Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Grzegorz Borkowski, Sędzia NSA Edyta Anyżewska (sprawozdawca), Sędzia del. NSA Małgorzata Tomaszewska, Protokolant Anna Dziewiż, po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2007 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. Inspektorat w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 grudnia 2005 r. sygn. akt I SA/Kr 469/03 w sprawie ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. Inspektorat w O. na postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia 6 lutego 2003 r. (...), 20 marca 2003 r. (...), 7 kwietnia 2003 r. (...) w przedmiocie zwrotu tytułów wykonawczych 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. Inspektorat w O. na rzecz Dyrektora Izby Skarbowej w K. kwotę 120,00 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

II FSK 236/06

UZASADNIENIE

Zaskarżonym do NSA wyrokiem z dnia 22 września 2005 r., I SA/Kr 469/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w C. na postanowienia /z dnia 6 lutego, 20 marca i 7 kwietnia 2003 r./ Dyrektora Izby Skarbowej w K. w przedmiocie zwrotu tytułów wykonawczych.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wyjaśnił, że spornymi postanowieniami organ odwoławczy utrzymał w mocy orzeczenia Naczelników Urzędów Skarbowych w O. i N.-S., zwracające Zakładowi tytuły wykonawcze obejmujące zaległości z tytułu składek ZUS.

Zdaniem Dyrektora Izby Skarbowej tytuły wykonawcze dotyczyły należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i fundusz pracy, a więc ustawowym obowiązkiem Dyrektora Oddziału ZUS w C., będącego jednocześnie organem egzekucyjnym, było wszczęcie postępowania egzekucyjnego w stosunku do zobowiązanych. Dopiero po wykorzystaniu przez Dyrektora Oddziału ZUS przyznanych mu przez ustawę środków egzekucyjnych, gdy egzekucja okaże się w całości lub w części bezskuteczna, wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym, stosownie do par. 6 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. nr 137 poz. 1541 ze zm./, kieruje tytuł wykonawczy do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego. Powyższy przepis jednoznacznie określa sposób postępowania wierzyciela, a egzekucja prowadzona przez naczelnika urzędu skarbowego, z pominięciem wskazanej zasady, byłaby sprzeczna z prawem, ponieważ postępowanie egzekucyjne byłoby dotknięte wadą niewłaściwości.

W par. 6 pkt 3 ww. rozporządzenia wskazano na możliwość skorzystania przy ustalaniu właściwości miejscowej, z drugiego oprócz miejsca zamieszkania kryterium właściwości, tj. miejsca położenia majątku zobowiązanego. W takiej sytuacji wymagane byłoby posiadanie przez Zakład wiedzy o istnieniu majątku na obszarze innego organu egzekucyjnego i przekazanie jej organom egzekucyjnym administracji podatkowej /par. 6 ust. 7 rozporządzenia/. Takich informacji organom egzekucyjnym administracji podatkowej nie przedstawiono. Tymczasem Dyrektor Oddziału ZUS może, jako organ egzekucyjny na podstawie art. 36 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /t.j. Dz.U. 2002 nr 110 poz. 968 ze zm./, dalej p.e.a., żądać od uczestników postępowania informacji i wyjaśnień, a także może żądać informacji od organów administracji publicznej i innych podmiotów. ZUS zna numery rachunków bankowych zobowiązanych, jak również dysponuje informacjami zamieszczonymi w składanych deklaracjach.

Na postanowienia organu odwoławczego Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. wniósł skargi do sądu administracyjnego, w których domagał się uchylenia zaskarżonych postanowień, jako niezgodnych z prawem, zarzucając im nieprawidłową interpretację art. 26 p.e.a. oraz par. 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Zdaniem strony skarżącej, omówiona wyżej interpretacja wskazanych przepisów zmuszałaby Dyrektora oddziału ZUS, jako organ egzekucyjny, w sytuacji, gdy nie posiada żadnych informacji dotyczących praw majątkowych, z których można przeprowadzić egzekucję, do podejmowania działań polegających na doręczaniu zobowiązanemu tytułów wykonawczych. Tymczasem żaden przepis ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie upoważnia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do doręczania odpisu tytułu wykonawczego bez dokonania czynności egzekucyjnej.

