Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Stołecznego Warszawy a Wójtem Gminy Białowieża w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku S.S. o przyznanie schronienia w schronisku dla osób bezdomnych postanawia: wskazać Wójta Gminy Białowieża jako organ właściwy w sprawie.

Wnioskiem z 12 czerwca 2024 r. Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy Wola m.st. Warszawy działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy tym organem a Wójtem Gminy Białowieża w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku S.S. o przyznanie schronienia w schronisku dla osób bezdomnych.

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w dniu 13 marca 2024 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy Białołęka m.st. Warszawy wpłynął wniosek S.S. o przyznanie schronienia w schronisku dla osób bezdomnych. Przedmiotowy wniosek na mocy § 4 Statutu stanowiącego Załącznik Nr 17 do uchwały nr XXIX/918/2008 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 17 kwietnia 2008 r. w sprawie nadania statutów ośrodkom pomocy społecznej m.st. Warszawy został przekazany do Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy Wola m.st. Warszawy. Organ wskazał, że rodzinny wywiad środowiskowy został przeprowadzony w miejscu pobytu strony – w noclegowni przy ul. [...] w Warszawie. Podczas wywiadu ustalono, że strona posiada ostatni adres zameldowania na pobyt stały w miejscowości [...] w gminie Białowieża. Zawiadomieniem z 17 maja 2024 r. OPS Dzielnicy Wola przekazał sprawę zgodnie z właściwością do GOPS w Białowieży. Pismem z 28 maja 2024 r. organ ten zwrócił wniosek do OPS Dzielnicy Wola.

Wnioskodawca wskazał, że w jego ocenie organem właściwym w sprawie jest Wójt Gminy Białowieża, na mocy art. 101 ust. 1 i 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r., poz. 901 ze zm., dalej "u.p.s."). Organ podkreślił jednocześnie, że sprawa przyznania zasiłku stałego w przedmiotowej sprawie nie jest sprawą niecierpiącą zwłoki, uzasadniającą przyznanie świadczenia w miejscu pobytu na podstawie art. 101 ust. 3 u.p.s., gdyż na terenie m.st. Warszawy strona objęta jest innymi formami pomocy społecznej o charakterze niezbędnym – schronienie i całodobowe wyżywienie, co nie jest w sprawie kwestionowane.

W odpowiedzi na wniosek Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Białowieży działający w imieniu Wójta Gminy Białowieża wniósł o wskazanie Prezydenta m.st. Warszawy jako organu właściwego w sprawie. W uzasadnieniu podniósł, że strona od lat przebywa w Warszawie, w tym mieście koncentruje swoje działania oraz życiowe interesy. Została tam zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy, starała się o przyznanie lokalu socjalnego. Organ wskazał, że fakt, iż ubiegający się o przyznanie świadczenia przeżywa przejściowe problemy życiowe, co do których podjął środki zaradcze w postaci wniosku o przyznanie lokalu socjalnego, nie przesądza o jego bezdomności. W związku z powyższym, organ uznał, że w niniejszej sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 101 ust. 1 u.p.s.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie oba organy uważają się za niewłaściwe do rozpoznania sprawy, zatem spór ma charakter negatywny.

Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Stołecznego Warszawy a Wójtem Gminy Białowieża, ponieważ oba organy uznają się za niewłaściwe miejscowo do rozpoznania wniosku S.S. o przyznanie schronienia w schronisku dla osób bezdomnych. Przedmiotowy spór powstał na tle właściwości miejscowej organów pozostających w sporze, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. Oznacza to, że wniosek jest dopuszczalny.

Właściwość miejscową organów administracji w sprawach objętych ustawą o pomocy społecznej reguluje art. 101 u.p.s. Zgodnie z tym przepisem, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1). W przypadku osoby bezdomnej właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Natomiast w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców i osób, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców i osób, o których mowa w art. 5a, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie.

Definicja osoby bezdomnej została uregulowana w art. 6 pkt 8 u.p.s. Przepis ten stanowi, że za osobę bezdomną należy uznać osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Tym samym przepis ten przewiduje dwa odrębne stany faktyczne, pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy z nich odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania. Natomiast drugi stan dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma jednak możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować łącznie (zob. postanowienie NSA z 25 czerwca 2021 r., sygn. akt I OW 310/20).

