Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Zbrojewski, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk (spr.), Asesor WSA Tomasz Porczyński, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 lutego 2025 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej B. w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 22 sierpnia 2024 r. znak: SKO.4150.542.2024 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 23 lipca 2024 r., nr DPRG-UA-VII.1008.2024, znak: DPRG-UA-VII.6730.29.2024; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz strony skarżącej [...] Spółdzielni Mieszkaniowej B. w Ł. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. MR

Zaskarżoną do tutejszego sądu decyzją z dnia 22 sierpnia 2024 r. znak SKO.4150.542.2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 23 lipca 2024 r. znak DPRG-UA-VII.1008.2024 w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji.

W tym miejscu Sąd zauważa, że we ww. decyzji SKO błędnie wskazano numer decyzji będącej przedmiotem odwołania. Nr decyzji organu I instancji to DPRG-UA.VII.1008.2024, zaś SKO wskazało numer DPRG-UA.VII.1008.402.2024. Tenże błędny numer decyzji został następnie powielony w uzasadnieniu decyzji SKO. Sąd przyjmuje jednak mając na uwadze, że tożsamość przedmiotu postępowania przed organami obu instancji nie budzi żadnych wątpliwości, że ww. błąd ma charakter oczywistej omyłki pisarskiej.

Jak wynika z akt sprawy w dniu 12 lutego 2024 r. R.L. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "B., reprezentowany przez M. C., złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, garażem podziemnym, wjazdami, towarzyszącymi urządzeniami budowlanymi i infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...], na działkach o numerach ewidencyjnych [...], [...] oraz działkach drogowych o numerach ewidencyjnych [...], [...], w obrębie [...].

W dniu 19 czerwca 2024 r. pełnomocnik wnioskodawcy przedłożył skorygowany wniosek o ustalenie warunków zabudowy wraz z nową koncepcją zagospodarowania terenu.

Decyzją z dnia 23 lipca 2024 r. znak: DPRG-UA-VII.1008.2024 Prezydent Miasta Łodzi orzekł o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, garażem podziemnym, wjazdami, towarzyszącymi urządzeniami budowlanymi i infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...], na działkach o numerach ewidencyjnych [...], [...] oraz działkach drogowych o numerach ewidencyjnych [...], [...], w obrębie [...]. Organ wyjaśnił, że w sprawie przeprowadzono analizę architektoniczno-tekstową, wykonaną przez uprawnioną osobę w zakresie cech i funkcji terenu oraz sporządzono załącznik graficzny przedstawiający obszar analizowany wokół działki, na której ma być zlokalizowana inwestycja. Organ ustalił, że sąsiednie nieruchomości są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Teren objęty wnioskiem przylega bezpośrednio do ul. [...] i ul. [...] (dróg wewnętrznych). Teren ma pośredni dostęp do powiatowej drogi publicznej - ul. [...] przez drogę wewnętrzną ul. [...], dalej ul. [...]. Istniejące/projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Przedłożono w sprawie opinie gestorów sieci w zakresie dostaw mediów: zaopatrzenie w energię elektryczną zgodnie z pismem P. S.A. z dnia 19 grudnia 2023 r.; zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków sanitarnych i wód opadowych zgodnie z pismem Z. Sp. z o.o. z dnia 8 stycznia 2023 r.; zaopatrzenie w ciepło zgodnie z pismem V. S.A. z dnia 7 lutego 2024 r. Zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów wnioskowane działki nr [...], [...], w obrębie [...], oznaczone są jako Bp "zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy". Warunek braku konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne organ uznał za spełniony. Ponadto, stwierdził, że decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zamierzenie budowlane nie znajdzie się ponadto w obszarze, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 6 lit a), b) i c). Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 2a, 5, 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym projekt decyzji został przekazany do uzgodnienia z: Powiatową Stacją Sanitarno-Epidemiologiczną w Ł., Marszałkiem Województwa Łódzkiego, Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ł. uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji postanowieniem z dnia 9 lipca 2024 r. Marszałek Województwa Łódzkiego i Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego nie zajęli stanowiska w sprawie uzgodnienia projektu decyzji w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie, zatem zgodnie z art. 53 ust. 5 ustawy uzgodnienie uważa się za dokonane. Organ odstąpił od uzyskania opinii operatora systemu przesyłowego elektroenergetycznego i gazowego, operatora systemu dystrybucyjnego gazowego, podmiotu zajmującego się transportem ropy naftowej lub produktów naftowych, ponieważ nie zostały spełnione przesłanki z art. 53 ust. 5e ustawy. W trakcie postępowania, stosownie do wymogów procedury administracyjnej organ zawiadomił strony o toczącym się postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, zapewniając stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwił im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie.

