V SA/Wa 3212/14 - Wyrok

Data orzeczenia	2015-07-02	
Data wpływu	2014-11-28	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Izabella Janson /przewodniczący/
Justyna Mazur
Sławomir Fularski /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6559	
Hasła tematyczne	Środki unijne	
Sygn. powiązane	II GSK 3322/15	
Skarżony organ	Minister Infrastruktury	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2014 nr 0 poz 1647;  art.  1  par.  1,2; Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art.  3  par.  1;  art.  145  par.  1  pkt  1  lit.  a-c;  art.  145  par.  1  pkt  2,  art.  134  par.  1,  art.  151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2013 nr 0 poz 267; art.  138  par.  1  ust.  2,  art.  7,  art.  77  par.  1,  art.  78  par.  1,  art.  136,  art.  84,  art.  107  par.  3; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2013 nr 0 poz 885;  art.  211; Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
Dz.U. 2013 nr 0 poz 1030;  art.  210; Ustawa z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych - tekst jednolity
Dz.U. 2014 nr 0 poz 1649;  art.  32  ust.  1; Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Sławomir Fularski (spr.), Sędzia WSA - Justyna Mazur, Protokolant st. spec. - Sylwia Wojtkowska-Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2015 r. sprawy ze skargi [...] Sp.. z o.o. w [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dofinansowania ze środków unijnych oddala skargę	
Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju, pełniącego funkcję Instytucji Zarządzającej Programem Operacyjnym Kapitał Ludzki (dalej jako "organ odwoławczy" lub "Minister") z dnia [...] września 2014 r., którą Minister, po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej też jako "Spółka"), działając na podstawie art. 138 § 1 ust. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej jako "kpa") uchylił decyzję Dyrektora Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej w [...] (dalej też jako "organ I instancji") z dnia [...] maja 2014 r. wydaną na podstawie art. 211 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm., dalej jako "ufp") w zw. z art. 113 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych oraz § 3 ust. 2 pkt 8 i ust. 2a Porozumienia nr [...] w sprawie realizacji powierzonych zadań w ramach Priorytetu VII Promocja Integracji Społecznej w ramach PO KL zawartego w dniu [...] września 2007 r. pomiędzy Samorządem Województwa [...], a Regionalnym Ośrodkiem Polityki Społecznej w [...] (z późn. zm.) i orzekł o zwrocie kwoty [...] zł wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia [...] października 2008 r. do dnia zwrotu.

W uzasadnieniu swojej decyzji Minister wyjaśnił, że przedmiotem odwołania wniesionego przez [...] Sp. z o.o. w [...] jest decyzja organu I instancji z dnia [...] maja 2014 r., na mocy której Spółka została zobowiązana do zwrotu środków wykorzystanych w kwocie [...] zł wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych.

Spółka złożyła odwołanie od decyzji organu I instancji wnosząc o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji w całości, ewentualnie o uchylenie decyzji w całości i umorzenie postępowania w sprawie, lub alternatywnie uchylenie wskazanej decyzji w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Odwołująca zarzuciła decyzji następujące naruszenia prawa:

a) w zakresie wady decydującej o jej nieważności, ewentualnie o konieczności jej uchylenia:

- art. 156 § 1 pkt 2 kpa gdyż została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. przedwcześnie, gdyż uprzednio winna być wydana decyzja ustalająca przesłanki nieprawidłowego wykonania umowy przez beneficjenta, względnie niniejsze postępowanie winno być zawieszone na czas wszczętego postępowania cywilnego prowadzonego pod sygn. akt I C [...], celem rozstrzygnięcia sporu w tym zakresie między stronami umowy o dofinansowanie, dodatkowo organ I instancji nie miał umocowania do jej wydania z uwagi na treść Porozumienia z dnia [...] września 2007 r. i Aneksu nr 2 do niego,

- art. 211 ust. 1 pkt 1 ufp poprzez uznanie, że odwołująca naruszyła procedury odnoszące się do wydatkowania środków unijnych,

- art. 27 ust. 1 pkt 6a i 7 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez jego nieprawidłowe (rozszerzająco) zinterpretowanie i uznanie, że zaszły przesłanki do wydania zaskarżonej decyzji

b) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, nieuwzględnieniu argumentów beneficjenta przestawionych w postępowaniu sądowoadministracyjnym, uwzględnienie (pobieżne) argumentów ujętych w wyroku z dnia 21 marca 2013 r. wydanym prze WSA w Warszawie (V SA/Wa 695/13), przy zupełnym zlekceważeniu argumentów skargi kasacyjnej odwołującej, a tym samym niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy,

- naruszenie art. 10 kpa poprzez niedopuszczenie wniosków dowodowych odwołującej, które służyć miały wyjaśnieniu wszelkich wątpliwości przedmiotowej sprawy, a co do których strony mają odmienne zdanie,

- naruszenie art. 8 i art. 107 § 3 kpa przez nienależne uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na nieodniesienie się do wniosków dowodowych odwołującej,

- niewyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego w sposób wyczerpujący, w tym niedopuszczenie wszelkich - w tym wnioskowanych przez beneficjenta - dowodów, co kłóci się z zasadą dbałości o interes społeczny i słuszny interes obywateli,

- nieprowadzenie postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie odwołującej do organów Państwa z uwagi na punkt powyżej.

Organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z uzasadnienia decyzji organ I instancji, w dniach od [...] marca do [...] kwietnia 2009 r. została przeprowadzona kontrola w siedzibie beneficjenta w ramach projektu pt. "[...]" (nr [...]). Podczas czynności kontrolnych stwierdzono wydatki niekwalifikowalne dotyczące wynagrodzenia menadżera projektu za cały okres trwania projektu. Umowę zlecenie o pełnienie obowiązków menadżera projektu nr [...] z dnia [...] września 2008 r. uznano za zawartą z naruszeniem art. 210 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. 2013, poz. 1030, z późn. zm., dalej jako "Ksh"). W wyroku z dnia 21 marca 2013 r, sygn. akt V SA/Wa 695/13 WSA w Warszawie podzielił pogląd organu I instancji o nieważności umowy zlecenia - zawartej pomiędzy [...] Sp. z o.o. (reprezentowaną przez prokurenta) a prezesem zarządu Spółki. Organ I instancji w Informacji o wynikach weryfikacji końcowego wniosku o płatność, pismo nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. (skorygowanej Informacją z dnia [...] stycznia 2014 r.) wskazał kwotę środków niekwalifikowanych w wysokości [...] zł, które odwołująca zobowiązana była zwrócić wraz z odsetkami. W związku z brakiem zwrotu ww. środków, organ I instancji poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w dniu [...] kwietnia 2014 r. Odwołująca skorzystała z przysługującego jej prawa do wglądu do dokumentacji w dniu [...] maja 2014 r., jednak nie wniosła żadnych uwag i zastrzeżeń.

Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że w dniu [...] października 2008 r. Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej w [...] zawarł ze Spółką umowę o dofinansowanie nr [...] w ramach Priorytetu VII PO KL, Poddziałania 7.2.2. Wsparcie ekonomii społecznej, na realizację projektu pt. "[...]". Celem głównym projektu był rozwój sektora ekonomii społecznej w województwie [...] poprzez: podwyższenie kompetencji osób kluczowych w organizacjach pozarządowych regionie, promocję sektora ekonomii społecznej, pobudzenie aktywności działalności sektora ekonomii społecznej. We wniosku o dofinansowanie Spółka przewidziała zatrudnienie personelu projektu, w tym menadżera projektu o następującym zakresie obowiązków: koordynowanie prawidłowej realizacji zadań w projekcie i jego rozliczanie, podejmowanie strategicznych decyzji związanych z projektem (o charakterze finansowym, promocyjnym, organizacyjnym), rekrutacja Beneficjentów Ostatecznych, nadzór nad prawidłowym przebiegiem szkolenia, prowadzenie biura projektu, archiwizacja dokumentów dotyczących projektu, redakcja raportu końcowego i rozesłanie go do NGO'sów. W dniu [...] września 2008 r. doszło do podpisania umowy zlecenia między M. F. - prokurentem Spółki - a R. Ł. - prezesem zarządu Spółki. W świetle tej umowy R. Ł. miał zostać menadżerem projektu. Wydatki z tego tytułu poniesione w okresie od [...] września 2008 r. do [...] lutego 2009 r. wyniosły [...] zł. Przedmiotowa umowa została zakwestionowana przez organy kontrolne jako zawarta z naruszeniem art. 210 Ksh. Ponadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 marca 2013 r. (sygn. akt V SA/Wa 695/13) potwierdził, że ww. umowa jest nieważna. W uzasadnieniu ww. sąd wskazał, że zgodnie z art. 210 § 1 Ksh, w umowie między spółką a członkiem zarządu oraz w sporze z nim spółkę reprezentuje rada nadzorcza lub pełnomocnik powołany uchwałą zgromadzenia wspólników. W przypadku umowy zlecenia z dnia 1 września 2008 r. spółkę powinna reprezentować rada nadzorcza lub pełnomocnik powołany uchwałą zgromadzenia wspólników nie zaś prokurent. Wobec powyższego, organ I instancji uznał za niekwalifikowalny wydatek z tytułu wynagrodzenia menadżera projektu za miesiąc marzec 2009 r. (wykazany w końcowym wniosku o płatność) w wysokości [...] zł oraz [...] zł kosztów pośrednich rozliczanych ryczałtem dotyczących całego projektu, które powinny zostać pomniejszone w związku z niekwalifikowalnością kosztów bezpośrednich z całego okresu realizacji projektu.

W dalszej części uzasadnienia swojej decyzji Minister podniósł, że nie zgadza się z zarzutami podnoszonymi przez odwołującą. Za nietrafny należy uznać zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa, gdyż nie można stwierdzić, że decyzja organu I instancji została wydana przedwcześnie. Zarzut braku zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie jest chybiony ponieważ zgodnie z art. 97 § 1 ust. 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Postępowanie cywilne (sygn. I C [...]) - na które powołuje się odwołująca - dotyczyło zabezpieczenia dochodzonego przez Spółkę roszczenia poprzez zakazanie Województwu [...] wszczynania administracyjnego postępowania egzekucyjnego i zabezpieczającego oraz wykonania praw z posiadanego przez pozwanego weksla in blanco. Ponadto, mylne jest przekonanie odwołującej, że powinna zostać wydana decyzja ustalająca przesłanki nieprawidłowego wykonania umowy przez beneficjenta. Podstawę prawną wydania decyzji organu I instancji stanowią przepisy ufp, które w sposób kompleksowy regulują kwestię procedury administracyjnej określającej kwotę do zwrotu, termin od którego nalicza się odsetki oraz sposób zwrotu (art. 211 ufp).

W ocenie organu odwoławczego również zarzut braku umocowania organu I instancji do wydania wspomnianej decyzji należy potraktować jako chybiony, gdyż Aneks nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. do Porozumienia z dnia [...] września 2007 r. wyraźnie wskazuje, że Instytucja Pośrednicząca (Województwo [...]) powierza Instytucji Wdrażającej (organ I instancji) realizację Działania, w szczególności odzyskiwanie kwot, o których mowa w przepisach o finansach publicznych, w tym wydawania decyzji o zwrocie środków na podstawie tych przepisów (Załącznik nr 2 do aneksu, Rozdział I, § 3, ust. 1 i 2 pkt 8). Nie jest też zasadne twierdzenie odwołującej, że doszło do naruszenia art. 10 kpa poprzez niedopuszczenie wniosków dowodowych beneficjenta. Z akt sprawy wynika, że odwołująca odpowiedziała na zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia [...] kwietnia 2014 r., pismem z dnia [...] maja 2014 r., w którym wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów. Przedmiotowe pismo wpłynęło do organu I instancji w dniu [...] maja 2014 r., a więc 4 dni po wydaniu decyzji. Wobec czego, bezzasadny jest ww. zarzut niedopuszczenia wniosków dowodowych.

Zdaniem organu odwoławczego, w niniejszej sprawie należy odnieść się przede wszystkim do zarzutów odwołującej w postaci naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. W szczególności należy zwrócić uwagę na stwierdzenie odwołującej, że w przedmiotowej sprawie doszło do powołania pełnomocnika przez zgromadzenie wspólników. Odwołująca podkreśliła bowiem specyfikę składu osobowego Spółki - jej wspólnikami są M. F. i R. Ł. Jedynym członkiem zarządu (prezesem zarządu) jest R. Ł., natomiast M. F. pełni funkcję prokurenta. Pełnomocnika w trybie art. 210 Ksh powołuje zgromadzenie wspólników, czyli w niniejszej sprawie ww. osoby. Podczas powoływania M. F. na prokurenta mogło dojść również do ustanowienia go pełnomocnikiem, gdyż cały skład osobowy zgromadzenia wspólników Spółki był obecny. Odwołująca zarzuca organowi I instancji, że nie zbadał, czy uchwała powołująca M. F. na pełnomocnika Spółki w ogóle istnieje oraz, czy nie doszło do omyłki pisarskiej podczas sporządzania umowy zlecenia z R. Ł. Nie jest też jednoznaczne, czy M. F. występował w roli prokurenta, czy pełnomocnika.

Organ odwoławczy wskazał, że odwołująca była wezwana do uzupełnienia materiału dowodowego w postaci księgi protokołów, w której została zapisana ustna uchwała ustanawiająca M. F. pełnomocnikiem Spółki. W odpowiedzi, odwołująca przesłała kopię księgi protokołów zgromadzenia wspólników Spółki na 2008 r. Jednocześnie, odwołująca po raz kolejny stwierdziła, że M. F. działał w charakterze pełnomocnika podczas zawierania umowy zlecenia z dnia [...] września 2008 r. z R. Ł. Potwierdzeniem tego zdarzenia miała być uchwała z dnia [...] sierpnia 2008 r.

W ocenie organu odwoławczego, materiał dowodowy dostarczony przez odwołującą w żaden sposób nie udowadnia, jakoby została podjęta uchwała ustanawiająca M. F. pełnomocnikiem spółki. Jedyna uchwała odnosząca się do projektu "[...]" została podjęta w dniu [...] sierpnia 2008 r. nr [...] i jej treść brzmiała: Zgoda na zawarcie umowy zlecenia z p. R. Ł. w projekcie [...]. Z przytoczonej uchwały wynika jedynie, że zgromadzenie wspólników wydało zgodę na zawarcie umowy zlecenia z R. Ł. Nie wynika z niej, ani z żadnej innej podjętej w 2008 r. (zgodnie z księgą protokołów), że M. F. został ustanowiony pełnomocnikiem Spółki. Jeżeli M. F. zostałby ustanowiony pełnomocnikiem Spółki, taka uchwała winna być jednoznaczna i nie pozostawiająca wątpliwości. Wobec powyższego, umowa zlecenie zawarta w dniu [...] września 2008 r. z R. Ł. jest nieważna ze względu na naruszenie art. 210 Ksh.

Minister wyjaśnił nadto, że organ I instancji słusznie powołał się na przepisy ufp z 2005 r., gdyż zawarcie z odwołującą umowy o dofinansowanie nastąpiło przed 2010 r., a więc mają do niej zastosowanie zapisy art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, które nakazują stosowanie przepisów dotychczasowych (a więc ufp z 2005 r.). Niemniej jednak, organ odwoławczy zauważył, że art. 211 ust. 1 pkt 1 ufp mówi o środkach wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem. Kwestią sporną w niniejszym przypadku jest ustalenie, czy doszło do tego typu sytuacji. Wniosek o dofinansowanie projektu przewidywał środki na stanowisko menadżera projektu i na to też zostały te środki przeznaczone. W opinii organu odwoławczego podstawa prawna powinna więc raczej wskazywać, że środki zostały wykorzystane z naruszeniem procedur (art. 211 ust. 1 pkt 2 ufp). Wynika to m.in. z orzeczeń sądowych (np. wyrok NSA w Warszawie z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 732/11), które nakazują interpretować słowo "procedura" w sposób szeroki. Należy przez to rozumieć reguły postępowania obowiązujące przy wykorzystywaniu środków pomocowych, a więc również przepisy prawa powszechnie obowiązującego, w tym Ksh.

Pismem z dnia [...] października 2014 r. Spółka (dalej jako "skarżąca") zaskarżyła powyższą decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części w zakresie orzeczenia zwrotu kwoty [...] zł wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych bądź o uchylenie w części zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1) art. 156 § 1 pkt 2 kpa, gdyż została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. przedwcześnie, gdyż uprzednio winna być wydana decyzja ustalająca przesłanki nieprawidłowego wykonania umowy przez skarżącą, względnie postępowanie administracyjne winno być zawieszone na czas zakończenia postępowania cywilnego prowadzonego przez Sąd Rejonowy w [...] pod sygn. akt I C [...], celem rozstrzygnięcia sporu zakresie objętym zaskarżaną decyzją, a poza tym organ nie miał umocowania do wydania zaskarżanej decyzji z uwagi na treść Porozumienia z dnia [...] września 2007 r. i Aneksu nr 2 do niego,

art. 211 ust. 1 pkt 2 ufp poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż środki przekazane skarżącej na wynagrodzenia R. Ł. za miesiąc marzec 2009 r. oraz koszty pośrednie, zostały niezgodnie z procedurami odnoszącymi się do środków unijnych, w tym Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL, wydatkowane,

art. 27 ust. 1 pkt 6a i 7 z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez jego nieprawidłowe (rozszerzająco) zinterpretowanie i uznanie, że zaszły przesłanki do wydania zaskarżonej decyzji z uwagi na pkt 2) niniejszej skargi,

naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik postępowania, tj.

art. 10, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, art. 8 i art. 107 § 3 oraz art. 9 i 11, jak również art. 75 § 1 i art. 78 § 1 oraz art. 136 kpa poprzez:

niedopuszczenie wniosków dowodowych skarżącej, które służyć miały wyjaśnieniu wszelkich wątpliwości przedmiotowej sprawy, a co do których strony mają odmienne zdanie,

niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie, niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, poprzez niedopuszczenie dowodów zawnioskowanych przez skarżącą na okoliczności wskazane przez nią w korespondencji z organem,

niewyjaśnienie stanu faktycznego w sposób należyty i wyczerpujący, z uwagi na pominięcie wniosków dowodowych złożonych przez skarżącą w postępowaniu przed organami obu instancji,

nieprowadzenie postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie skarżącej do organów Państwa, z uwagi na wskazane powyżej pkt. a) i b),

niedopuszczenie zawnioskowanych przez skarżącą dowodów, które wskazuje art. 75 § 1 kpa, które mogły się przyczynić do wyjaśnienia przedmiotowej sprawy, a nie były sprzeczne z prawem, a przede wszystkim ich przedmiotem były okoliczności mające znaczenie dla sprawy,

niedopuszczenie dowodów zawnioskowanych przez skarżącą w ramach postępowania odwoławczego, które miały istotne znaczenie dla wyjaśnienia przedmiotowej sprawy,

- art. 4 Europejskiego kodeksu dobrej administracji, tj. zasady praworządności, gdyż pracownicy organu naruszyli szereg przepisów rządzących się kontrolą projektu, jak i postępowaniem administracyjnym.

W uzasadnieniu skargi podniosła, że organy obu instancji szukają jakiejkolwiek podstawy prawnej, aby zarzucić skarżącej rzekomo popełnione przez nią błędy. Organ odwoławczy dokonał niepewnej subsumpcji stanu faktycznego do założonej podstawy prawnej. Pomylił obowiązujące i mające do niniejszej sprawy przepisy ustawy o finansach publicznych, bowiem zastosowanie winna mieć ustawa z 2005 r., a nie z 2009 r. Organy obu instancji odmówiły przeprowadzenia osobowych wniosków dowodowych skarżącej, czym naruszyły jej prawo do obrony swoich praw i prawo do rzetelnego wyjaśnienia okoliczności zaistniałych w niniejszej sprawie. Jeśli nawet skarżąca spóźniła się z wnioskami dowodowymi w ramach postępowania przed organem I instancji, to Minister mógł przeprowadzić te dowody w ramach postępowania odwoławczego. Powyższe stanowi oczywiste uchybienie przepisów postępowania administracyjnego. Skarżąca wnioskowała o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, z przesłuchania strony i z zeznań świadków. Biorąc pod uwagę, że żądanie zwrotu środków jako wydatków uznanych za niekwalifikowane, dotyczy właśnie personelu, tj. R. Ł., jak i Spółki, to konieczność przeprowadzenia zawnioskowanych dowodów wydaje się oczywista, gdyż świadkowie i strona mieliby zeznawać co do faktów związanych z realizacją projektu. Nie uwzględniając wniosków dowodowych skarżącej, organ nie zweryfikował woli jej wspólników. Skoro zaś organ I instancji miał odmienne stanowisko co do kwalifikowalności wydatków poniesionych przez beneficjenta, wydaje się również jak najbardziej zasadne przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego jako osoby bezstronnej i posiadającej specjalistyczną wiedzę.

Zdaniem skarżącej, umowa o dofinansowanie projektu jest umową o charakterze cywilnoprawnym, dlatego też postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie winno być przez organ zawieszone do zakończenia sporu dotyczącego prawidłowości realizacji umowy przez skarżącą toczącego się pomiędzy stronami przed sądem powszechnym, tj. Sądem Rejonowym w [...]. Dodatkowo zaskarżona decyzja jest ściśle powiązana z decyzją organu odwoławczego z dnia [...] lipca 2010 r. będącej obecnie przedmiotem postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym na skutek skargi kasacyjnej skarżącej, gdyż obie decyzje odnoszą się do wynagrodzenia R. Ł. Wyroki wydane przez ww. sądy będą ściśle związane z przedmiotową sprawą. Tym samym, organ przedwcześnie wdrożył procedury dochodzenia zwrotu dotacji, na podstawie przyjętej przez siebie i nie zweryfikowanej przez niezależny sąd argumentacji. Organ I instancji nie miał też umocowania do wydania decyzji, gdyż Minister upoważnił do tego wyłącznie samorząd Województwa [...]. Dalsze więc przekazywanie zadań jest bezpodstawne.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację w sprawie i uznając zarzuty skargi za niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, np. w art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Mając na uwadze powyższe kryteria kontroli sądowej, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, ani też przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Ewentualne uchybienia naruszenia przepisów postępowania, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. muszą bowiem mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takich zaś naruszeń nie dopatrzył się Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie kontrolując zaskarżoną decyzję organu odwoławczego.

Kontrolą Sądu objęta jest decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 1 ust. 2 kpa. Decyzją tą organ odwoławczy, podobnie jak uprzednio organ I instancji uznał za niekwalifikowalny wydatek wykazany w końcowym wniosku o płatność z tytułu wynagrodzenia menedżera projektu za miesiąc marzec 2009 r., a w konsekwencji powyższego orzekł o zwrocie przez skarżącą kwoty [...] zł wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia [...] października 2008 r. Organ odwoławczy uchylił jednak decyzję organu I instancji w całości i orzekł co do istoty sprawy, bowiem uznał, że winna być przy tym wskazana inna podstawa prawna żądania zwrotu środków. Przyznane skarżącej środki nie zostały bowiem tak, jak to przyjął organ I instancji przez nią wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem (art. 211 upf), a z naruszeniem procedur (art. 211 ust. 1 pkt 2 ufp).

Zgodnie zaś z art. 211 ust. 1 pkt 2 upf w wersji obowiązującej dla stanu faktycznego w przypadku gdy środki, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 2, 3a i 4, a także środki przeznaczone na finansowanie programów i projektów realizowanych z tych środków lub dotacji o których mowa w art. 202 są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 208, podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania środków na rachunek wskazany przez organ lub jednostkę przekazującą te środki w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji o której mowa w ust. 4, który wskazywał z kolei, że w przypadku stwierdzenia okoliczności o których mowa w ust. 1 art. 211 instytucja zarządzająca albo instytucja pośrednicząca wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin od którego nalicza się odsetki.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy prawidłowo dokonał zmiany podstawy prawnej decyzji o zwrocie środków. Zgodzić się bowiem należy z organem odwoławczym, że wniosek o dofinansowanie projektu przewidywał środki na stanowisko menadżera projektu i na to też zostały te środki przez skarżącą przeznaczone. Niemniej jednak przy wykorzystaniu tych środków doszło do naruszenia procedur, gdyż umowa zawarta w imieniu skarżącej przez prokurenta z menedżerem projektu była nieważna. Zgodnie z art. 210 Ksh uprawnienie do zawarcia takiej umowy przysługuje jedynie radzie nadzorczej albo pełnomocnikowi powołanemu uchwałą zgromadzenia wspólników.

Art. 210 Ksh mówi o umowach bez jakiegokolwiek ich rozróżnienia. Przyjąć więc należy, że chodzi w nim o każdą umowę między spółką a członkiem zarządu. Jeśli tak to w przypadku umowy zlecenia z dnia [...] września 2008 r. zawartej z prezesem zarządu w osobie R. Ł. skarżącą spółkę powinna reprezentować rada nadzorcza lub pełnomocnik powołany uchwałą zgromadzenia wspólników nie zaś prokurent M. F. Z akt sprawy nie wynika zaś aby M. F. ze względu na charakter spółki, jej strukturę i skład osobowy występował w ww. umowie zlecenia jako ktoś inny niż prokurent.

Podkreślenia wymaga, że wyżej reprezentowana wykładnia art. 210 § 1 Ksh wyrażona została w szeregu orzeczeniach Sądu Najwyższego. I tak w wyroku z dnia 11 marca 2010 r. sygn. akt IV CSK 413/09 – lex nr 677902 sąd ten stwierdził, że w art. 210 § 1 Ksh chodzi o wszystkie umowy jakie mogą być zawierane przez spółkę z członkami zarządu, a więc zarówno o takie, które mogą wiązać się z pełnioną funkcją jak i te które nie są związane z wykonywaniem funkcji członka zarządu. Podobne stanowisko wyraził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 27 stycznia 2010 r. sygn. akt II CSK 301/09 – lex nr 570126. Stwierdził bowiem, że art. 210 Ksh dotyczy również oświadczeń woli składanych przez strony w ramach innych stosunków obligacyjnych niż umowa zawarta pomiędzy członkiem zarządu a spółką. Tenże sąd wskazał nawet, że nie jest konieczne aby sprzeczność interesów pomiędzy spółką a członkiem zarządu rzeczywiście istniała wystarczy bowiem jedynie chociażby potencjalna kolizja interesów (wyrok SN z dnia 9 września 2010 r. sygn. akt I CSK 679/09 – lex nr 622199).

Umowa, którą w imieniu skarżącej podpisał prokurent została więc zawarta z naruszeniem ww. przepisu, który określa sposób zawierania przez spółkę umów z członkami zarządu. Ważność takiej umowy uzależniona jest od prawidłowego umocowania osoby działającej w imieniu spółki. W niniejszej sprawie umowę zlecenia z członkiem zarządu zawarł zaś prokurent Spółki nie mający stosownego umocowania. Dla skutecznego udzielenia pełnomocnictwa wymagane jest bowiem podjęcie przez zgromadzenie wspólników uchwały. Jak wynika z księgi protokołów skarżącej z 2008 r. uchwała taka nie została jednak podjęta. Konsekwencją powyższego jest nieważność umowy zlecenia, zgodnie z treścią art. 58 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 ze zm.). W związku z powyższym organ słusznie uznał wynagrodzenie menedżera projektu za wydatek niekwalifikowalny, ponieważ są to środki wydatkowane z naruszeniem procedur, tj. Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki z dnia 20 lutego 2008 r., których skarżąca zobowiązała się przestrzegać na podstawie zapisów umowy o dofinansowanie projektu (§ 3 ust. 2). Zgodnie zaś z zapisami ww. Wytycznych wydatki są kwalifikowalne o ile m.in. są zgodne z odrębnymi przepisami prawa krajowego i wspólnotowego. Orzecznictwo sądowoadministracyjne nakazuje interpretować słowo "procedura" w sposób szeroki (np. wyrok NSA w Warszawie z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 732/11). Należy przez to rozumieć reguły postępowania obowiązujące przy wykorzystywaniu środków pomocowych, a więc również przepisy prawa powszechnie obowiązującego, w tym Ksh. Wypłacenie menadżerowi projektu wynagrodzenia na podstawie nieważnej umowy zlecenia potwierdza, że skarżąca słusznie została zobowiązana do zwrotu środków.

Tym samym, Sąd stwierdza, że stan faktyczny sprawy ustalony przez organ odwoławczy jest prawidłowy i znajduje swoje uzasadnienie w zgromadzonym materiale dowodowym.

Odnosząc się do naruszenia przez organ przepisów postępowania, stwierdzić należy, że nie zasługują one na uwzględnienie. Organ, zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 kpa podjął wystarczające kroki do wyjaśnienia sprawy, zebrał i rozpatrzył w wyczerpujący sposób materiał dowodowy, a następnie dokonał jego właściwej oceny (art. 80 kpa). W ocenie Sądu nieprzeprowadzenie przez organ wniosków dowodowych skarżącej o przesłuchanie świadków na okoliczność ustnego udzielenia pełnomocnictwa prokurentowi Spółki do zawarcia umowy zlecenia z menadżerem projektu jest zgodne z prawem. W przypadku bowiem pełnomocnictwa o którym mowa w art. 210 Ksh wymagana jest zwykła forma pisemna. Skoro zaś brak jest pisemnej uchwały o udzieleniu pełnomocnictwa prokurentowi Spółki do zawarcia umowy z menadżerem projektu, nadto nie uwzględniono takiej uchwały w księdze protokołów, wnioskowanie przez skarżącą o przesłuchanie świadków nie było zasadne, a organ mógł skorzystać z uprawnienia jakie daje art. 78 § 1 kpa. Nie było tym samym podstaw do uzupełniania na podstawie art. 136 kpa materiału dowodowego. Brak było również podstaw do przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, który to dowód jest dopuszczalny tylko w sytuacji, gdy wymagane są wiadomości specjalne (art. 84 kpa). Organ nie naruszył też zasady zaufania obywatela do organów Państwa (art. 8 kpa), zasady informowania stron o stanie sprawy (art. 9 kpa), czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 kpa), jak również zasady przekonywania (art. 11 kpa), uzasadnił też swoje rozstrzygnięcie zgodnie z art. 107 § 3 kpa.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącej dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa polegającego na zaniechaniu przez organ stwierdzenia nieważności decyzji, która według skarżącej została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. przedwcześnie. Należy wyjaśnić, że ufp nie uzależnia wydania decyzji zobowiązującej do zwrotu od uprzedniego wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia okoliczności wydatkowania środków europejskich w sposób nieprawidłowy. Kwestie zwrotu środków wydatkowanych z naruszeniem procedur ustawodawca uregulował w ufp wprowadzając w tym zakresie tryb administracyjny. Brak jest więc podstaw do zawieszenia postepowania administracyjnego do czasu zakończenia postępowania cywilnego prowadzonego przed sądem powszechnym. Przede wszystkim zaś organ w ramach kontroli odwoławczej nie jest uprawniony do stwierdzenia nieważności decyzji w trybie ww. przepisu. W przypadku bowiem zbiegu odwołania i żądania stwierdzenia nieważności decyzji, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, prymat należy przyznać pierwszemu z ww. trybów weryfikacji rozstrzygnięcia organu. Brak rozpatrzenia przez organ wniesionego odwołania w trybie odwoławczym i zastąpienie go trybem nadzoru stanowi rażące naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym. Ponadto art. 138 kpa określa w sposób enumeratywny możliwe rozstrzygnięcia organu odwoławczego.

Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut wydania decyzji przez organ I instancji bez umocowania. Na podstawie bowiem art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1649) instytucja zarządzająca lub instytucja pośrednicząca mogą zawrzeć z instytucją wdrażającą porozumienie lub umowę o realizacji powierzonych jej zadań, w tym wydawaniu decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań oraz decyzji o zapłacie odsetek, o których mowa w przepisach o finansach publicznych. Taką instytucją jest właśnie Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej w [...] (pełniący funkcję instytucji pośredniczącej II stopnia/instytucji wdrażającej) i na podstawie zawartego we wrześniu 2007 r. Porozumienia jest umocowany do wydania przedmiotowych decyzji.

W związku z powyższym, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.