Stosownie do stanowiska wyrażonego w piśmie Ministerstwa Finansów z dnia 19 czerwca 2002 r. Dyrektor oddziału ZUS może kierować tytuł wykonawczy do właściwego naczelnika urzędu skarbowego, jeżeli nie jest mu znany znajdujący się na terenie jego działania majątek, z którego mógłby prowadzić egzekucję. Żaden przepis nie wymaga od wierzyciela udowadniania organowi egzekucyjnemu, do którego kieruje tytuł wykonawczy, nieznajomości majątku zobowiązanego. Jeżeli zatem w opinii naczelnika urzędu skarbowego wierzyciel jest w posiadaniu informacji o majątku zobowiązanego, do którego może skierować egzekucję, ciężar udowodnienia tej okoliczności spoczywa na tym organie.

Nieprawdziwe jest również twierdzenie, jakoby ZUS Oddział w C. nie podjął czynności zmierzających do ustalenia majątku zobowiązanych. Takie czynności zostały podjęte, a o ich negatywnym rezultacie został powiadomiony Naczelnik Urzędu Skarbowego stosownym pismem. Co do możliwości pozyskania numerów bankowych, skarżący podniósł, że taką możliwość posiada, ale tylko w stosunku do tych płatników, którzy płacą składki i nie ma wobec nich konieczności prowadzenia egzekucji.

W odpowiedzi na skargi Dyrektor Izby Skarbowej w K. podtrzymał w całości swoje stanowisko zawarte w zaskarżonych postanowieniach i wniósł o oddalenie skarg.

Zdaniem Sądu, który oddalił skargi zaskarżonym wyrokiem, w świetle art. 19 p.e.a. Dyrektor oddziału ZUS występuje w podwójnej funkcji wierzyciela oraz organu egzekucyjnego. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 26 par. 4 p.e.a., powinien on z urzędu przystąpić do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego.

Ustawa egzekucyjna nie zawiera przepisów, które pozwalałyby wierzycielowi, będącemu jednocześnie organem egzekucyjnym, zwolnić się od obowiązku prowadzenia egzekucji i które jednocześnie nakładałyby ten obowiązek na inny organ egzekucyjny. Kluczowe znaczenie ma w tym względzie zapis zawarty w par. 6 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r., który stanowi, że jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania środków egzekucyjnych w ograniczonym zakresie, a prowadzona przez niego egzekucja okazała się w całości lub w części bezskuteczna, niezwłocznie kieruje odpis tytułu wykonawczego zaopatrzonego w klauzulę skierowania go do egzekucji do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego celem prowadzenia postępowania egzekucyjnego.

Brzmienie powyższego przepisu w zestawieniu z treścią art. 26 par. 4 p.e.a. pozwala w ocenie Sądu wyciągnąć jedyny możliwy wniosek interpretacyjny, że tylko w przypadku, gdy podjęte czynności egzekucyjne okazały się bezskuteczne, wierzyciel będący organem egzekucyjnym może skierować tytuły wykonawcze do właściwego naczelnika urzędu skarbowego.

W rozpoznawanych sprawach bezspornym jest, że Dyrektor oddziału ZUS w C. przed przekazaniem tytułów wykonawczych Naczelnikom Urzędów Skarbowych w O. i N.-S. nie prowadził postępowania egzekucyjnego /czynności wstępnych, rozpoznawczych i wykonawczych/. Świadczy o tym m.in. brak w tytułach wykonawczych przekazanych do skarbowych organów egzekucyjnych, klauzuli organu egzekucyjnego /Dyrektora oddziału ZUS w C./ o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej. Brak takiej klauzuli stanowi podstawę do zwrotu tytułu wykonawczego na podstawie art. 29 par. 2 w zw. z art. 27 par. 1 pkt 10 p.e.a.

