Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ WSA Ewa Partyka Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2023 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 17 marca 2023 r.nr SKO.405.ŚR.530.186.2023 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję w punkcie 2 w zakresie daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego H. S..

Przedmiotem skargi H.S. (dalej: "skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu (dalej: SKO lub Kolegium) z 17 marca 2023 r. nr SKO.405.ŚR.530.186.2023 dotycząca przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Z akt administracyjnych sprawy i uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że wnioskiem z 4 stycznia 2023 r. skarżąca zwróciła się do Wójta Gminy [...] o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym mężem E.S.

Po rozpoznaniu wniosku Wójt decyzją z 6 lutego 2023 r. nr GOPS.ŚP.5231.1.1.2023 odmówił przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem E.S.

Organ podał, że nie została spełniona przesłanka o jakiej mowa w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 390 ze zm. – dalej: "u.ś.r."). Z orzeczenia Komisji Lekarskiej Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] listopada 2022 r. o niezdolności do samodzielnej egzystencji E.S. wynika, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niezdolność do samodzielnej egzystencji, co jest równoznaczne z datą powstania niepełnosprawności. Orzeczenie zostało wydane terminowo tj. do listopada 2023r.

Odwołanie od tej decyzji złożyła H.S. wskazując na jej krzywdzący charakter. W uzasadnieniu opisała stan zdrowia męża oraz zakres sprawowanej opieki.

Wymienioną na wstępie decyzją z 17 marca 2023 r. SKO w Tarnobrzegu, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. – dalej "k.p.a.") w pkt I. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości, zaś w pkt II. przyznało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego H.S. z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem E.S. urodzonym [...] stycznia 1966 r., który legitymuje się Orzeczeniem Komisji Lekarskiej Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego o niezdolności do samodzielnej egzystencji, począwszy od dnia 1 stycznia 2023 r. do dnia 30 listopada 2023 r. w wysokości 2458 zł miesięcznie.

W uzasadnieniu podało, że H.S. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem E.S. Wnioskodawczyni przedłożyła Orzeczenie Komisji Lekarskiej Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] listopada 2022 r. dot. jej męża o niezdolności do samodzielnej egzystencji zgodnie z którym ustalono, że niezdolność do samodzielnej egzystencji istnieje od "nie da się ustalić". Orzeczenie zostało wydane terminowo tj. do listopada 2023 r. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że wnioskodawczyni jest żoną niezdolnego do samodzielnej egzystencji E.S. Aktualnie pozostaje bez pracy, z dniem [...] lipca 2022 r. zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego, nie prowadzi działalności gospodarczej, z uwagi na konieczność sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że wnioskująca sprawuje osobistą opiekę nad niepełnosprawnym mężem, z którym wspólnie zamieszkuje. Swoje obowiązki opiekuńcze względem męża realizuje stale i należycie.

Kolegium nie podzieliło argumentacji organu I instancji. Wywiodło, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną, po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został - wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 - uznany za niezgodny z Konstytucją. Wskazało na jednolitą linię orzeczniczą sądów administracyjnych, w której podnosi się, że wskazany wyrok Trybunału ma charakter zakresowy, co oznacza, że wprawdzie nie wywołuje skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu, rodzi on jednak obowiązek prokonstytucyjnej wykładni tej regulacji, tak aby rezultat tej wykładni nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału, nawet takiego, który nie wywołał bezpośredniego skutku w zakresie powszechnego obowiązywania analizowanej normy prawnej. Z tej przyczyny zaskarżoną decyzję należało wyeliminować z obrotu prawnego.

Odnośnie pkt II decyzji w którym przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego Kolegium powołując się na art. 24 ust. 2, ust. 3, ust. 4 u.ś.r. wyjaśniło, że H.S. złożyła wniosek w dniu 4 stycznia 2023 r., zaś orzeczenie Komisji Lekarskiej Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego dot. jej męża zostało wydane w dniu [...] listopada 2022 r. Orzeczenie zostało wydane terminowo tj. do listopada 2023 r. Wnioskodawczyni zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego z dniem [...] lipca 2022 r. Z uwagi na te okoliczności SKO wskazało, że wnioskującej należało przyznać świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem począwszy od dnia 1 stycznia 2023 r. do dnia 30 listopada 2023 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie H.S. zawnioskowała o zmianę decyzji SKO w Tarnobrzegu w części dotyczącej ustalenia początkowej daty przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca powołując się na art. 24 ust. 2a u.ś.r. wyjaśniła, że jej mąż wniosek wydanie orzeczenia o niepełnosprawności złożył w dniu [...] lipca 2022 r. Orzeczeniem z [...] listopada 2022 r. został uznany za okresowo całkowicie niezdolnego do pracy w gospodarstwie rolnym oraz niezdolnego do samodzielnej egzystencji do dnia 30 listopada 2023 r. Wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego złożyła w dniu 4 stycznia 2023 r., zaś z prowadzenia gospodarstwa rolnego zrezygnowała od dnia [...] lipca 2022 r. Od wydania orzeczenia o niezdolności do samodzielnej egzystencji do dnia złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne nie minęło 3 miesiące.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływana jako P.p.s.a.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.). Przenosząc określone w przepisach cyt. ustawy kryteria oceny zaskarżonego aktu administracyjnego na grunt przedmiotowej sprawy, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Ustawa ta określa warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych, w tym zasiłku pielęgnacyjnego oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń. Zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