Odwołanie od decyzji organu I instancji złożyła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "B." w Ł., wnosząc o jej uchylenie. Strona wskazała, że inwestycja obciąży układ komunikacyjny dróg i parkingów, a nawet chodników. Brak koncepcji budowy odpowiedniego parkingu od strony drogi dojazdowej spowoduje ogromny kłopot z miejscami parkingowymi na osiedlu, na którym już i tak jest ogromny ich deficyt.

Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 22 sierpnia 2024 r. znak SKO.4150.542.2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wyjaśniło, że teren inwestycji określony we wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego zasadnie przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom, wynikającym z przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej z ustawowych przesłanek, wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1 (art. 61 ust. 5a u.p.z.p.). Organ stwierdził, że zabudowa istniejąca na sąsiednich działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej niewątpliwie kontynuuje funkcję istniejącą w obszarze analizowanym i pozwala na ustalenie wymagań dla nowej, planowanej zabudowy. Nadto, inwestycja spełnia również pozostałe z przesłanek określonych przez ustawodawcę w treści art. 61 ust. 1 ustawy. Powyższe, wobec regulacji art. 61 ust. 1, wymagającego dla wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy łącznego spełnienia wymienionych w nim przesłanek skutkuje ustaleniem warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Organ uznał, że sporządzona w sprawie analiza urbanistyczna została sporządzona z poszanowaniem wymogów normatywnych, w tym wielkość obszaru analizowanego odpowiada wymogowi odległości przewidzianej w przepisach. W sposób wystarczający do rozstrzygnięcia analiza zinwentaryzowała również stan istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy, co pozwoliło na właściwą weryfikację przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Dołączona tabela zawiera dane obiektów z obszaru analizy, zaś jej wyniki pozwoliły na przyjęcie określonych w decyzji parametrów projektowanej zabudowy w odniesieniu do zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich w zakresie gabarytów, formy architektonicznej, usytuowania linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Bezspornie na obszarze poddanym analizie występuje zabudowa o podobnej funkcji, która pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Odnosząc się do zarzutów strony organ wyjaśnił, że zaskarżona decyzja poza ustaleniem, że planowany jest garaż podziemny, zawiera w pkt 3.3 warunki dla obsługi komunikacyjnej: "Dla obsługi planowanej inwestycji należy zapewnić stanowiska postojowe dla samochodów, na terenie inwestycji, poza pasami dróg publicznych w liczbie: dla części mieszkalnej min. 2 stanowiska na każde 60 m2 powierzchni użytkowej; dla części usługowej: biura, banki - od 2,5 do 3,0 stanowisk na 100 m2 powierzchni użytkowej; handel i gastronomia - min. 2,5 stanowiska na 100 m2 powierzchni użytkowej; usługi zdrowia - od 1 do 2,5 stanowiska na 100 m2 powierzchni użytkowej. Przy obliczaniu wymaganej liczby stanowisk postojowych dla samochodów, uzależnionej od powierzchni budynku, należy uwzględnić jego powierzchnię użytkową, pomniejszoną o powierzchnię pomieszczeń pomocniczych, technicznych, gospodarczych i technologicznych nieprzeznaczonych na pobyt ludzi, powierzchnię magazynową oraz zaplecze komunikacyjne, w tym powierzchnię garażową". Zgodnie z § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych obowiązek określenia liczby miejsc postojowych następuje już w decyzji o warunkach zabudowy. Nie ma natomiast podstaw prawnych do twierdzenia, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna precyzyjnie określać maksymalną czy minimalną liczbę miejsc parkingowych. Przepis art. 54 pkt 2 lit. c) u.p.z.p. nie precyzuje sposobu określania ilości miejsc parkingowych dla nowych inwestycji i nie ma w obowiązującym systemie prawnym żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu. Oznacza to, że określenie konkretnej liczby i sposób urządzenia miejsc postojowych następuje na etapie późniejszym - tworzenia projektu budowlanego (w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę), z uwzględnieniem zapisów decyzji o warunkach zabudowy oraz przepisów § 19-21 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, które to w sposób szczegółowy regulują odległości wydzielonych miejsc postojowych, oznakowania i usytuowania miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych oraz wielkość i sposób wykonania miejsc postojowych. Zdaniem organu zarzuty, iż inwestycja obciąży układ komunikacyjny lub spowoduje nadmierną eksploatację urządzeń rekreacyjnych nie stanowią przedmiotu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Brak