W ocenie Sądu nietrafny jest zarzut podnoszony przez Zakład, że żaden przepis ustawy egzekucyjnej nie upoważnia organu uprawnionego do prowadzenia egzekucji do doręczenia odpisu tytułu wykonawczego bez dokonania jednocześnie konkretnych czynności egzekucyjnych. Żaden też bowiem przepis ustawy egzekucyjnej nie obliguje organu egzekucyjnego do podejmowania czynności wykonawczych bezpośrednio i natychmiast po doręczeniu odpisu tytułu wykonawczego.

Sąd nie podzielił również stanowiska Zakładu, że podstawą prawną do przekazania tytułów wykonawczych właściwym naczelnikom urzędów skarbowych jest par. 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. Przepis ten daje możliwość zmiany właściwości miejscowej organu egzekucyjnego z uwagi na kryterium położenia majątku zobowiązanego. Jednakże skorzystanie z tej opcji zdeterminowane jest posiadaniem wiedzy o rzeczywistym istnieniu majątku na obszarze działania innego organu egzekucyjnego. Tymczasem jak wynika z akt sprawy, za przekazaniem tytułów wykonawczych do organów egzekucyjnych administracji podatkowej, nie poszły ze strony Dyrektora oddziału ZUS w C. żadne informacje o istnieniu na ich terenie majątku należącego do zobowiązanych.

W konkluzji wskazano, że skoro ustawodawca przyznał uprawnienia do prowadzenia postępowania egzekucyjnego innym jeszcze - poza naczelnikiem urzędu skarbowego - organom, to jego intencją było, aby wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym podjął postępowanie egzekucyjne we własnym zakresie i wykorzystał przyznane mu uprawnienia na każdym etapie postępowania egzekucyjnego, w tym środki egzekucyjne. Dopiero, gdy prowadzona przez wierzyciela /i egzekutora zarazem/ egzekucja okaże się bezskuteczna, może on przekazać tytuły wykonawcze do realizacji właściwemu naczelnikowi urzędu skarbowego.

W skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia Zakład wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji /względnie o rozpoznanie skargi/.

Żądania skargi kasacyjnej oparto na zarzutach błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania "prawa materialnego", tj. art. 1a pkt 7, art. 19 par. 4, art. 26 par. 4, art. 29 par. 2 w zw. z art. 27 par. 1 pkt 10 i art. 23 par. 4 p.e.a., a także par. 6 ust. 2, 3 i 5 rozporządzenia wykonawczego z dnia 22 listopada 2001 r.

Ponadto wniesiono o orzeczenie, iż:

a/ Dyrektor oddziału ZUS, mimo przyznanych mu kompetencji wynikających z art. 19 par. 4 p.e.a., może działać na gruncie tej ustawy, także wyłącznie jako wierzyciel i działając w takim charakterze jest uprawniony przesłać tytuł wykonawczy bez zaopatrywania go w klauzulę o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej, do właściwego naczelnika urzędu skarbowego celem wszczęcia i prowadzenia egzekucji w sytuacji kiedy jako wierzyciel, w oparciu o posiadaną własną ewidencję i dokumentację, nie posiada informacji o majątku zobowiązanego, co do którego może zostać skierowana egzekucja lub posiada taką informację lecz zastosowanie egzekucji do takiego majątku przekracza uprawnienia określone w art. 19 par. 4 p.e.a. W takiej sytuacji obowiązek nadania klauzuli o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji administracyjnej, o której mowa w art. 27 par. 1 pkt 10 p.e.a. obciąża naczelnika urzędu skarbowego jako właściwy organ egzekucyjny;

b/ stwierdzenie przez właściwego naczelnika urzędu skarbowego, że Dyrektor oddziału ZUS nie wykorzystał w pełni uprawnień wynikających z art. 19 par. 4 p.e.a. powinno być każdorazowo stwierdzone przez dyrektora izby skarbowej w wyniku kontroli przeprowadzonej przez niego w oparciu o art. 23 par. 4 p.e.a.;

