Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędziowie NSA Rafał Batorowicz Cezary Pryca Protokolant Małgorzata Suchocka po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2006 r. sygn. akt III SA/Wa 1481/06 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 9 marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem, zapadłym po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 9 marca 2006 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 20 października 2005 r., oraz orzekł, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że decyzją z dnia 20 października 2005 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w Lublinie odmówił A. S. umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. Decyzja to została utrzymana w mocy decyzją Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 16 lutego 2006 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę A. S. uznał, że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzające ją rozstrzygnięcie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, (art. 156 § 1 pkt 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego) i na tej podstawie stwierdził nieważność obu tych decyzji. W ocenie Sądu kwestią kluczową, którą należało ustalić było to, czy zastępca dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – D. M., który podpisał decyzję z dnia 20 października 2005 r., był osobą upoważnioną do wydania decyzji w imieniu Zakładu. W aktach sprawy znajduje się bowiem upoważnienie dla Zastępcy Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz w zakresie zadań powierzonych na podstawie innych ustaw, udzielone przez Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Lublinie.

Jednakże dla skuteczności czynności administracyjnych, w tym decyzji podejmowanych przez zastępcę Dyrektora Oddziału ZUS w imieniu Zakładu, konieczne jest umocowanie udzielone bezpośrednio przez Prezesa ZUS jako jedynej osoby personifikującej organ - ZUS. Wobec braku takiego upoważnienia zastępca Dyrektora Oddziału Regionalnego ZUS nie miał, w ocenie Sądu, kompetencji do wydawania i podpisywania w imieniu Zakładu decyzji odmawiających umorzenia skarżącemu zaległych składek na ubezpieczenia społeczne.

Sąd powołał się na treść art. 83 ust. 1 pkt 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, z którego wynika, że decyzje indywidualne w kwestii umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wydaje Zakład, a uprawnionym do reprezentowania Zakładu jest Prezes ZUS. Zatem decyzja administracyjna o umorzeniu lub odmowie umorzenia składek względem ZUS powinna być sygnowana jego podpisem. Ponadto Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 123 tej ustawy w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego z wyjątkiem sytuacji, gdy ustawa stanowi inaczej. Sąd zauważył, że brak jest w ustawie odesłania do innych aktów prawnych, regulujących tryb umarzania składek z tytułu ubezpieczeń społecznych, toteż w sprawach tych mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

Zgodnie z dyspozycją art. 268a k.p.a. organ administracji publicznej może upoważniać, w formie pisemnej, innych pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu organu, postanowień oraz zaświadczeń. Sąd uznał, iż upoważnienie organu udzielone na podstawie art. 268a k.p.a. powoduje, że mimo nadanego przez organ upoważnienia, osoba wykonująca funkcję organu, nie staje się przez to organem administracji publicznej, bowiem wykonuje tylko kompetencje tego organu, ale nie jest ich piastunem. Zdaniem Sądu skoro upoważnienie ma pochodzić bezpośrednio od organu, to nie dojdzie do skutecznego udzielenia tzw. upoważnienia substytucyjnego przez pracownika, który działa jedynie w imieniu organu, gdyż takie upoważnienie nie będzie upoważnieniem organu administracji publicznej.

W ocenie Sądu § 3 ust. 2 załącznika do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 4 października 1999 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U Nr 80 poz. 914) pozostaje w sprzeczności z treścią art. 268a k.p.a. Prezes ZUS nie może bowiem upoważniać dyrektorów komórek organizacyjnych do udzielania pełnomocnictwa innym pracownikom oddziału do reprezentowania Zakładu i podejmowania decyzji w jego imieniu, w określonych przez niego sprawach. Zdaniem Sądu, ustawodawca udzielając Ministrowi delegacji do wydania statutu nie wskazał, że organ wykonawczy może w odmienny sposób niż czyni to ustawa, uregulować kwestię udzielania pracownikom upoważnień do działania w imieniu Zakładu. Na poparcie tego stanowiska Sąd powołał się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego – wyrok z dnia 28 maja 1986 r. sygn. akt U 1/86 , zgodnie z którym, rozporządzenie nie może ingerować w sferę materii prawnej, zawartej w innych aktach normatywnych o randze ustawowej w ten sposób, że nie może ono powtarzać, przekształcać, modyfikować lub syntetyzować treści ustaw. Cytowany przepis statutu modyfikuje art. 268a k.p.a., zatem zdaniem Sądu, należy odmówić jego stosowania.