jest natomiast wskazania w odwołaniu konkretnego naruszenia przepisów szczególnych. Ogólne stwierdzenia, że planowana inwestycja ze względu na rozmiar, zmianę sposobu zagospodarowania terenu stwarza ryzyko immisji bezpośrednich albo pośrednich są w opinii Kolegium niewystarczające. Podnoszone zarzuty związane z uciążliwościami, które przyniesie realizacja planowanej inwestycji kwalifikować należy w kategoriach interesu faktycznego, a nie mającego znaczenie, interesu prawnego. Przedmiotem oceny w postępowaniu o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy może być jedynie spełnienie kryteriów "dobrego sąsiedztwa", o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy. Przedmiotu takiego nie stanowią natomiast zagadnienia związane z wpływem planowanej inwestycji na korzystanie z nieruchomości sąsiadujących, a tym bardziej subiektywnie odczuwana uciążliwość inwestycji. Istotą decyzji o warunkach zabudowy jest jedynie o ustalenie czy z punktu widzenia obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa, realizacja planowanej inwestycji jest możliwa na wskazanym we wniosku terenie. Skoro jest to decyzja stanowiąca jedynie o możliwości zagospodarowania terenu nie ma mocy ograniczania cudzych praw zarówno do nieruchomości na której planuje się inwestycję czy nieruchomości sąsiednich. Zgodnie z treścią art. 63 ust. 1 ustawy decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Z uwagi na swój charakter decyzja o warunkach zabudowy nie może stanowić podstawy do realizacji inwestycji. Budowę można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która może być wydana jedynie osobie, która wykaże się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "B." w Ł. Zaskarżonej w całości decyzji zarzucono: naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego i nie podjęcie wszelkich niezbędnych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności: a) nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego w zakresie ustalenia przesłanki dostępu inwestycji do drogi publicznej; b) niewyjaśnienie dlaczego planowana inwestycja może mieć dostęp do drogi publicznej poprzez wąską wewnętrzną ul. [...] do ul. [...] oraz niewzięcie pod uwagę, że ustanowiony w ten sposób szlak komunikacyjny nie będzie wystarczający do obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji, a jednocześnie negatywnie wpłynie na obsługę komunikacyjną już istniejącą wzdłuż ul. [...] osiedla; c) pominięcie, przy ustalaniu w decyzji o warunkach zabudowy maksymalnej liczby stanowisk postojowych dla samochodów osobowych, okoliczności faktycznych w postaci deficytu miejsc postojowych na już istniejącym w sąsiedztwie inwestycji osiedlu i możliwości pogłębienia problemu w związku z przewidzeniem zbyt niskiej maksymalnej liczby stanowisk postojowych na planowanej inwestycji. Skarżonej decyzji zarzucono także naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, iż nieruchomość na której ma być realizowana inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, posiada dostęp do drogi publicznej w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ teren objęty wnioskiem inwestora jest połączony z drogą publiczną ul. [...] poprzez wąską drogę wewnętrzną ul. [...], a w konsekwencji naruszenie: 2) art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy w zw. § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez przyjęcie, iż przedmiotowa inwestycja spełnia łącznie warunki określone w ww. przepisach; 3) art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy poprzez pominięcie, że swoboda zagospodarowania terenu podlega ograniczeniu, gdy narusza prawa osób trzecich, co ma miejsce w niniejszej sprawie. W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości, nadto o zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek co do zasady z przyczyn innych niż wskazane w skardze.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja lub postanowienie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonego aktu administracji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy wniosek w tym przedmiocie został złożony przez organ, o czym pozostałe strony zostały zawiadomione, ale nie zajęły w tym względzie stanowiska.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 22 sierpnia 2024 r. znak SKO.4150.542.2024 utrzymujące w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 23 lipca 2024 r. znak DPRG-UA-VII.1008.2024 w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, garażem podziemnym, wjazdami, towarzyszącymi urządzeniami budowlanymi i infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...], na działkach o numerach ewidencyjnych [...], [...] oraz działkach drogowych o numerach ewidencyjnych [...], [...], w obrębie [...]. Ww. inwestycja określana jest dalej także w skrócie jako "inwestycja".

