Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1650/14 w sprawie ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

I OSK 1203/15

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 grudnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1650/14 oddalił skargę P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku wskazano na następujący stan faktyczny i prawny:

Wojewoda D. decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. [...], [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto W. własności nieruchomości położonej we W., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków, w obrębie [...] jako działka nr [...], [...], o powierzchni [...] ha (obecnie działki nr [...], [...] o powierzchni [...] ha i nr [...], [...], o powierzchni [...] ha). Zdaniem organu, pomimo nieposiadania przez P. S.A. decyzji o ustanowieniu zarządu przedmiotową nieruchomością, Przedsiębiorstwo to w świetle okoliczności faktycznych i prawnych miało uregulowany stan prawny do przedmiotowej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. W szczególności P. legitymowało się decyzją o naliczeniu opłaty za zarząd.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył Prezydent Miasta W., domagając się stwierdzenia nabycia własności przez miasto W..

Po rozpatrzeniu odwołania od ww. decyzji Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej Komisja) decyzją z dnia [...] marca 2014 r. znak: Nr [...] uchyliła zaskarżoną decyzję w całości i stwierdziła nabycie przez Gminę Miasto W., z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. własności nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów, w obrębie [...] jako działka nr [...], [...] o pow. [...] ha/obecnie działki nr [...], [...] i nr [...], [...].

W uzasadnieniu decyzji Komisja stwierdziła, że Przedsiębiorstwu P. S.A. nie przysługiwał odpowiedni tytuł prawny do nieruchomości, oparty na stosownej decyzji ustanawiającej prawo do nieruchomości. Zdaniem Komisji decyzja o ustaleniu opłaty nie może w postępowaniu komunalizacyjnym stanowić dowodu na posiadanie prawa zarządu.

Komisja podkreśliła, że w całym okresie władania przedmiotową nieruchomością przez P. obowiązywały procedury nabywania prawa użytkowania, czy zarządu przez państwowe jednostki organizacyjne Jednak przedsiębiorstwo P. S.A. nie wykazało, że przysługiwał mu odpowiedni tytuł prawny do nieruchomości, dlatego w takiej sytuacji należy uznać, że nieruchomość ta należała, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74), grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej (...).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej złożyły P. S.A. w W., wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.:

1) art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji Wojewody D. z dnia [...] kwietnia 2012 r. [...], [...] pomimo tego, iż przedmiotowa decyzja powinna zostać utrzymana w mocy oraz w sytuacji, gdy w obrocie prawnym pozostaje decyzja Wojewody D. z dnia [...] stycznia 2001 r., stwierdzająca prawo nabycia użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości przez P., która wywołała nieodwracalne skutki prawne,

2) art. 7, art. 8, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), poprzez zastosowanie normy prawa materialnego do nienależycie ustalonego stanu faktycznego, zastosowanie legalnej teorii dowodów poprzez twierdzenie, że prawo zarządu P. w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi, jak również brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do treści dokumentów, znajdujących się w aktach sprawy oraz brak wyjaśnienia, z jakiego powodu dowodom tym organ odmówił mocy dowodowej,

3) art. 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 11 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie (...), poprzez uznanie, że z powyższych przepisów wynika, iż do wydania decyzji komunalizacyjnej wystarczające jest ustalenie, że dana nieruchomość nie była objęta prawem zarządu państwowej jednostki organizacyjnej, podczas gdy w rzeczywistości przepis ten warunkuje wydanie decyzji komunalizacyjnej ustaleniem, że dana nieruchomość należała do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego,

4) art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie (...) w zw. z art. 80 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami

i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 199 1r., Nr 30, poz. 127 ze zm.), poprzez nieuwzględnienie, iż grunty, które w dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce gruntami znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego P. przeszły z mocy prawa w zarząd tego przedsiębiorstwa,

5) art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie (...) w zw. z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "P." (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.), dalej jako "ustawa o PP P." w zw. z art. 42 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 112, poz. 981 ze zm.), poprzez nieuwzględnienie, że przepisy prawa przewidywały wyposażanie przedsiębiorstwa państwowego przez organ założycielski w środku niezbędne do prowadzenia działalności określonej w akcie prawnym o jego utworzeniu, a przedsiębiorstwo gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewniało jego ochronę, gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewniało jego ochronę oraz, że z przepisów prawa wynika, że przedsiębiorstwo państwowe P. gospodarowało wydzielonym mu mieniem Skarbu Państwa, jak również, że mienie P. stanowi wydzieloną cześć mienia ogólnonarodowego, w skład którego wchodzą środki będące w dyspozycji P. w dniu wejścia w życie ustawy o PP P. oraz środki nabyte przez przedsiębiorstwo państwowe P. w toku jego dalszej działalności,

6) art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie w zw. z art. 34 oraz art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji P. ( Dz. U. nr 84, poz. 948 ze zm.), dalej jako "ustawa o P.", poprzez nieuwzględnienie, że grunty - będące własnością Skarbu Państwa - znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu P., co do których P. nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie tej ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego P. oraz że grunty takie są wyłączone spod komunalizacji, jak również błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki komunalizacji, wyłączające zastosowanie ww. przepisów.

Strona skarżąca podniosła, że organ nie odniósł się w ogóle do kwestii zarządzania nieruchomością przez terenowe organy administracji, na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami, ani nie ustalił w toku postępowania, czy terenowe organy administracji legitymowały się zindywidualizowanym tytułem prawnym do nieruchomości. Zdaniem strony skarżącej, przyjęcie jak uczynił to organ, że przedmiotowa nieruchomość należała do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowych stopnia państwowego w okolicznościach niniejszej sprawy stanowi naruszenie, którego społeczno-gospodarcze skutki są nie do pogodzenia z zasadą praworządności. Skarżąca podniosła, że z wszystkich przepisów regulujących funkcjonowanie P. wynika, że będące w dyspozycji P. wydzielone mienie ogólnonarodowe znajdowało się w jego zarządzie.

Wskazała, że zgodnie z art. 46 ust. 2 obowiązującej w dniu 27 maja 1990 r. ustawy o PP P., funkcję organu założycielskiego w odniesieniu do Przedsiębiorstwa Państwowego P. wykonywał Minister Transportu, Żeglugi i Łączności, zaś na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o PP P., mienie przedsiębiorstwa państwowego P. stanowiło wydzieloną część mienia ogólnonarodowego. W związku z powyższym - zdaniem skarżącej - nieruchomości należące do przedsiębiorstwa państwowego, podległego naczelnemu organowi administracji, pozostawały w jego dyspozycji, nie były zatem mieniem należącym do rad narodowych. Wniosek taki można również wyprowadzić z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Dowodami potwierdzającymi przynależność przedmiotowej nieruchomości do majątku P. S.A., oraz jej poprzedników prawnych, są decyzje ustalające wysokość opłat z tytułu zarządu przedmiotową nieruchomością. Skarżąca podniosła, że w świetle powyżej wymienionych dowodów, wniosek który, wyprowadził organ, że przedmiotowa nieruchomość należała do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego należy uznać za chybiony. Skarżąca podniosła także, że organ wydając zaskarżoną decyzję w żaden sposób w treści uzasadnienia nie odniósł się do ww. dowodów oraz nie wyjaśnił, z jakiego powodu odmówił im mocy dowodowej.

Zdaniem skarżącej, przyjmowanie, że grunty, w stosunku do których nie legitymuje się dokumentem wykazującym prawo do zarządu nieruchomością innym niż dokumenty, stanowiące materiał dowodowy w niniejszej sprawie, były zarządzane przez terenowe organy administracji państwowej, jest rażąco błędne. Skarżąca wskazała, że skoro jej grunty z mocy prawa znajdowały się właśnie w jej zarządzie to nie można przyjmować, że jednocześnie były one zarządzane przez terenowe organy administracji państwowej. Ponadto przepisy ustawy P. świadczą, iż ustawodawca przewidział, że przedsiębiorstwo P. posiada grunty Skarbu Państwa nie legitymując się dokumentami potwierdzającymi tytuł prawny i wyłącza te grunty spod komunalizacji.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest niezasadna.

Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem zaskarżonej decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 12 marca 2014 r., jest komunalizacja mienia stanowiącego własność Skarbu Państwa, w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, a wydana decyzja ta ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że stwierdza ona stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r.

W myśl art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tekst jedn.: w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Podstawowym zagadnieniem istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było ustalenie stanu prawnego i faktycznego spornej nieruchomości, a przede wszystkim ustalenie, czy w dacie 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo państwowe "P." dysponowało tytułem prawnym do nieruchomości, co by wykluczało możliwość jej komunalizacji, czy też władanie nieruchomością przez przedsiębiorstwo państwowe "P." było jedynie władztwem faktycznym.

Zaznaczyć należy, że ustalenie stanu prawnego i faktycznego przedmiotowej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. musi być w sposób oczywisty oparte o obowiązujące w tym dniu przepisy. Powoływanie się zatem przez stronę skarżącą na przepisy art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "P." (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.) i skutków poszczególnych regulacji zawartych w tej ustawie, dla oceny stanu prawnego komunalizowanej nieruchomości, jest w tym postępowaniu całkowicie chybione. Przepisy ustawy komunalizacyjnej, która weszła w życie po dniu 27 maja 1990 r., mogą dotyczyć wyłącznie mienia stanowiącego aktualnie własność ogólnonarodową (państwową), komunalizowanego, w trybie art. 5 ust. 3 i ust. 4 tej ustawy, czyli decyzjami konstytutywnymi, nie mogą natomiast odnosić się do mienia już skomunalizowanego z mocy art. 5 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy, gdyż mienie to już w dniu 27 maja 1990 r. stało się mieniem komunalnym i od tej daty nie jest już mieniem państwowym.

W kwestii znaczenia przepisu art. 34a dla procesu komunalizacji wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt K 30/03, wskazując, że art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "P." oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 80, poz. 720) - który wprowadza przepis art. 34a - odnosi się do postępowań o przekazaniu mienia gminom wyłącznie w oparciu o unormowania art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej, czego konsekwencją jest umorzenie postępowań komunalizacyjnych przewidziane w art. 5 ustawy nowelizującej z dnia 28 marca 2003 r. Przepis art. 34a nie dotyczy natomiast niezakończonych postępowań komunalizacyjnych, które zostały wszczęte na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej, tj. w przypadkach komunalizacji z mocy prawa.

W ocenie Sądu organ odwoławczy orzekający w sprawie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zasadnie przyjął, że na dzień 27 maja 1990 r., z którym ustawa komunalizacyjna wiąże skutek w postaci przejścia na właściwe gminy prawa do mienia ogólnonarodowego, spełniającego przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy, P. nie legitymowało się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, którego istnienie uniemożliwiałoby komunalizację. Z akt sprawy wynika, że w dniu 27 maja 1990 r. sporna nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i jedynie pozostawała we władaniu P. Świadczy o tym odpis z księgi wieczystej nr [...] (działka nr ew. [...]) oraz [...] ( działka nr ew. [...]) prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla W.. we W., w której jako właściciel wpisany jest Skarb Państwa - Prezydent W., jak również wypis z rejestru gruntów.

WSA w Warszawie podkreślił, iż dla prawidłowości wydania zaskarżonej decyzji bez znaczenia pozostaje wydanie późniejszych decyzji w odniesieniu do nieruchomości nr [...], tj. decyzji Wojewody D. z dnia [...] czerwca 2009 r. i [...] lipca 2009 r., bowiem kontrolowane przez Sąd rozstrzygnięcie dotyczy stanu prawnego nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. Zauważono, że obowiązująca wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.) przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Stosownie do art. 38 powołanej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogła być decyzja o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem organu administracji umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Zgodnie z art. 87 ust. 2 tej ustawy, zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej, a były w dniu 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu. Oznacza to, że takie prawo do gruntu, jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste, nie mogło powstać z sposób dorozumiany. Z kolei stosownie do ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, którą zastąpiła ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r., państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., w myśl art. 87 ust. 1, przekształcało się w prawo zarządu.

Sam fakt posiadania nieruchomości nie decydował o powstaniu tego prawa. Grunty takie mogły być użytkowane przez określone podmioty bez tytułu prawnego, lecz ich prawnym dysponentem był, według ustawy, terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste.

Zdaniem Sądu I instancji, w sprawie nie znajduje zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej, stosownie do którego składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych, wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, z zastrzeżeniem przepisu art. 14. Określenie "należące" do przedsiębiorstw państwowych oznaczało należenie mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym, to jest posiadanie określonego tytułu prawnego, którego P. do przedmiotowej nieruchomości nie posiadało. Również w wykazie objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301), przedsiębiorstwo państwowe P. nie zostało ujęte.

Zgodzono się ze stanowiskiem Komisji, że prawa zarządu P. do spornej nieruchomości nie sposób wywieść z mających charakter ogólny aktów normatywnych, dotyczących przedsiębiorstwa państwowego P.. W szczególności skutek taki nie wynika z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "P." (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.), zgodnie z którym mienie P. stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, mienie to stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz środki nabyte przez P. w toku jego dalszej działalności, P. gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem zapewnia jego ochronę oraz racjonalne wykorzystanie oraz wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych. Z powołanego przepisu nie wynikało, aby miał on ustanawiać z mocy prawa zarząd na rzecz P. w stosunku do konkretnych nieruchomości albo choćby potwierdzać ustanowiony uprzednio zarząd P. Zarząd ten musiał, jak to już wyżej wskazano, jednoznacznie wynikać z decyzji administracyjnej wydanej na podstawie przepisów szczególnych, regulujących gospodarowanie nieruchomościami państwowymi. Tak więc brak po stronie P. tytułu prawnorzeczowego do spornej nieruchomości powoduje, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej i tym samym nieruchomość ta podlega komunalizacji z mocy prawa.

W dniu [...] marca 2015 r. P. S.A. w W. złożyły skargę kasacyjną na powyższy wyrok, wnosząc o jego zmianę w całości lub uchylenie wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W skardze zarzucono WSA w Warszawie:

- mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zaaprobowanie przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych organów administracji i przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość należała do terenowych organów administracji stopnia podstawowego;

- mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez niewyjaśnienie przez Sąd I instancji przyczyn, dla których nie dopuszcza on możliwości powstania w przypadku Skarżącej zarządu nad nieruchomością na podstawie przepisów prawa, podczas gdy możliwość taką dopuszcza w przypadku organów administracji;

- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych z dnia 10 maja 1990 r. (dalej: "ustawa komunalizacyjna") w zw. z art. 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość należała do terenowych organów administracji państwowej;

- naruszenie prawa materialnego w postaci art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r . o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "P.", poprzez błędne zastosowanie przejawiające się nieuwzględnieniem, że nieruchomość będąca własnością Skarbu Państwa, a znajdująca się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego P., co do której przedsiębiorstwo państwowe P. nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tej nieruchomości w formie prawem przewidzianej i nie legitymowało się nimi do dnia wykreślenia tego przedsiębiorstwa z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stała się z dniem wejścia w życie ustawy o P., z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego P. oraz że nieruchomość jest wyłączona spod komunalizacji, jak również błędne uznanie, że przepisy te nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie z uwagi na fakt, że spełnione są przesłanki komunalizacji z mocy prawa, co jednak nie miało miejsca;

- naruszenie prawa materialnego w postaci art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "P." w zw. z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych, poprzez błędne zastosowanie przejawiające się nieuwzględnieniem, że przepisy prawa przewidywały wyposażanie przedsiębiorstwa państwowego przez organ założycielski w środki niezbędne do prowadzenia działalności określonej w akcie prawnym o jego utworzeniu, a przedsiębiorstwo państwowe, gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewniało jego ochronę oraz, że z przepisów prawa wynika, iż przedsiębiorstwo państwowe P. gospodarowało wydzielonym mu mieniem Skarbu Państwa, jak również, że mienie przedsiębiorstwa państwowego P. stanowiło wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, w skład którego wchodziły środki, będące w dyspozycji przedsiębiorstwa państwowego P. w dniu wejścia w życie ustawy o PP P. oraz środki nabyte przez przedsiębiorstwo państwowe P. w toku jego dalszej działalności.

Jednocześnie Skarżąca wzniosła o zawieszenie postępowania sądowego, na podstawie art.125 § 1 pkt 1 P.p.s.a., w związku z wniesieniem w dniu 7 maja 2014 r. skargi konstytucyjnej do Trybunału Konstytucyjnego, w której to skardze skarżąca domaga się stwierdzenia, że wykładnia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej w związku z art. 6 ust. 1 oraz art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w świetle której wykazanie przez skarżącą posiadania w dniu 27 maja 1990 r. przez jej poprzednika prawnego prawa zarządu do nieruchomości uzależnione jest od nadmiernie sformalizowanych warunków, a brak wykazania spełnienia takich warunków skutkuje komunalizacją nieruchomości, jest niezgodna z Konstytucją RP. Wniosek skarżącej został oddalony postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2015 r.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli NSA nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. Zakres rozpoznania sprawy wyznacza zatem strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Rozpatrywana skarga kasacyjna oparta jest na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 107 § 3 K.p.a., skarżący upatruje przede wszystkim w oddaleniu przez WSA w Warszawie skargi, pomimo niewyjaśnienia i nierozpatrzenia przez organy administracji wszystkich okoliczności istotnych w sprawie. W związku z tym zauważyć należy, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., sąd administracyjny uwzględnia skargę i uchyla decyzję (postanowienie) w całości lub części, gdy stwierdzi, iż naruszenie przez organ przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie i literaturze przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy rozumie się prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść zaskarżonego aktu. Potencjalny wpływ naruszeń procesowych jest zatem niezbędnym warunkiem uwzględnienia skargi. Brzmienie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których, gdyby nie naruszono przepisów procesowych, to wynik sprawy najprawdopodobniej byłby inny. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Podkreślić należy, że zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. W toku postępowania wyjaśniającego ma on zatem obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do prawidłowego ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Jest to bowiem warunek sine qua non prawidłowego, a więc zgodnego z istniejącym stanem faktycznym i obowiązującymi przepisami prawa, rozstrzygnięcia sprawy. Na organach prowadzących postępowanie spoczywa obowiązek określenia z urzędu, jakie dowody - z punktu widzenia prawa materialnego - są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego oraz przeprowadzenia niezbędnych dowodów (z urzędu lub powołanych przez stronę). Wskazane obowiązki organu nie przeczą tezie, że w postępowaniu administracyjnym ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. W sytuacji, kiedy ciężar dowodu spoczywa na stronie postępowania, wypływający z zasady prawdy obiektywnej obowiązek organu administracji ogranicza się do wezwania jej, aby przedstawiła w stosownym terminie dowody na okoliczność, która warunkuje korzystne dla niej rozstrzygnięcie sprawy. Niedopełnienie tego obowiązku może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Z przepisów nakładających na organy wspomniane powinności nie da się bowiem wyprowadzić konkluzji, że organy zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ona sama - pomimo wezwania - takich środków nie przedstawiła. Nie można w takim przypadkach zakładać, że przy bierności strony, cały ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji, spoczywa na tych organach.

W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji, tak jak organy orzekające w sprawie, zasadnie uznał, że skoro P. kwestionowały możliwość komunalizacji nieruchomości, to powinny same wykazać, iż nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do P. Tym bardziej, że - jak wskazano w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 - sposób udokumentowania władania przez P. sporną nieruchomością powinien być zgodny z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22 poz. 99 ze zm.). Tymczasem skarżący kasacyjnie w żaden sposób nie udokumentował, aby przysługiwał mu do spornych gruntów jakikolwiek tytuł prawnorzeczowy lub też prawo zarządu. Nie sposób więc kwestionować ustaleń faktycznych, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku. Stan faktyczny sprawy ustalono bowiem prawidłowo, a materiał dowodowy został zebrany w sposób właściwy i oceniony zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Poczynione ustalenia przedstawiono w uzasadnieniach podjętych decyzji w sposób rzetelny. WSA w Warszawie trafnie zatem przyjął, że przeprowadzone w sprawie postępowanie odpowiadało standardom procedury administracyjnej. W związku z powyższym nie można Sądowi I instancji zarzucić nieuwzględnienia naruszenia przez organy administracji przepisów art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a., ponieważ do naruszenia tych przepisów w postępowaniu administracyjnym nie doszło.

Tak więc dowodem władania nieruchomością nie mogą być decyzje administracyjne, ustalające wysokość opłaty rocznej z tytułu zarządu. Istotą takiej decyzji jest jedynie rozstrzygnięcie o wysokości tej opłaty. Decyzja ta nie przesądza o istnieniu samego prawa zarządu, dlatego też nie może stanowić samoistnego, miarodajnego dowodu w sprawie, w której rozstrzyga się spór dotyczący prawa do danego gruntu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., stwierdzić należy, że jest on nieusprawiedliwiony. Zgodnie z treścią 141 § 4 P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku jest aktem o doniosłym znaczeniu społecznym, a przede wszystkim procesowym pełniącym dwojaką funkcję. Z jednej strony ma charakter informacyjny względem stron postępowania sądowoadministracyjnego. Strona, chcąc skutecznie zaskarżyć wyrok Sądu I instancji musi poznać przyjęty przez sąd stan faktyczny sprawy oraz argumenty, przemawiające za rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonym wyroku, pozwalające na należyte wywiedzenie zarzutów skargi kasacyjnej. Z drugiej strony, uzasadnienie wyroku umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie. Jest to niezbędne dla przeprowadzenia prawidłowej kontroli instancyjnej. Zatem do sytuacji kiedy wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Sytuacja ta nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, wyczerpująco wyjaśniające podstawy rozstrzygnięcia.

W sprawie zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, należy podzielić stanowisko zajęte przez WSA w Warszawie. Wskazany wyżej przepis stanowił o nabyciu z mocy prawa przez właściwe gminy z dniem wejścia w życie ustawy mienia ogólnonarodowego (państwowego) należącego do: rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, zakładów

i innych jednostek organizacyjnych. Komunalizacja, na podstawie powołanego art. 5 ust. 1 ustawy, nastąpiła z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., a wydana decyzja wojewody ma charakter deklaratoryjny. Przy analizie materiałów postępowania komunalizacyjnego, w którym strona nie wykazała tytułu prawnorzeczowego do spornych działek, Sąd I instancji, poddając ocenie obowiązujące ustawodawstwo w kwestii podstaw do regulowania stanu prawnego nieruchomości, trafnie przyjął, że P. na dzień 27 maja 1990 r. nie legitymowało się tytułem prawnym do gruntu. Brak takiego tytułu prawnego uzasadniał więc komunalizację ex lege, na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy. Faktyczne władanie nieruchomością przez P. odpowiada bowiem ustrojowej przesłance wymienionej w tymże przepisie, tj. że mienie należało do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej. Pojęcie "należenia mienia" wiąże się bowiem z regulacją zawartą w art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r., nr 14, poz. 74, ze zm.) w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, zgodnie z którą terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Mienie ogólnonarodowe zarządzane w ten sposób należało do terenowego organu administracji państwowej.

Uprawnień do spornej nieruchomości spółka nie może też wywodzić z art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "P." (Dz.U. Nr 84, poz. 948 ze zm.). Zgodnie bowiem z art. 34 i 34a tej ustawy, grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu P., co do których podmiot ten nie legitymował się dokumentami o przekazaniu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego P. Grunty te nie podlegają komunalizacji na podstawie ustawy komunalizacyjnej. Uwłaszczenie P. dokonywane w tym trybie, co przesądził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt K 30/03, nie może jednak odnosić się do mienia podlegającego komunalizacji z mocy prawa, tj. na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Mienie to bowiem stało się własnością gmin już w dniu 27 maja 1990 r., a więc 10 lat wcześniej, niż możliwe stało się uwłaszczenie gruntu, w stosunku do którego P. nie posiadał tytułu prawnego. Wydanie deklaratoryjnej decyzji komunalizacyjnej w okresie późniejszym pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie, ponieważ decyzja taka potwierdza jedynie stan prawny, jaki zaistniał w dniu 27 maja 1990 r.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela wyrażonego w skardze kasacyjnej poglądu, że tytuł prawny do spornej nieruchomości przysługiwał P. na podstawie art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "P." (Dz. U. Nr 26, poz. 138). Wymaga podkreślenia, że akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa państwowego P. oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, mogły jedynie stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. A co do spornej nieruchomości P. nie wykazało, aby dysponowało indywidualnym aktem, w formie decyzji, umowy lub protokołu zdawczo – odbiorczego, dotyczącego przedmiotowej nieruchomości.

Z powyższych względów Sąd I instancji, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, prawidłowo przyjął, że skoro sporne mienie było w dniu 27 maja 1990 r. mieniem ogólnonarodowym (państwowym), to należało ono, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i jednocześnie nie podlegało wyłączeniu z komunalizacji następującej ex lege. Organy orzekające w sprawie miały zatem obowiązek potwierdzenia nabycia prawa własności przedmiotowej nieruchomości przez Gminę W. z dniem wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.