c/ zwrot tytułu wykonawczego w trybie art. 29 par. 2 p.e.a. jest niedopuszczalny jeśli Dyrektor oddziału ZUS wystawiając tytuł wykonawczy i nie zaopatrując go w klauzulę o skierowaniu go do egzekucji administracyjnej działa tylko jako wierzyciel, a nie jako wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym. Dyrektor nie może w tym wypadku występować mimo posiadanych uprawnień jako organ egzekucyjny, o którym mowa w art. 27 par. 2 pkt 10 p.e.a. z uwagi na brak wiadomości na temat majątku. Ewentualnie jeżeli posiada takie wiadomości, jednakże rodzaj majątku dłużnika nie pozwala na zastosowanie środków egzekucyjnych określonych w art. 19 par. 4 p.e.a. Zgodnie z tymi przepisami klauzulę nadaje organ egzekucyjny, który kieruje tytuł do egzekucji administracyjnej. Nie jest nim Dyrektor oddziału ZUS.

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, Dyrektor oddziału ZUS na gruncie przepisów ustawy egzekucyjnej może występować w podwójnej roli - wierzyciela będącego jednocześnie organem egzekucyjnym albo wyłącznie wierzyciela. Sąd tymczasem uznaje w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że Dyrektor oddziału ZUS jest w każdej sytuacji wierzycielem, będącym jednocześnie organem egzekucyjnym, nie dopuszczając jednocześnie aby mógł wystąpić na gruncie ustawy egzekucyjnej wyłącznie w charakterze wierzyciela.

Dyrektor oddziału ZUS jest specyficznym organem egzekucyjnym. Jego specyfika wynika z zakresu środków egzekucyjnych mu przyznanych przez art. 19 par. 4 w zw. z art. 1a pkt 7 p.e.a., a także z tego, że egzekwowane należności należą do zakresu działania ZUS. Zdaniem skarżącego zamiarem ustawodawcy nie było traktowanie Dyrektora oddziału ZUS tak samo jak właściwego naczelnika urzędu skarbowego, jako z zasady organu egzekucyjnego.

W roli wierzyciela będącego jednocześnie organem egzekucyjnym Dyrektor oddziału ZUS występuje wyłącznie wtedy, jeśli w oparciu o własną ewidencję i dokumentację posiada wiadomości o majątku zobowiązanego, pozwalające zastosować środki egzekucyjne określone w art. 19 par. 4 p.e.a.

Tę wykładnię potwierdza zdaniem strony treść kolejnych zapisów analizowanej ustawy /art. 26 par. 4 i art. 27 par. 1 pkt 10 p.e.a./.

Również par. 6 ust. 2, 3 i 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. znajdzie zastosowanie wyłącznie w sytuacji kiedy Dyrektor oddziału ZUS występuje jako wierzyciel i organ egzekucyjny prowadzący egzekucję.

A contrario w sytuacji, gdy Zakład nie posiada /w oparciu o własną dokumentację i ewidencję/ wiedzy o stanie majątkowym zobowiązanego lub posiada taką wiedzę lecz nie może ze względu na rodzaj majątku zastosować środków egzekucyjnych określonych w art. 19 par. 4 p.e.a., może wystąpić jedynie w roli wierzyciela, a organem egzekucyjnym jest wtedy właściwy naczelnik urzędu skarbowego. W takim wypadku Dyrektor oddziału ZUS, zgodnie z art. 26 par. 1 p.e.a., jako wierzyciel wystawia tytuł wykonawczy i występuje z wnioskiem do naczelnika urzędu skarbowego o wszczęcie egzekucji administracyjnej celem wyegzekwowania należności składkowych. Do naczelnika natomiast należy podjęcie dalszych czynności egzekucyjnych w tym zaopatrzenie tytułu w klauzulę o skierowaniu go do egzekucji administracyjnej.

Konkludując Zakład podniósł, że wskazane w petitum skargi kasacyjnej przepisy dotyczą tylko przypadku, kiedy występuje on zarazem w charakterze wierzyciela i organu egzekucyjnego. Podkreślono przy tym, że w myśl par. 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z 22 listopada 2001 r., jeżeli wierzyciel nie jest jednocześnie organem egzekucyjnym /jak w niniejszej sprawie/, niezwłocznie kieruje tytuł wykonawczy do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego. Ponadto, z uwagi na treść art. 23 par. 4 pkt 2 p.e.a., Dyrektor Izby Skarbowej może podjąć działania nadzorcze w stosunku do Dyrektora oddziału ZUS, jeżeli w opinii danego naczelnika urzędu skarbowego Dyrektor jest w posiadaniu informacji o majątku zobowiązanego, do którego może skierować egzekucję. Ciężar udowodnienia tej okoliczności spoczywa jednak na organie skarbowym i nie może być wynikiem domniemania.

Pogląd prezentowany w skardze kasacyjnej jest zdaniem Zakładu zbieżny ze stanowiskiem Ministerstwa Finansów, zawartym w piśmie z dnia 7 kwietnia 2005 r., do którego nie odniósł się Sąd I instancji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Skarbowej w K. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W motywach swoich żądań organ egzekucyjny zwrócił uwagę na wadliwe sformułowanie podstaw kasacyjnych i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, co do meritum sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podstawy zaskarżenia niniejszej skargi kasacyjnej stanowią zarzuty naruszenia art. 1a pkt 7, art. 19 par. 4, art. 26 par. 4, art. 29 par. 2 w zw. z art. 27 par. 1 pkt 10 i art. 23 par. 4 p.e.a., a także par. 6 ust. 2, 3 i 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przy tym autor skargi kasacyjnej kwalifikuje te przepisy jako regulacje materialnoprawne, przypisując je do podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./, dalej p.p.s.a. /naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie/.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić trzeba na wstępie, iż powyższa kwalifikacja nie jest prawidłowa. Wszystkie bowiem powołane regulacje należy przyporządkować do podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. /naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy/. Wynika to nie tylko z faktu umieszczenia tychże przepisów w ustawie normującej postępowanie /egzekucyjne/, ale przede wszystkim z ich brzmienia.

Pierwsze dwa z ww. przepisów /art. 1a pkt 7 i art. 19 par. 4 p.e.a./, wprowadzają definicje legalne organu egzekucyjnego. Przy tym pierwszy z nich zawiera ogólną definicję organu egzekucyjnego, stanowi bowiem, że przez taki organ rozumie się organ uprawniony do stosowania w całości lub w części określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub obowiązków o charakterze niepieniężnym oraz zabezpieczania wykonania tych obowiązków. Z kolei art. 19 par. 4 p.e.a. wskazuje w przypadku jakiego rodzaju świadczeń organem uprawnionym do prowadzenia egzekucji jest Dyrektor oddziału ZUS. Zgodnie z tym przepisem Dyrektor oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania egzekucji z wynagrodzenia za pracę, ze świadczeń z ubezpieczenia społecznego, z wierzytelności pieniężnych oraz z rachunków bankowych, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i należności pochodnych od składek oraz nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczenia społecznego lub innych świadczeń wypłacanych przez ten oddział, które nie mogą być potrącane z bieżących świadczeń. Z kolei art. 23 par. 4 analizowanej ustawy określa czynności należące do właściwości organów wyższego stopnia, sprawujących nadzór nad egzekucją administracyjną. Są one organami odwoławczymi dla postanowień wydanych przez nadzorowane organy egzekucyjne /pkt 1/, a także organami sprawującymi kontrolę przestrzegania w toku czynności egzekucyjnych przepisów ustawy przez wierzycieli i nadzorowane organy egzekucyjne /pkt 2/.

Przytoczone regulacje mają niewątpliwie charakter ustrojowy, bowiem przyznają określone kompetencje konkretnie w nich wskazanym organom administracji publicznej. Sąd odwoławczy podziela natomiast pogląd, zgodnie z którym przy obecnej redakcji art. 174 p.p.s.a. przepisy prawa ustrojowego należy powoływać w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania. O ile bowiem przepisy prawa materialnego regulują stosunki prawne, to prawo procesowe zawiera normy instrumentalne, służące jedynie do urzeczywistnienia norm prawnych w ścisłym tego słowa znaczeniu. Podobnie przepisy ustrojowe, jakkolwiek zawierają przesłanki, od których spełnienia zależy możliwość działania danego organu na danym obszarze, to jednak mają o tyle instrumentalny charakter, że dopiero w wyniku działania organu mogą powstawać lub być przekształcane stosunki prawne /por. wyrok NSA z dnia 8 września 2005 r., FSK 2215/04, Lex 173079; por. też Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Zakamycze 2005, s. 410 i n./.