Na tej podstawie Sąd przyjął, iż decyzja Zakładu w I instancji została wydana przez osobę nie legitymującą się prawidłowym upoważnieniem i wobec tego dotknięta jest wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Zaskarżona decyzja Prezesa ZUS utrzymująca w mocy wadliwą decyzję jest także nieważna. Dlatego należało stwierdzić nieważność obydwu decyzji Zakładu.

W skardze kasacyjnej Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zarzucił wyrokowi naruszenie prawa materialnego poprzez przyjęcie, że § 3 ust. 2 pkt 2 załącznika do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 4 października 1999 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 1999 r. nr 80, poz. 914 ze zm.) pozostaje w sprzeczności z treścią art. 268a k.p.a. oraz nieuwzględnienie zasady, że prawo wicedyrektora do wydawania decyzji podejmowanych przez ZUS Oddział w Lublinie może także wynikać z istoty zastępstwa, a nie upoważnienia uzyskanego od Dyrektora Oddziału.

Wskazując na te zarzuty strona skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi lub jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi i instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony wyrok opiera się na błędnym poglądzie Sądu I instancji, że w rozpoznawanej sprawie należało odmówić zastosowania § 3 ust. 2 pkt 2 statutu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stanowiącego załącznik do rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 4 października 1999 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 80, poz. 914 ze zm.), zwanego dalej statutem, ponieważ przepis ten jest sprzeczny z art. 268a k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji przyjął błędną podstawę do badania legalności § 3 ust. 2 pkt 2 statutu. Przeprowadził jego ocenę wyłącznie z punktu widzenia zgodności z art. 268a k.p.a. Nie wziął natomiast pod uwagę tego, że statut mający rangę rozporządzenia, ma umocowanie ustawowe – został wydany na podstawie przepisu art. 74 ust. 5 ustawy z 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (dalej u.s.u.s.). Każdy akt normatywny wykonawczy powinien być oczywiście zgodny ze wszystkimi obowiązującymi aktami ustawodawczymi.

Rozporządzenie, które znajduje bezpośrednio oparcie w ustawie i służy jej wykonaniu jest uzupełnieniem ustawy i może regulować takie same sprawy, w których stanowi się ustawy. Przepisu art. 268a k.p.a. nie można wobec tego traktować jako jedynego, powszechnie i bezwzględnie obowiązującego wzorca udzielania upoważnień do działania w imieniu organu administracji publicznej. Dopuszczalne są bowiem i istnieją w tym zakresie różne rozwiązania, pozwalające na dekoncentrację wykonywania kompetencji organów, szczególnie potrzebną w rozbudowanych strukturach administracji publicznej. Rzecz więc w tym, aby ta dekoncentracja mniej lub bardziej zinstytucjonalizowana, albo nawet oparta na doraźnych i jednostkowych aktach upoważniających, miała odpowiednie podstawy normatywne. Badając legalność (zgodność z ustawą) upoważnienia określonego w § 3 ust. 2 pkt 2 statutu ZUS należałoby odwołać się do jego relacji z treścią art. 74 ust. 5 u.s.u.s. Przepis art. 74 ust. 5 tej ustawy stanowi, że minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego nadaje, w drodze rozporządzenia, statut Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, w którym określa w szczególności:

1) strukturę organizacyjną Zakładu oraz zakres rzeczowy działania centrali i terenowych jednostek organizacyjnych Zakładu,

2) tryb funkcjonowania i kompetencje organów Zakładu.

W przepisie art. 92 ust. 2 Konstytucji RP określono wymagania, jakie powinno spełniać upoważnienie ustawowe: poza określeniem organu właściwego do wydania rozporządzenia i zakresu spraw przekazanych do uregulowania muszą się w nim znaleźć wytyczne dotyczące treści aktu.

