca złożyła oświadczenie w skardze, że odstępuje od wymierzenia prezesowi URE grzywny.

Mając jednak na uwadze redakcję art. 149 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którą sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6, Sąd doszedł również do wniosku, że w realiach tej konkretnej sprawy nie ma podstaw do wymierzenia z urzędu grzywny Prezesowi URE lub przyznania Skarżącej od Organu sumy pieniężnej.

Sąd nie znalazł również podstaw do uwzględnienia wniosku z punktu 2 petitum skargi. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. W ocenie Sądu przeciw uwzględnieniu wniosku Skarżącej przemawia przede wszystkim charakter sprawy, którym jest spór dotyczący obowiązku zawarcia umowy. Ponadto, co wydaje się oczywiste, spór wynika właśnie m.in. z odmiennej oceny stanu faktycznego. W ocenie Sądu, organem właściwym w tego typu kwestiach, jak opisany w punkcie 2 petitum skargi jest Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, a nie sąd administracyjny przy okazji rozpoznania sprawy w zakresie bezczynności lub przewlekłości Prezesa URE.

Z tych względów Sąd w związku z brzmieniem art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku, w związku z brzmieniem art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a P.p.s.a., orzekł jak w punkcie 2 sentencji wyroku, związku z brzmieniem art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie 3 sentencji wyroku i na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie 4 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd postanowił w punkcie 5 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz w związku z § 14 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r. poz. 118), zasądzając od Prezesa URE na rzecz Skarżącej kwotę 597 zł, na którą składał się uiszczony wpis sądowy od skargi (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym (480 zł) oraz opata skarbowa (17 zł).

Należy również wskazać, że złożona w tej sprawie skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 P.p.s.a., z uwagi na spełnienie ustawowych przesłanek. Stosownie do art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpatrzona w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Sprawa w takim przypadku rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów – art. 120 P.p.s.a.

Wszystkie orzeczenia krajowych sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu, dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych CBOSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl .