Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka Protokolant sekretarz sądowy A. P. po rozpoznaniu w dniu 15 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. I. Spółka z o.o. P. sp. komandytowa z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 374/17 w sprawie ze skargi Z. I. Spółka z o.o. P... sp. komandytowa z siedzibą w W. na decyzję Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia 22 lutego 2017 r. nr ... w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu oddala skargę kasacyjną

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 374/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę Z. Spółka z o.o. P. spółka komandytowa w W. na postanowienie Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia 22 lutego 2017 r. nr ... w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że w rozpatrywanej sprawie zapadł już prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 1435/15, przystępując do rozpatrzenia niniejszej sprawy obecny skład orzekający Sądu związany jest treścią prawomocnego wyroku, a tym samym wyrażoną w nim oceną prawną. W pojęciu tym mieści się zarówno ocena poczynionych przez organ ustaleń faktycznych, jak i ocena wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego. Konsekwencją takiej oceny są wskazania Sądu co do dalszego postępowania organów administracyjnych. Powyższe oznacza, że Sąd, po raz drugi rozpoznając sprawę, której przedmiotem jest nałożenie kary z tytułu przystąpienia do użytkowania lokalu usytuowanego na parterze budynku usługowo-apartamentowego przy ul. T. K. w U., przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, zobligowany był przede wszystkim do kontroli, czy organy administracji, ponownie wydając rozstrzygnięcie, zastosowały się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, zawartych we wskazanym wcześniej orzeczeniu Sądu.

Sąd argumentował, że w niniejszej sprawie stan faktyczny, ani stan prawny nie uległy zmianom, a więc aktualna pozostaje ocena okoliczności faktycznych i wykładnia przepisów prawa wyrażona we wcześniejszym wyroku.

Sąd pierwszej instancji uznał, że organy w pełni wykonały zalecenia zawarte w ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 1435/15. W ww. wyroku Sąd stwierdził, że zebrany materiał dowodowy nie pozostawia wątpliwości co do tego, że sporny lokal był użytkowany jako sala restauracyjna bez pozwolenia na użytkowanie, jednakże organy orzekające nie rozważyły, czy w sprawie występują szczególne okoliczności uzasadniające obliczenie kary przy uwzględnieniu tylko części budynku, co do której nastąpiło samowolne użytkowanie oraz czy nie doszło do samowolnego użytkowania wbrew woli inwestora, w szczególności: jaka była treść umowy zawartej przez inwestora z najemcą restauracji, w jaki sposób najemca uzyskał dostęp do spornego lokalu, czy restauracja mieści się w tym samym budynku, w którym znajduje się sporny lokal oraz czy lokal ten był odpowiednio zabezpieczony przed dostaniem się do niego innych osób wbrew woli inwestora.

Sąd wskazał, że jak wynika ze zgromadzonych w sprawie dokumentów, w toku ponownie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, organ pierwszej instancji wezwał inwestora do udzielenia stosownych wyjaśnień. Pismem z dnia 31 października 2016 r. inwestor poinformował organ I instancji, że zawarta dnia 1 maja 2015 r. umowa najmu przewidywała oddanie najemcy lokalu w najem, tj. do używania przez najemcę, jej treść zaś nie odbiega od typowej umowy najmu. Najemca uzyskał dostęp do spornego lokalu na podstawie umowy najmu. Sporny lokal nie mieści się w tym samym budynku, co lokal restauracyjny i nie był zabezpieczony zamkiem na klucz, który został wydany najemcy z uwagi na konieczność przeprowadzenia w lokalu prac porządkowo-modernizacyjnych.

Sąd zgodził się ze stanowiskiem organów orzekających w niniejszej sprawie, że ww. wyjaśnienia złożone w toku postępowania przez inwestora jednoznacznie wskazują na to, że za przystąpienie do użytkowania spornego lokalu odpowiada wyłącznie inwestor, który – podejmując szereg ww. czynności – umożliwił jego użytkowanie.

