Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Asesor WSA Zbigniew Kruszewski Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi K.S. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. zobowiązuje Prezydenta Miasta do załatwienia wniosku skarżącego K.S. z dnia [...] roku w terminie 1 miesiąca od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku, która to bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz K.S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

1. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2016 r. K.S. zwrócił się do Prezydenta Miasta, na formularzu udostępnionym przez organ, o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...] położonej w [...] dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą, instalacjami i urządzeniami technicznymi. Do wniosku skarżący załączył 2 egzemplarze mapy zasadniczej w skali 1:500, z których na jednym z egzemplarzy zaznaczono obszar przeznaczony pod zabudowę, granice inwestycji oraz granice obszaru oddziaływania obiektu.

Wezwaniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. (doręczonym stronie 25 sierpnia 2016 r.) organ wezwał K.S. do uzupełnienia złożonego wniosku "o określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000 (mapa z czerwoną pieczątką, powinna obejmować co najmniej trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej niż 50 metrów)". Wezwanie to zostało oparte o przepisy art. 64 § 2 oraz art. 63 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej k.p.a.) oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.; dalej u.p.z.p.).

2. Pismem z dnia [...] września 2016 r. organ poinformował wnioskodawcę, że przedmiotowy wniosek z dnia [...] sierpnia 2016 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy pozostawia bez rozpatrzenia uwagi na nieusunięcie braków w podanym terminie braków określonych w wezwaniu.

W piśmie tym organ wskazał, że zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p. wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać "określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000". Natomiast na podstawie § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588; dalej rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r.) granice obszaru analizowanego wyznacza się na podstawie kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

2. Skarżący pismem z dnia [...] lutego 2017r. zwrócił się do SKO z zażaleniem na niezałatwienie spraw w terminie na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., które Kolegium postanowieniem z dnia [...] marca 2017r. nr [...] uznało za nieuzasadnione.

Po wyczerpaniu trybu zażaleniowego K.S. złożył do tutejszego Sądu skargę na bezczynność Prezydenta Miasta zarzucając mu naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 oraz art. 104 § 1 k.p.a., w związku z niewydaniem decyzji administracyjnej i pozostawieniem bez rozpatrzenia wniosku z dnia [...] sierpnia 2016 r. o wydanie warunków zabudowy pomimo jego kompletności z punktu widzenia obowiązujących przepisów prawa. Wniósł o zobowiązanie organu do niezwłocznego przeprowadzenia postępowania w sprawie i wydania odpowiedniego aktu administracyjnego, tj. decyzji o warunkach zabudowy.

W uzasadnieniu skargi, po przedstawieniu przebiegu postępowania skarżący podniósł, że treść wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jak i wymagane załączniki określa przepis ustawy - art. 52 u.p.z.p., a nie § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Powołując się obszernie na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący podkreślił, że tylko zatem braki w stosunku do opisanych w art. 52 u.p.z.p. wymogów jak również braki w zakresie odnoszących się do każdego podania warunków określonych w art. 63 k.p.a., pojmowane jako braki formalne, upoważniają i jednocześnie obligują organ administracji publicznej, do którego wniosek wniesiono, do wezwania wnoszącego podanie o usunięcie braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że ich nieusunięcie w zakreślonym ustawowo terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

W konsekwencji tylko zatem nie dołączenie do wniosku kopii mapy zasadniczej bądź katastralnej lub dołączenie jej wprawdzie jednak w formie i zakresie nie odpowiadającym wymogom określonym w art. 52 u.p.z.p. powodowałoby po stronie właściwego organu konieczność zastosowania przewidzianego w art. 64 k.p.a. trybu i w razie nie uzupełnienia braku formalnego w zakreślonym terminie pozostawienia sprawy bez rozpoznania. W razie natomiast złożenia przez wnioskodawcę mapy odpowiadającej ustawowym wymogom wniosek należało uznać za kompletny.

Zdaniem skarżącego § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. reguluje jedynie obowiązki organu administracji publicznej, nie zaś wnioskodawcy i tym samym w żadnej mierze nie można z niego wywieść jakichkolwiek kreowanych w drodze pozaustawowej powinności.

4. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] września 2016 r. Organ nie podzielił oceny skarżącego, wskazując na zasadność przyjętego rozwiązania i skierowania do strony wezwania na podstawie art. 52 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., któremu strona nie uczyniła zadość, co stało się podstawą pozostawienia wniosku strony bez rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718; dalej p.p.s.a.), wedle którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola sądu obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności.

Ponieważ na pozostawienie sprawy bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. nie podlega zaskarżeniu kontrola tego aktu następuje w ramach skargi na bezczynność organu. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, pozostawienie nieuzasadnione podania (wniosku) bez rozpoznania jest nierozpoznaniem sprawy w terminie. Stronie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa polegające na bezczynności wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego prze nią podania (żądania), przysługuje - na zasadach ogólnych - skarga do sądu administracyjnego (por. uchwała składu siedmiu 7 sędziów NSA z dnia 3 września 2013 r., I OPS 2/13, ONSAiWSA 2014/1/2).

Z uwagi na to, że skarga wniesiona została do Sądu po uprzednim wniesieniu zażalenia do organu wyższego stopnia uznać należy, że zostały spełnione wszelkie formalne warunki oraz wymogi do wniesienia skargi przewidziane przepisami ustawy.

6. W sprawach ze skarg na bezczynność organu administracji publicznej, w celu ustalenia wystąpienia albo niewystąpienia stanu bezczynności organu istotne znaczenie ma precyzyjne zidentyfikowanie przedmiotu żądania zawartego w skardze na bezczynność i skonfrontowanie tego żądania oraz jego zasadności z istnieniem po stronie organu administracji prawnego obowiązku działania - na wniosek lub z urzędu - polegającego na załatwieniu (rozstrzygnięciu) konkretnej sprawy administracyjnej.

W postępowaniu ze skargi na bezczynność, uwzględniając stan faktyczny i stan prawny danej sprawy (istniejący w dacie wyrokowania) sąd administracyjny rozstrzyga, czy rzeczywiście organ administracji pozostaje w bezczynności polegającej na tym, że w terminie wynikającym z przepisów obowiązującego prawa nie podejmuje on żadnych czynności do podjęcia których jest zobowiązany albo, że jakkolwiek czynności te podjął i prowadził postępowanie, to jednak nie były to czynności celowe służące załatwieniu sprawy co do jej istoty, albo - mimo istnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa - nie zakończył prowadzonego postępowania wydaniem (w terminie) decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął innej stosownej czynności, do podjęcia której był zobowiązany lub nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 36 k.p.a.

Kluczowym kryterium oceny pozostawania albo niepozostawania przez organ w bezczynności jest niewątpliwie regulacja zawarta w art. 104 § 1 k.p.a., na gruncie którego ustawodawca operuje pojęciem "załatwienia sprawy", a szerzej regulacja zawarta w przepisach rozdziału 7 "Załatwianie spraw" Działu I "Przepisy ogólne" kodeksu postępowania administracyjnego. W kontekście wyznaczonych przepisami art. 34 § 1 - 4 k.p.a. terminów załatwienia sprawy, z której to regulacji wywodzona jest zasada załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, podkreślić należy również znaczenie przepisu § 5 art. 34, z którego wynika, że terminy załatwiania spraw określają czas efektywny, jakim dysponuje organ administracji na ich rozpatrzenie i podjęcie decyzji.

Ocena zasadności skargi na bezczynność organu w tym kontekście jest zatem dokonywana z punktu widzenia prawnego obowiązku działania organu administracji zobowiązanego - na wniosek lub z urzędu - do załatwienia konkretnej sprawy w sposób, w formie i w terminie, przewidzianymi w przepisach obowiązującego prawa. W rozpatrywanej sprawie dla oceny zasadności skargi podstawowe znaczenie ma to, czy wniosek o ustalenie warunków złożony przez K.S. był wystarczający do wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego. Jak wynika to z treści sporu rozstrzygnięcie o zasadności skargi sprowadza się do oceny dwu przeciwnych stanowisk: skarżącego, który twierdzi, że do uruchomienia postępowania jurysdykcyjnego wystarczające jest złożenie wniosku spełniającego wyłącznie wymogi przewidziane przez ustawę oraz stanowiska organu, który wywodzi dodatkowe obowiązki (wymogi wniosku) z przepisów rozporządzenia wykonawczego.

7. W tej kwestii istotne znaczenie ma kwalifikacja materialnoprawna, która reguluje obowiązki inwestora. Zgodnie z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. I tak, zgodnie z art. 52 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora. W myśl art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000.

Jak wynika z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. załączona kopia mapy powinna przedstawiać nie tylko teren, na którym ma zostać zlokalizowana inwestycja, ale również obszar objęty oddziaływaniem tej inwestycji. Chodzi tutaj o oddziaływanie faktyczne, jakie będzie miała planowana inwestycja na nieruchomości znajdujące się w jej otoczeniu, i to nie tylko te bezpośrednio graniczące z działką, na której ma ona być zlokalizowana. Określenie granic terenu objętego wnioskiem w rozumieniu art. 52 ust. 2 pkt 1 może dotyczyć jednej działki gruntu bądź kilku działek.

Część opisowa wniosku powinna zawierać charakterystykę inwestycji, która ma obejmować trzy grupy zagadnień. W charakterystyce tej należy określić potrzeby w zakresie infrastruktury technicznej, w tym zapotrzebowanie na wodę, energię, a także sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a w razie potrzeby również sposób unieszkodliwiania odpadów. Dalej opis powinien określać planowany sposób zagospodarowania terenu, charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu. W części opisowej wniosku należy natomiast określić charakterystyczne parametry techniczne inwestycji i dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko (por. A. Despot-Mładanowicz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. A. Plucińskiej-Filipowicz i M. Wierzbowskiego, SIP LEX, tezy do art. 27).

W przedmiotowej sprawie organ przyjął, że załączona przez wnioskodawcę mapa stanowi podstawę do dokonania analizy urbanistycznej i musi ona umożliwiać wyznaczenie granic obszaru analizowanego, które w myśl § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Jednakże trafnie skarżący podnosi, że wymóg ten nie ma charakteru formalnego w rozumieniu przepisu art. 64 § 2 k.p.a.

W tym zakresie niniejszy skład w pełni podziela stanowisko przedstawione w powołanym przez skarżącego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 czerwca 2007 r., II SAB/Gl 3/07, zaakceptowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 grudnia 2008 r., II OSK 1542/07 (publ. w CBOSA), w których stwierdzono, że stosowanie przez organ administracyjny art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych pisma wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników (por. również wyroki NSA z dnia 23 stycznia 1996 r., II SA 1473/94, OSP 1997, z. 7–8, poz. 136 i 30 września 1999 r., I SAB 89/99, CBOSA). Żądanie przez organ prowadzący sprawę dodatkowej mapy terenu otaczającego teren inwestycji w toku prowadzonego postępowania należy do postępowania dowodowego i winno być oparte o reguły normujące to postępowanie. Kwestia ta nie może natomiast być rozstrzygana w oparciu o przepis art. 64 k.p.a. w związku z art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym.

W powołanym orzeczeniu sądu gliwickiego, wydanego w podobnym stanie faktycznym jak w niniejsze sprawie, trafnie zwrócono uwagę na różnice treściowe pomiędzy przepisami art. 52 u.p.z.p. a § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Przepis ustawy, określając obszar, który obligatoryjnie winien zostać objęty dołączoną do wniosku mapą, odwołuje się do terenu inwestycji i terenu, na który inwestycja ta będzie oddziaływać (uzależniając tym samym zasięg mapy od typu inwestycji i siły jej oddziaływania na otoczenie). Natomiast postanowienie § 3 rozporządzenia nie odnosi się do oddziaływania inwestycji na tereny sąsiednie, lecz uzależnia wielkość obszaru analizowanego (a tym samym minimalnego obszaru objętego mapą) tylko i wyłącznie od szerokości frontu działki (wskazując że obszar analizowany równy ma być jej trzykrotności z tym jednak, iż wyliczona wartość nie może być mniejsza niż 50 metrów).

W konsekwencji, w przypadku inwestycji, których zasięg oddziaływania jest inny niż standardowy obszar określony zgodnie z przepisami rozporządzenia nie będzie adekwatny do stanu faktycznego i konsekwencji niezgodny z celem ustawy.

8. Z tych względów należy zgodzić się z poglądem, że przepis art. 52 u.p.z.p. określa treść wniosku oraz wymagane od inwestora załączniki i tylko braki wymienionych w tym przepisie elementów, obok wymogów każdego podania określonych w art. 63 k.p.a.) mogą być pojmowane jako braki formalne, upoważniając organ administracji publicznej, do którego wniosek wniesiono, do wezwania wnoszącego podanie o ich usuniecie w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Podstawy takiej nie stanowi natomiast § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Podkreślić należy, że przepis art. 64 § 2 k.p.a. powinien być interpretowany przy uwzględnieniu dyrektyw wynikających z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i 9 k.p.a. W sytuacji, gdy z treści wniosku wynikało, że inwestor nie zaznaczył w sposób standardowy obszaru analizowanego, wyjaśnienie przyczyny tej odrębności ma charakter dowodowy a nie formalny i przynależy do postępowania jurysdykcyjnego.

Zauważyć również należy, że zawarte w wezwaniu do usunięcia braków wniosku sformułowanie, że mapa "powinna obejmować co najmniej trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej niż 50 metrów", nie koresponduje nie tylko z zapisem ustawy - art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., ale również z wynikającym § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego sposobem wyznaczania obszaru analizowanego, który wskazuje, że granice obszaru analizowanego, wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów". Sformułowanie "w odległości nie mniejszej niż ..." nie jest bowiem treściowo tożsame ze zwrotem "obejmować trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej niż 50 metrów", którego użył organ.

Pozostawienie wniosku skarżącego o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. było zatem nieuprawnione stanowiąc tym samym o bezczynności organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a.

9. Z tych względów na podstawie art. 149 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. skargę należało uwzględnić i na tej podstawie zobowiązać organ do załatwienia wniosku przez co należy rozumieć obowiązek prowadzenia postępowania jurysdykcyjnego w zakresie wniosku i załatwienia go w formie przewidzianej dla rozstrzygnięć merytorycznych (pkt I wyroku). W toku dalszego postępowania organ będzie związany oceną prawną przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu (art. 153 p.p.s.a).

Wyznaczając czas załatwienia wniosku Sąd miał na uwadze charakter sprawy oraz ewentualne postępowanie dowodowe konieczne dla jej załatwienia, które może wiązać się z potrzebą uzyskania lub sporządzenia innych dokumentów niż dołączone do wniosku.

Na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd zobowiązany był stwierdzić z urzędu, czy i w jakim stopniu organ dopuścił się bezczynności. W ocenie Sądu bezczynność w załatwieniu wniosku wystąpiła, ale nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. W niniejszej sprawie spór ma charakter interpretacyjny, a istota sporu mogła budzić wątpliwości prawne organu (pkt II wyroku).

Zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. i 209 p.p.s.a. Sąd zasądził na rzecz skarżącego koszty postępowania, obejmujące kwotę uiszczonego wpisu sądowego oraz wykazanych kosztów przejazdu do sądu (pkt III wyroku).