Procesowy charakter pozostałych przepisów, powołanych w ramach podstaw zaskarżenia przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie powinien już natomiast nasuwać żadnych wątpliwości. Określają one bowiem konkretne czynności /procesowe/ podejmowane przez organ egzekucyjny w sprawie.

I tak art. 26 par. 4 p.e.a. stanowi w jakich okolicznościach wierzyciel przystępuje do egzekucji z urzędu na podstawie wystawionego przez siebie tytułu wykonawczego /jeżeli jest jednocześnie organem egzekucyjnym/. Art. 27 par. 1 pkt 10 ustawy egzekucyjnej wskazuje natomiast na jeden z obligatoryjnych elementów tytułu wykonawczego, wystawionego przez wierzyciela /klauzula organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej/. Art. 29 par. 2 p.e.a. określa w jakich okolicznościach organ egzekucyjny może wydać zaskarżalne /w drodze zażalenia/ postanowienie o zwrocie tytułu wykonawczego wierzycielowi, nie przystępując zarazem do egzekucji /jeżeli obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, nie podlega egzekucji administracyjnej lub tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 par. 1 i 2/. Natomiast par. 6 ust. 2, 3 i 5 ww. rozporządzenia wykonawczego szczegółowo reguluje określone czynności organu egzekucyjnego /we wskazanych w tym przepisie okolicznościach/ takie jak zastosowanie środka egzekucyjnego /ust. 2/, czy skierowanie tytułu wykonawczego do innego organu egzekucyjnego uprawnionego do dochodzenia przedmiotu egzekucji /ust. 3 i 5/.

Stwierdzenie, iż powołane przez skarżący organ zarzuty należy kwalifikować, jako powołane w ramach podstawy zaskarżenia z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wywołuje z kolei doniosłe skutki dla dalszej oceny poprawności tak sformułowanych podstaw kasacyjnych.

Przypomnieć bowiem należy, że zarzut oparty o tę podstawę /procesowy/ skierowany być musi przeciwko wyrokowi sądu, a nie przeciwko rozstrzygnięciu/om/ organu administracji publicznej /por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2004 r., FSK 80/04 - ONSAiWSA 2004, nr 1 poz. 12/, aby mógł zostać merytorycznie rozpatrzony w postępowaniu przed Sądem kasacyjnym. W ramach sprawowanej przez siebie kontroli kasacyjnej, NSA bada prawidłowość orzeczenia Sądu I instancji /por. art. 173 par. 1 p.p.s.a./, w granicach wyznaczonych przez środek odwoławczy, nie ocenia natomiast ponownie legalności decyzji /postanowienia/, wydanego w postępowaniu administracyjnym /podobnie por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2005 r., I FSK 226/05, Lex nr 173349/.

To zaś przesądza o wadliwości /konstrukcyjnej/ powołanych w osnowie środka odwoławczego zarzutów kasacyjnych. Podnosząc bowiem w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, należy bezwzględnie powołać w jego ramach odpowiednie przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /czego autor skargi kasacyjnej nie uczynił/, które zostały naruszone przez Sąd I instancji w toku kontroli zaskarżonego aktu lub czynności, a ponadto wykazać istotny wpływ stwierdzonego uchybienia na wynik sprawy /por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2004 r., GSK 73/04 - Monitor Prawniczy 2004 nr 14 s. 632; wyrok NSA z dnia 24 maja 2005 r. FSK 2321/04 - niepubl./. Sądy administracyjne procedują na podstawie przepisów ustawy sądowoadministracyjnej, a nie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, dlatego też nie mogą naruszać przepisów postępowania egzekucyjnego a jedynie wadliwie ocenić ich ewentualne naruszenie przez organy egzekucyjne, przy nieodpowiednim zastosowaniu /w efekcie tej kontroli/ norm procedury sądowoadministracyjnej /por. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2006 r., II FSK 878/05 - niepubl./.