Materialnoprawną podstawę wydanych w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977, dalej w skrócie: "u.p.z.p.") oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej w skrócie: "rozporządzenie w sprawie nowej zabudowy").

Warto w tym miejscu zaznaczyć, że w sprawie zastosowano właściwe przepisy ustawy u.p.z.p. Wniosek wszczynający prowadzone postępowanie został złożony w lutym 2024 r. Co prawda na mocy art. 1 pkt 55 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688), która weszła w życie z dniem 24 września 2023 r., przepis art. 61 u.p.z.p. został znowelizowany, jednakże zgodnie z art. 59 ust. 2 ustawy zmieniającej "do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie: 1) stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym; 2) nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy zmienianej w art. 1. Wobec tego, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi, przyjęte uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 28 marca 2018 r. nr LXIX/1753/18, nie utraciło mocy, zastosowanie w sprawie miał przepis art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym tj. sprzed 24 września 2023 r.

W dalszej kolejności wskazać należy, że poza sporem pozostaje fakt, że na obszarze, na którym planowana jest inwestycja brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stąd też konieczne stało się uzyskanie przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy, o której mowa w art. 61 u.p.z.p. Powyższy obowiązek wynika bezpośrednio z treści art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Warto przypomnieć, że decyzja o warunkach zabudowy terenu jest pierwszą z cyklu decyzji, wydawanych w procesie inwestycyjnym. Ma ona wstępny i ogólny charakter - nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa. Jest to decyzja zastępująca na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przeznacza tylko dany teren pod daną inwestycję, ale nie rodzi jeszcze żadnych praw do tego terenu, ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej (vide: art. 56 u.p.z.p.).

Decyzja o warunkach zabudowy jest wydawana na wniosek inwestora. Organ prowadząc postępowanie o ustalenie warunków ma obowiązek zbadania zgodności złożonego wniosku z przepisami u.p.z.p. oraz ustaw szczególnych, a także z przepisami aktów wykonawczych, wydanych na podstawie tych ustaw.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: (1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; (2) teren ma dostęp do drogi publicznej; (3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; (4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; (5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; (6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze (a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych, ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, (b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, (c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Zgodnie z ustanowioną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasadą dobrego sąsiedztwa, zmiana zagospodarowania terenu uzależniona jest od możliwości dostosowania planowanej zabudowy do cech zagospodarowania sąsiedniego. Warunek ten jest spełniony wówczas, gdy funkcje oraz parametry i cechy zabudowy dotychczasowej mogą tworzyć harmonijną całość z planowaną inwestycją. Wymagania dobrego sąsiedztwa nie można rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej. Wymóg kontynuacji cech i wskaźników, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. pozostawia miejsce na pewne odstępstwa, jednakże pod warunkiem zachowania harmonii i ładu przestrzennego.

Ocena dopuszczalności lokalizacji określonej inwestycji na oznaczonym terenie wymaga w każdej indywidualnej sprawie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w ramach którego podstawowe znaczenie ma analiza urbanistyczno-architektoniczna. Analiza urbanistyczna ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z przepisami prawa przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Innymi słowy sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu (por. wyrok WSA w Poznaniu z 16 stycznia 2023 r. IV SA/Po 936/12, wyrok NSA z 5 maja 2022 r. II OSK 691/22, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 61 ust 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że w judykaturze powszechnie akceptowane jest stanowisko, wedle którego zasadą jest wyznaczanie obszaru analizowanego w podstawowych jego wymiarach. Organ nie ma obowiązku poszerzenia obszaru analizy celem odnalezienia zabudowy uzasadniającej uwzględnienie żądania wnioskodawcy. Co prawda obszar analizowany może być większy niż trzykrotna szerokość frontu działki (według stanu prawnego obowiązującego w niniejszej sprawie), jednakże dla takowego muszą zaistnieć szczególne okoliczności uzasadniające takie poszerzenie obszaru analizowanego. Organ administracji nie ma obowiązku powiększania obszaru analizowanego tylko dlatego, że analiza obszaru analizowanego nie daje podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez inwestora inwestycji. Zasadą jest wyznaczanie obszaru analizowanego w podstawowych jego wymiarach. Może on być poszerzony dopiero wówczas, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające zwiększenie tych wymiarów. W szczególności sytuacja taka może mieć miejsce, gdy w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa o mocno zróżnicowanych formach architektonicznych. Wówczas celowym jest rozszerzenie granic obszaru analizowanego dla jak najlepszego dopasowania planowanej zabudowy do zabudowy już na danym obszarze istniejącej. Brak jest natomiast podstaw do tego, aby rozszerzać obszar analizowany tylko w tym celu, aby w jego granicach znalazł się obiekt o parametrach podobnych do planowanego. Powiększenie obszaru analizowanego zawsze musi służyć zachowaniu ładu przestrzennego. Celem samym w sobie takiego powiększenia nie może być jedynie umożliwienie realizacji inwestycji w zaplanowanym przez inwestora kształcie (por. wyrok WSA w Poznaniu z 7 września 2022 r. II SA/Po 333/22, wyrok WSA w Łodzi z 25 listopada 2022 r. II SA/Łd 689/22, dostępne j.w.).

W przedmiotowej sprawie planowana inwestycja obejmuje teren działek nr [...] i [...] oraz działki drogowe nr [...] i [...]. Wjazd na teren inwestycji zgodnie z wnioskiem odbywać się będzie z drogi wewnętrznej - ulicy [...]. Szerokość frontu działki przylegającej do drogi publicznej, z której odbywać się będzie główny wjazd wynosi 65 m. W sprawie dokonano analizy terenu o podstawowym wymiarze 195 m (3 x 65 m), jednak powiększonego "o działki zlokalizowane wzdłuż ul. [...] w kierunku południowym tak, aby objąć analizą fragment osiedla "[...]" ograniczony drogami osiedlowymi aż do [...], tworzący pewną spójność urbanistyczną, charakteryzujący się określonym układem urbanistycznym". Zdaniem autora sporządzonej do sprawy analizy urbanistycznej o takim wyznaczeniu obszaru analizowanego zadecydował fakt, że teren planowanej inwestycji znajduje się na terenie osiedla mieszkaniowego [...] i jest zróżnicowany pod względem urbanistycznym. Dominuje tu zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna w formie V-XII kondygnacyjnych wielkogabarytowych bloków, a jej uzupełnienie stanowi zabudowa usługowa różnego typu (pawilony handlowe I-II kondygnacyjne). Nieruchomości często składają się z kilku - kilkunastu działek (ze względu na podziały jakie nastąpiły po wydzieleniu działek drogowych i działek pod budynkami), a ich granice wyznaczają drogi osiedlowe. Uznano, że ocenie pod względem spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa powinien podlegać fragment osiedla [...], ograniczony drogami osiedlowymi, tworzący pewną spójność urbanistyczną, a nie tylko jego niewielki wycinek (co miałoby miejsce w przypadku wyznaczenia obszaru analizowanego jako trzykrotna szerokość frontu działek objętych wnioskiem). Dlatego postrzeganie tej przestrzeni w pewnej całości urbanistycznej (w przestrzeni pomiędzy ul. [...] i [...]) pozwoli na lepsze odniesienie planowanej zabudowy do zabudowy już istniejącej, wyraźnie tworzącej określony układ urbanistyczny.

Uwzględniając powyższe warto jednak zaznaczyć, że wbrew twierdzeniom autora analizy podstawowy obszar analizowany nie został rozszerzony jedynie w kierunku południowym, ale również północnym, wschodnim i zachodnim, co niezbicie potwierdza załącznik graficzny do sporządzonej analizy urbanistycznej. Co więcej, zasadnicze znaczenie ma to, że poza granicami wskazanymi na załączniku graficznym, w sprawie nie określono jednoznacznie o jaki dokładnie teren został powiększony obszar analizowany i z jakich powodów został poszerzony we wspomnianych kierunkach, co ewidentnie umknęło uwadze organów administracji.

Analiza akt administracyjnych sprawy prowadzi ponadto zdaniem sądu do wniosku, że nie sposób zgodzić się z autorem analizy urbanistycznej, iż podstawowy obszar analizowany, wyznaczony w oparciu o trzykrotność szerokości frontu terenu objętego wnioskiem, jest na tyle zróżnicowany pod względem urbanistycznym, że uniemożliwia przeprowadzenie właściwej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a co za tym idzie należy go poszerzyć. Wnioskodawca na terenie osiedla mieszkaniowego [...] planuje realizację inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego o wysokości 30-33 m z usługami, garażem podziemnym, wjazdami, urządzeniami budowlanymi i infrastrukturą techniczną. Zaznaczenia przy tym wymaga, że jak wynika z załącznika graficznego do analizy urbanistycznej, w obszarze podstawowym występuje zarówno zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna w formie V-XII kondygnacyjnych wielkogabarytowych bloków, jak i uzupełniająca ją zabudowa o funkcji usługowej różnego typu. W obszarze podstawowym występuje zatem podobna funkcja do planowanej, która jednocześnie pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Opisane przez autora analizy poszerzenie obszaru "wzdłuż ul. [...] w kierunku południowym" wskazuje natomiast na próbę objęcia analizą obszaru o przeważającej funkcji usługowej, co z punktu widzenia analizy obszaru właściwego dla planowanej inwestycji nie jest zrozumiałe. Materiał zgromadzony w sprawie nie wskazuje zatem, aby w podstawowym obszarze analizowanym znajdowała się zabudowa o mocno zróżnicowanych formach architektonicznych, czy też w sprawie występowały inne szczególne okoliczności uzasadniające poszerzenie obszaru analizowanego.

Dokonane w sprawie nieuprawnione poszerzenie obszaru analizowanego i to nie tylko w kierunku południowym, może z kolei stanowić próbę "poszukiwania" obszarów, które mogłyby stanowić wzorzec dla planowanej inwestycji i być uzasadnieniem dla uwzględnienia wniosku strony skarżącej oraz wskazanych przez wnioskodawcę parametrów dla planowanej inwestycji. Tymczasem w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że przy wyznaczaniu obszaru analizowanego organ nie jest uprawniony do nieograniczonego rozszerzania obszaru analizowanego jedynie w celu poszukiwania w okolicy działki inwestora takiej zabudowy, która uzasadniałaby wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2016 r., II OSK 1299/14, dostępne j.w.). Działanie takie nie służy bowiem ochronie ładu przestrzennego, lecz w istocie odpowiada jedynie interesom wnioskodawcy, zainteresowanego uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy w kształcie przewidzianym we wniosku inicjującym postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (por. wyrok WSA w Poznaniu z 11 lipca 2013 r., II SA/Po 343/13, dostępny j.w.).

Sposób sporządzenia analizy architektoniczno-budowlanej, a zwłaszcza sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, doprowadziły do sytuacji że parametry ujęte w analizie urbanistycznej nie są wiarygodne. Uchybienia opisane powyżej w istocie dyskwalifikują przedmiotową analizę jako dowód w niniejszym postępowaniu. W orzecznictwie wskazuje się bowiem, że prawidłowość analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy jest zagadnieniem kluczowym w trakcie kontroli sądowej decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z 5 maja 2016 r., II OSK 1560/14, dostępny j.w.). Tymczasem w niniejszej sprawie organy administracji bezrefleksyjnie uznały sporządzoną w sprawie analizę za prawidłową, nie dokonując w jakikolwiek sposób weryfikacji jej wartości dowodowej. Organ II instancji ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że wielkość obszaru analizowanego odpowiada wymogowi odległości przewidzianej w przepisach. W konsekwencji organy wyprowadziły ze sporządzonego dokumentu niewłaściwe wnioski.

Z tych też względów stanowisko organów o ziszczeniu się przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy uznać za przedwczesne, a przynajmniej nieudokumentowane w sposób należyty i przez to naruszające ów przepis. Kwestionowane skargą rozstrzygnięcia podjęte zostały z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, jak i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że w art. 7 k.p.a. ustawodawca nałożył na organy obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, zaś przepis art. 77 § 1 k.p.a. wskazuje na konieczność nie tylko wyczerpującego zebrania, ale również rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ustanowiona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organ na przekonujących podstawach - wskazanych w uzasadnieniu faktycznym i prawnym rozstrzygnięcia - i z całą pewnością nie polega na formułowaniu ocen w sposób dowolny. Tylko tak przeprowadzone postępowanie stanowi o spełnieniu warunku wydania decyzji o przekonującej treści, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 11 k.p.a. Z kolei w myśl zasady ustalonej w art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności w uzasadnieniu decyzji, stanowi zaś o naruszeniu przywołanego wyżej art. 107 § 3 k.p.a. W badanej sprawie, zdaniem sądu, organy niewątpliwie naruszyły wskazane przepisy, a ich naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Na marginesie warto także dostrzec wadliwy sposób określenia przez organ I instancji geometrii dachu dla planowanej inwestycji, którą ustalono m.in. w sposób następujący: "- kąt nachylenia połaci dachowych – do 15⁰, wysokość attyk/kalenic – do 33,0 m (...)". Parametr ten ustalono na podstawie § 8 rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy, zgodnie z którym geometrię dachu dla nowej zabudowy ustala się odpowiednio do geometrii dachów w obszarze analizowanym (ust. 1). W ocenie sądu przyjęte rozwiązanie jest jednak wadliwe, a to z tego powodu, że określa ono jedynie maksymalny wskaźnik w zakresie kąta nachylenia połaci i wysokości attyki/kalenicy, podczas gdy – tak jak w przypadku innych ww. parametrów - powinien być on określony poprzez zastosowanie tzw. widełek "od – do". Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd, że co do zasady ustalanie wskaźników i wymiarów planowanej zabudowy jest dopuszczalne w formie tzw. "widełek", czyli w określonych przedziałach wielkości. Wynika to stąd, że ostateczne, dokładne i precyzyjne wymiary planowanej zabudowy kubaturowej ustalone zostaną w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Niedopuszczalne jest natomiast określenie parametrów nowej zabudowy, wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego lub minimalnego albo też poprzez odwołanie się do pojęć nieskonkretyzowanych (por. wyroki WSA w Łodzi z 3 czerwca 2016 r. II SA/Łd 1042/15; z 4 grudnia 2013 r. II SA/Łd 699/13; WSA w Warszawie z 5 lutego 2021 r. IV SA/Wa 1121/20, dostępne j.w.). Powyższe określenie geometrii dachu, jak już wspomniano, ocenić należy jako niejednoznaczne, nieprecyzyjne, a więc naruszające przepisy powołanego rozporządzenia. Decyzja ustalająca warunki zabudowy, jako pierwszy etap procesu inwestycyjnego, poprzedzająca decyzję o pozwoleniu na budowę, nie może dawać możliwości późniejszej dowolności w dalszym procesie inwestycyjnym, prowadząc do zmiany wymaganych parametrów i w ostateczności do powstania budynku o parametrach technicznych odbiegających od tych, jakie funkcjonują na terenie obszaru analizowanego. W takiej sytuacji decyzja ustalająca warunki zabudowy umożliwiałaby realizację obiektów, które nie byłyby charakterystyczne (zarówno co do rodzaju inwestycji, jak i parametrów) dla obiektów występujących w obszarze analizowanym i tym samym naruszałyby zasadę "dobrego sąsiedztwa".