Stosownie do treści art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

W ocenie Sądu, art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 ww. ustawy nie pozwala na proporcjonalne ustalenie wysokości kary wymierzanej z tytułu nielegalnego użytkowania części obiektu budowlanego o określonym przeznaczeniu i zaliczonego do konkretnej kategorii, nawet odrębnej funkcjonalnie i o odmiennym przeznaczeniu od pozostałej części obiektu. Jeśli obiekt składa się z kilku części o różnym przeznaczeniu i części te zaliczane są do różnych kategorii, to możliwe jest rozważenie, na co wskazał Sąd w wyroku z dnia 12 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 1435/15, ustalenia kary pieniężnej z uwzględnieniem poszczególnych części i to tylko tych, co do których nastąpiło samowolne przystąpienie do użytkowania. Nie ma jednak możliwości ustalania kary pieniężnej z uwzględnieniem proporcji powierzchni części obiektu budowlanego, do którego użytkowania przystąpiono samowolnie, w stosunku do całej powierzchni obiektu. Prawodawca tworząc zasady obliczania kar z tytułu nielegalnego użytkowania obiektów budowlanych dla niektórych z kategorii obiektów budowlanych uwzględnił współczynnik wielkości obiektu (części obiektu) ale tylko w określonych przedziałach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że – zgodnie z wytycznymi Sądu zawartymi w ww. wyroku z dnia 12 maja 2016 r. – do wyliczenia nałożonej kary organy orzekające w niniejszej sprawie uwzględniły okoliczność, iż sporny lokal użytkowy stanowi odrębną część budynku i przyjęły kategorię obiektu adekwatną do sposobu użytkowania lokalu, tj. kategorię XVII – budynki handlu, gastronomii i usług, jak sklepy, restauracje, bary, określoną w załączniku do ustawy – Prawo budowlane. Mając powyższe na uwadze inwestorowi została wymierzona kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego w prawidłowej wysokości 75.000 zł (10 x stawka 500 zł x współczynnik kategorii obiektu k = 15,0 x współczynnik wielkości obiektu w = 1,0). W związku z tym, że nie ma możliwości wyliczenia kary proporcjonalnie do kubatury użytkowanej nielegalnie części obiektu, przy wyliczeniu kary zastosowano najniższy współczynnik wielkości obiektu k = 1, przewidziany dla obiektów o kubaturze ≤ 2500 m3.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie uchybiono również przepisom prawa procesowego w stopniu, który skutkować miałby uwzględnieniem skargi. Postępowanie toczyło się w zgodzie z zasadą wynikającą z treści art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego, wydanie zakwestionowanego postanowienia poprzedziło bowiem dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego). Zgodnie zaś z art. 107 kodeksu postępowania administracyjnego w postanowieniu zawarto podstawowe jego elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne, w tym wyjaśniono stronie zasadność przesłanek, którymi organy kierowały się przy załatwieniu sprawy (art. 11 kodeksu postępowania administracyjnego). W szczególności uzasadniono stanowisko organu oraz wyjaśniono podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa, ustosunkowano się także do zarzutów skarżącej Spółki. Powoływanie się na okoliczność nieinformowania strony skarżącej o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości zapoznania się z zebranymi dowodami przed wydaniem rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji jest niewystarczające do uwzględnienia skargi w przypadku braku wykazania przez stronę, że poniosła ona wskutek tego uchybienia negatywne skutki. Skarżąca miała możliwość zgłaszać uwagi i ewentualne wnioski dowodowe także w toku postępowania zażaleniowego, a o prawach wynikających z art. 10 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego została pouczona w zawiadomieniu z dnia 9 lutego 2017 r., przed wydaniem zaskarżonego postanowienia (karta 100 akt administracyjnych). Sąd oceniając wagę podnoszonego przez stronę skarżącą uchybienia procesowego na wynik sprawy uznał przy tym, że istotne dla sprawy okoliczności stanu faktycznego związane z przystąpieniem do użytkowania części obiektu budowlanego zostały ustalone prawidłowo.

Z przedstawionych wyżej względów należało uznać, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa a zarzuty skargi jako niemające oparcia w przepisach prawa nie zasługiwały na uwzględnienie. Dlatego skargę jako niezasadną należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.).

W skardze kasacyjnej Z. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością P. spółka komandytowa z siedzibą w W. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego przez naruszenie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59 ustawy – Prawo budowlane przez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię, polegające na przyjęciu, że kara pieniężna za samowolę użytkową powinna być wymierzona za cały budynek, w sytuacji, gdy przystąpienie do użytkowania bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie dotyczy wyłącznie jednego lokalu gastronomicznego usytuowanego na parterze tego budynku, który to budynek w pozostałej części posiada decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, a tym samym kara powinna być wymierzona proporcjonalnie do części budynku, która nie posiadała pozwolenia na użytkowanie,

2. naruszenie przepisów postępowania przez naruszenie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego przez oddalenie skargi przez Sąd pierwszej instancji, pomimo tego, że organ drugiej instancji dokonał oceny z pominięciem dowodu z załączonych przez skarżącą dokumentów w postaci rzutu budynku położonego przy ul. T. K. w U. wraz z fotografiami podczas, gdy organy administracji publicznej powinny dokonać oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz poprzez uznanie za nieudowodnione okoliczności, że budynek położony przy ul, T. K. w U. składa się z dwóch części, o różnych przeznaczeniach (lokal gastronomiczny i lokale apartamentowe).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

1. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego nie są zasadne.

2. Zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 57 ust. 7 w związku z art. 59 ustawy – Prawo budowlane nie jest zasadny. Zgodnie z art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Artykuł 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. W sprawie nie miał zastosowania art. 59 ustawy – Prawo budowlane, którego przedmiotem regulacji jest udzielenie pozwolenia na użytkowanie.

2.1. W skardze kasacyjnej nie zarzucono błędnej wykładni i zastosowania art. 59f ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, do którego odpowiedniego stosowania odsyła art. 57 ust. 7 tej ustawy. Artykuł 59f ust. 1 ustawy – Prawo budowlane reguluje przesłanki wymierzenia kary w tym sposób ustalenia wysokości kary (art. 59f ust. 1 i ust. 2). W art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane zawarto szczególną regulację w zakresie wysokości kary, zgodnie z którą stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. W skardze kasacyjnej nie zarzucono jednak przede wszystkim naruszenia art. 59f ust. 1, który zawiera regulację podstawową przesłanek wymierzenia kary, stanowiąc, że w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Do tej regulacji odsyła art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane, z zastrzeżeniem odpowiedniego stosowania. Brak w tym zakresie zarzutu w skardze kasacyjnej nie daje podstaw do rozpoznania w tym przedmiocie. Sąd dokonał oceny prawidłowości zastosowania art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Dokonanie w tym zakresie oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia stanowi kontrolę wykonania oceny prawnej przez organy administracji zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 12 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 1435/15.

3. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, a to art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego. Zarzut pominięcia dowodów musi być powiązany z hipotetycznym stanem faktycznym zapisanym w normie prawa materialnego, a zatem w sprawie z art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Brak postawienia w tym zakresie zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego regulującego zasady wymierzenia kary czyni zarzut naruszenia zasady swobodnej oceny jako niezasadny. Nie jest tym samym zasadny zarzut naruszenia art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W razie ustalenia, że zaskarżony akt nie narusza przepisów prawa, którego rodzaje wylicza art. 145 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd wyrokiem oddala skargę.

4. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.