W związku z powyższym zarzuty naruszenia wskazanych w niniejszej skardze kasacyjnej przepisów procesowych /ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji/ mogłyby być skuteczne jedynie wtedy gdyby zostały powiązane z odpowiednimi przepisami ustawy sądowoadministracyjnej, stosowanymi przez Sąd wojewódzki. Jednym z takich przepisów jest powołany wprost w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku art. 151 p.p.s.a., na mocy którego oddalono skargi Zakładu. W skardze kasacyjnej nie powołano jednak zarzutu naruszenia ani tego, ani innych jeszcze przepisów, których stosowanie przez Sąd I instancji doprowadziło do wydania kwestionowanego obecnie orzeczenia.

W tym natomiast stanie rzeczy podniesione w środku odwoławczym zarzuty adresowane są w istocie do organu egzekucyjnego, a nie do Sądu I instancji, co wyklucza ich merytoryczne rozpoznanie /z uwagi na ich nieprawidłową formułę/. Stosownie bowiem do art. 183 par. 1 zd. 1 p.p.s.a., NSA - poza nie występującymi w niniejszej sprawie przypadkami nieważności postępowania, wymienionymi w par. 2 tego przepisu - rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że wadliwie skonstruowane podstawy zaskarżenia nie mogą być przez ten Sąd w żaden sposób poprawiane lub uzupełniane, ponieważ oznaczałoby to działanie z urzędu, co w świetle przytoczonego unormowania nie jest dopuszczalne /por. wyrok NSA z 21 kwietnia 2004 r. FSK 13/04 - ONSAiWSA 2004 nr 1 poz. 15; wyrok NSA z dnia 22 lipca 2004 r., GSK 356/04 - ONSAiWSA 2004 nr 3 poz. 7/.

Ponadto należy zauważyć, iż wniosek zakładu o wydanie przez NSA orzeczenia o określonej w petitum środka zaskarżenia treści świadczy o niezrozumieniu roli sądów administracyjnych w systemie wymiaru sprawiedliwości /por. art. 189 Konstytucji RP, art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. nr 153 poz. 1269 - art. 3 p.p.s.a./.

Brak skutecznych podstaw zaskarżenia obligował Sąd II instancji do oddalenia skargi kasacyjnej. Zauważa się przy tym, że postępowanie sądowoadministracyjne od ponad trzech lat reguluje powołana wyżej ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. /obowiązuje od dnia 1 stycznia 2004 r./, i w tym okresie zdążyło się ukształtować bogate orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczące wymogów konstrukcyjnych tego środka odwoławczego /por. poza ww. orzeczeniami przykładowo post. NSA z dnia 16 marca 2004 r., FSK 209/04 - ONSAiWSA 2004 nr 1 poz. 13, z glosą A. Skoczylasa - OSP 2004 z. 6 poz. 73/. Podobnie obszerny jest już dorobek piśmiennictwa w tym zakresie /por. przykładowo powoływany wyżej komentarz do ustawy procesowej oraz B. Gruszczyński, Jak uniknąć błędów przy składaniu skarg kasacyjnych, Prawo i Podatki 2005 nr 1-2/. Powyższa uwaga wydaje się być tym bardziej niezbędna jeżeli zauważyć, że rozpoznawana skarga kasacyjna, poza nieprawidłowo sformułowanymi zarzutami kasacyjnymi zawiera również /w punktach "a" do "c" jej osnowy/ wnioski nieznane obowiązującej ustawie procesowej /w szczególności jej art. 176/.

Podstawę prawną niniejszego wyroku stanowił art. 184 p.p.s.a. oraz art. 209 w zw. z art. 204 pkt 1 tej ustawy w zakresie kosztów postępowania kasacyjnego.