W art. 74 ust. 5 u.s.u.s. określono organ właściwy do wydania rozporządzenia i podstawowy zakres spraw przekazanych do uregulowania. Mieści się w nim określenie kompetencji organów Zakładu. Nie określono natomiast wprost wytycznych, wskazujących kierunki merytorycznych rozwiązań wchodzących w zakres aktu wykonawczego. W piśmiennictwie prawniczym, w szczególności zaś w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego nie budzi jednak wątpliwości teza, że ten ostatni element upoważnienia nie musi być zawarty w treści przepisu upoważniającego. Wystarczy, że istnieje możliwość jego zrekonstruowania na podstawie innych przepisów ustawy zawierającej przepis upoważniający do wydania rozporządzenia (np. wyrok TK z dnia 29 listopada 2004 r., K. 7/04, OTK ZU 2004, nr 10 (A), poz. 109). Wytyczne dotyczące treści rozporządzenia nie muszą być też nazbyt szczegółowe. Skoro bowiem rozporządzenie jest funkcjonalnym uzupełnieniem ustawy, to ustawa powinna pozostawić organowi upoważnionemu pewną samodzielność w unormowaniu materii, której rozporządzenie dotyczy. Istotne jest, aby podmiot wydający rozporządzenie potrafił prawidłowo odczytać intencje ustawodawcy (patrz: M. Żabicka – Kłopotek: Wytyczne jako element upoważnienia do wydania rozporządzenia, Przegląd Sejmowy nr 3 (74) z 2006 r., s. 40 – 41).

Z treści przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, regulujących ustrój, zadania i kompetencje ZUS (art. 66 – 79a) wynika, że jest to jednostka organizacyjna (osoba prawna), która jako całość jest organem administracji publicznej (art. 66 ust. 4). W roli samodzielnych organów administracyjnych nie występują więc jej wewnętrzne organy, ani terenowe jednostki organizacyjne, mające kompetencje do działania w jej imieniu. ZUS wykonuje swoje podstawowe zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych za pośrednictwem terenowych jednostek organizacyjnych. W ramach prowadzonej działalności posługuje się środkami prawnymi właściwymi organom administracji publicznej, a więc przede wszystkim wydaje decyzje administracyjne (art. 66 ust. 4). Z przepisów ustawy określających podmiotowość publicznoprawną ZUS – u oraz zakres i sposób wykonywania podstawowych jego zadań wynika konieczność daleko posuniętej, wewnętrznej dekoncentracji kompetencji do działania w charakterze organu administracji publicznej. Jeżeli dodatkowo uwzględni się skalę działania ZUS mierzoną liczbą ubezpieczonych i liczbą pracowników zajmujących się załatwianiem ich spraw, to trudno byłoby uznać za racjonalne takie rozwiązanie, które wymaga aby Prezes ZUS udzielał bezpośrednio każdemu pracownikowi zajmującemu się załatwianiem spraw ubezpieczonych upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Zakładu.

Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny wyraża pogląd, że przepis art. 74 ust. 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych spełnia wymagania określone w art. 92 ust. 2 Konstytucji RP, a przepis § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 4 października 1999 r., w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie. Stanowi więc właściwą podstawę prawną do udzielania, w sposób w tym przepisie określony, pracownikom ZUS upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Zakładu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis § 3 ust. 2 pkt 2 statutu ZUS nie jest też sprzeczny z art. 268a k.p.a. Sąd I instancji dopatrując się takiej sprzeczności wyszedł z błędnego założenia, że jedyną osobą personifikującą ZUS jako organ administracji publicznej jest Prezes ZUS. W konsekwencji, w myśl art. 268a k.p.a., tylko Prezes ZUS może upoważnić pracowników do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Zakładu. Prezes ZUS kieruje działalnością Zakładu i reprezentuje Zakład na zewnątrz (art. 73 ust. 1 u.s.u.s.). Z tego przepisu nie wynika jednak, że wyłącznie Prezes może udzielać innym pracownikom upoważnień do działania w imieniu Zakładu, ponieważ ustawa stanowi w art. 75 ust. 5, że kompetencje organów Zakładu określa statut Zakładu. Tym samym dopuszcza możliwość ograniczenia kompetencji Prezesa jako piastuna organu na rzecz innych pracowników Zakładu. Prezes ZUS udzielając Dyrektorowi Oddziału upoważnienia, o którym mowa w § 3 ust. 2 pkt 2 statutu nie upoważnia go do działania w swoim imieniu (imieniu Prezesa) lecz w imieniu Zakładu jako organu. Nie zezwala więc Dyrektorowi Oddziału na udzielenie "subupoważnienia" niedopuszczalnego w świetle art. 268a k.p.a. Dyrektor Oddziału staje się, na podstawie upoważnienia udzielonego przez Prezesa, podmiotem personifikującym ZUS jako organ, a nie pełnomocnikiem Prezesa ZUS. Upoważnienie do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu ZUS udzielone pracownikowi przez Dyrektora Oddziału działającego w imieniu ZUS niewątpliwie nie jest sprzeczne z treścią art. 268a k.p.a.

W konkluzji należy stwierdzić, że z powodów wyżej przedstawionych skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.