Podobnie jedynie na marginesie, wobec stwierdzonych nieprawidłowości, zauważyć należy, że wnioskodawca przedłożył w organie I instancji oświadczenie V. S.A. dotyczące technicznej możliwości podłączenia planowanej inwestycji do sieci ciepłowniczej, celem wykazania spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem jednym z warunków, jakie muszą zostać spełnione, aby umożliwić wydanie decyzji o warunkach zabudowy, jest to, aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, było wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Według treści przedłożonego dokumentu okres jego ważności wynosi 6 miesięcy. Tym samym oświadczenie gestora sieci ciepłowniczej na dzień wydania decyzji przez organ II instancji utraciło swoją ważność, czego nie dostrzegło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi. W związku z brakiem aktualnego oświadczenia wspomnianego gestora sieci, na dzień wydania decyzji organu II instancji nie sposób było ocenić, czy uzbrojenie terenu w zakresie tej sieci będzie wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

Odnosząc się natomiast do treści skargi stwierdzić należy, że zarzuty w niej zawarte nie są zasadne.

W kwestii spełnienia przesłanki dostępu inwestycji do drogi publicznej wskazać należy, że rację mają organy administracji, iż przesłanka ta jest w niniejszej sprawie spełniona. Dokonując wykładni pojęcia "dostęp do drogi publicznej", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. trzeba mieć na uwadze, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy ocenia, czy istnieje możliwość skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną. Możliwość taka istnieje, kiedy teren inwestycji przylega bezpośrednio do drogi publicznej (jest to dostęp bezpośredni). Jeżeli nieruchomość, na której ma być realizowana planowana inwestycja przylega bezpośrednio do działki drogowej, stanowiącej drogę publiczną, to posiada ona dostęp do drogi publicznej. Dostęp do drogi publicznej może być także zapewniony za pomocą służebności lub drogi wewnętrznej (art. 2 pkt 14 u.p.z.p.). Tym samym dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej jest sam w sobie wystarczający. Podmiot posiadający dostęp do drogi wewnętrznej nie musi ponadto posiadać dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego go do korzystania z tej drogi. Za wystarczające do przyjęcia, iż działka ma dostęp do drogi publicznej uznać należy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej. Co więcej, w przypadku natomiast innego dostępu, ustawodawca nie stawia wymagań co do rodzaju szlaku komunikacyjnego, który ten dostęp realizuje i jego parametrów technicznych (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 18 grudnia 2012 r., II SA/Rz 696/12, dostępny j.w.). Stąd też nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy zarzuty strony skarżącej dotyczące powoływanego braku posiadania przez wnioskodawcę prawa do korzystania z drogi publicznej i drogi wewnętrznej, nadto zbyt wąskiej drogi wewnętrznej, czy też negatywnego wpływu planowanej inwestycji na istniejący ruch samochodów.

Jeśli chodzi natomiast o kwestię określenia w decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji liczby miejsc postojowych wskazać należy, że zadaniem organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy, nie jest szczegółowe określenie ilości miejsc postojowych i sposobu ich rozmieszczenia, lecz określenie zasad (warunków), według których ma to nastąpić na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego. Ta wielkość ustalana jest szczegółowo dopiero na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę. Szczegółowe określenie ilości miejsc postojowych i sposobu ich zorganizowania (rozmieszczenia) przez organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy stanowiłoby niedopuszczalną ingerencję w kompetencje organu administracji architektoniczno-budowlanej (por. wyrok NSA z 5 maja 2016 r., II OSK 1560/14, wyrok NSA z 11 stycznia 2018 r., II OSK 761/16, dostępne j.w.).

Rozpoznając sprawę ponownie właściwy organ powinien uwzględnić uwagi sądu zawarte w niniejszym uzasadnieniu.

Mając na uwadze powyższe okoliczności spawy sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji (pkt 1 wyroku). W przedmiocie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt 2 wyroku).

dc