Dodać należy że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 172) pod pojęciem lokalu należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Nie jest natomiast w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że miejsce stałego zameldowania S.S. znajduje się w [...], gmina Białowieża. Z informacji Warszawskiego Centrum Integracji "Integracyjna Warszawa" z 12 marca 2024 r. wynika, że strona przebywała w: -interwencyjnym miejscu tymczasowego schronienia w Warszawie, ul. [...]; - interwencyjnym miejscu tymczasowego schronienia w Warszawie, ul. [...]; - interwencyjnym miejscu tymczasowego schronienia w Warszawie, ul. [...] w terminie od 10 marca 2022 r. do 21 listopada 2023 r. z przerwami; - noclegowni przy ul. [...] w Warszawie w terminie od 23 grudnia 2023 r. do 31 października 2023 r.; - noclegowni przy ul. [...] w Warszawie w terminie od 7 marca 2024 r. z przerwami oraz od 7 marca 2024 r. do nadal. Na dzień składania wniosku ubiegający się o przyznanie świadczenia przebywał w Noclegowni dla Osób Bezdomnych przy ul. [...] w Warszawie.

Zauważenia wymaga, że tego rodzaju pomieszczenia mieszkalne nie są lokalami mieszkalnymi zgodnie z przywołanym powyżej art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, o czym wielokrotnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny (zob. postanowienie NSA z 8 listopada 2023 r., I OW 135/23). Dlatego też wskazać należy, że strona nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym służącym zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych, tym samym spełnia warunki uznania za osobę bezdomną wyrażone w art. 6 pkt 8 u.p.s. Treść art. 101 u.p.s. wskazuje, że w przypadku takich osób nie ma znaczenia miejsce zamieszkania, tym samym nie bada się zamiaru co do stałego pobytu, lecz ustala się gminę ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały.

Niewątpliwie uznać należy, że S.S. w rozumieniu wskazanych przepisów jest osobą bezdomną. W konsekwencji skoro ostatnie miejsce zameldowania strony na pobyt stały znajdowało się na terenie gminy Białowieża, to zgodnie z art. 101 ust. 2 u.p.s. należy uznać, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o przyznanie świadczenia w formie udzielenia tymczasowego schronienia w schronisku dla osób bezdomnych jest Wójt Gminy Białowieża. Jednakże w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu organ podnosił, że zastosowanie w sprawie ma art. 101 ust. 3 u.p.s. Należy zatem rozważyć czy zachodziła konieczność zastosowania wskazanego przepisu. Ustalając istnienie przesłanek z art. 101 ust. 3 u.p.s. należy zbadać: po pierwsze, czy sytuacja osobista i majątkowa osoby bezdomnej ubiegającej się o świadczenie na tyle odbiega od niedostatku środków utrzymania występującego w innych tego rodzaju sprawach, że pozwala na przyjęcie, iż zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony i po drugie, czy z uwagi na charakter sprawy wnioskodawcy, można ją zakwalifikować jako niecierpiącą zwłoki. Z akt sprawy wynika, że potrzeby strony zostały zabezpieczone przez zapewnienie schronienia a także całodobowego wyżywienia w Noclegowni dla Osób Bezdomnych przy ul. [...] w Warszawie, a zatem sprawy ubiegającego się o przyznanie świadczenia nie można zakwalifikować jako niecierpiącej zwłoki. Podobnie z faktu udzielenia pomocy społecznej stronie, która znalazła się na terenie gminy objętej zakresem właściwości działania organu pomocy społecznej, nie można wnioskować konieczności udzielania dalszej pomocy takiej stronie na przyszłość, o ile możliwe jest ustalenie organu właściwego na gruncie przepisów regulujących właściwość ustawową organów (zob. postanowienie NSA z 13 października 2023 r., sygn. akt I OW 94/23) .

Nie można zatem przyjąć, że zachodzą przesłanki do zastosowania przepisu art. 101 ust. 3 u.p.s. Dlatego właściwość miejscową gminy w sprawie należy ustalić, zgodnie z art. 101 ust. 2 u.p.s., według miejsca ostatniego zameldowania na pobyt stały.

W konsekwencji uznać należy, że skoro ostatnie miejsce zameldowania S.S. na pobyt stały znajdowało się na terenie Gminy Białowieża, to zgodnie z art. 101 ust. 2 u.p.s. organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o przyznanie świadczenia w formie udzielenia schronienia w schronisku dla osób bezdomnych jest Wójt Gminy Białowieża.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.