1a. Osobom, o których mowa w ust 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

nie ma osób, o których mowa w ust 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

1b. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1) nie później niż do ukończenia 18. Roku życia lub

2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

Prawidłowo Kolegium nie podzieliło argumentacji organu I instancji zawartej w decyzji z dnia 6 lutego 2022 r. znak GOPS.ŚP.5231.1.1.2023, uznając ją za niewłaściwą. Rozpatrując niniejszą sprawę należało zwrócić uwagę na to, że art 17 ust 1b u.ś.r., w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawnym, po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został z dniem 23 października 2014 r. - wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13 - uznany za niezgodny z Konstytucją. Kwestia skutków wyroku TK była już wielokrotnie analizowana w orzecznictwie sądów administracyjnych i w tym zakresie powstała jednolita linia orzecznicza (m.in. wyroki NSA z 5.09.2017 r., sygn. I OSK 2370/16, WSA w Gliwicach z 15.01.2016 r., sygn. IV SA/Gl 351/15, WSA w Szczecinie z 29.06.2017 r., sygn. II SA/Sz 525/17, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 22.12.2015 r., sygn. II SA/Go 861/15, WSA w Bydgoszczy z 24.06.2015 r., sygn. II SA/Bd 327/15, WSA w Gdańsku z 17.09.2015 r., sygn. III SA/Gd 577/15, WSA w Rzeszowie z 21.01.2015 r., sygn. II SA/Rz 1507/14). W orzeczeniach tych zgodnie podnosi się, że wskazany wyrok Trybunału ma charakter zakresowy, co oznacza, że wprawdzie nie wywołuje skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu, rodzi on jednak obowiązek prokonstytucyjnęj wykładni tej regulacji, tak aby rezultat tej wykładni nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału, nawet takiego, który nie wywołał bezpośredniego skutku w zakresie powszechnego obowiązywania analizowanej normy prawnej (wyrok NSA z 4.11.2016 r., sygn. I OSK 1578/16).

Sąd podziela więc konkluzję SKO, że skoro Trybunał Konstytucyjny orzekł w cytowanym wyroku z dnia 21 października 2014r. o niezgodności art. 17 ust 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych z Konstytucją RP we wskazanym powyżej zakresie, a Organ I Instancji odmawiając Pani H.S. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego rozstrzygnął na podstawie przepisu uznanego za niekonstytucyjny - to na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. należało wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję. Tak naprawdę spór w sprawie dotyczy daty początkowej, od której skarżącej należało przyznać świadczenie pielęgnacyjne.

Mając na uwadze treść obowiązujących przepisów, w ocenie Sądu Kolegium prawidłowo odwołało się do regulacji zawartej w art. 24 ust. 2 i ust. 2a u.ś.r.

W świetle art. 24 ust. 2 u.ś.r. : "Prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego." oraz w świetle art. 24 ust. 2a ustawy: "Jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności." Zgodnie z art. 24 ust. 3. cytowanej ustawy: "W przypadku ustalania prawa do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności osoby, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W tym przypadku prawo do świadczeń rodzinnych ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia, nie dłużej jednak niż do końca okresu zasiłkowego", zaś art. 24 ust. 4 przytoczonego przepisu statuuje, że "Prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W przypadku wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na czas określony prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności tego orzeczenia.

Kolegium w uzasadnieniu swojej decyzji nie wyjaśniło dlaczego świadczenie pielęgnacyjne przyznało skarżącej od 1 stycznia 2023 r. data końcowa przyznania świadczenia została w niekwestionowany sposób ustalona prawidłowo (art. 24 ust. 4 u.ś.r.).

W odpowiedzi na skargę Kolegium wyjaśniło, że regulacja art. 24 ust. 2a u.ś.r. dotyczy orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, a rozstrzygnięcie tut. Kolegium w postaci przyznania prawa do tego świadczenia pielęgnacyjnego oparte zostało na orzeczeniu Komisji lekarskiej Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...]. W orzeczeniu tym nie stwierdzono by niezdolność do samodzielnej egzystencji E.S. istniała przed tym dniem, a w szczególności na dzień złożenia wniosku o wydanie tego orzeczenia, tj. w dniu [...] lipca 2022 r. Orzeczenie w tym zakresie zawiera bowiem sformułowanie "od nie da się ustalić". Zachodzi zatem domniemanie, że przed dniem [...] listopada 2022 r. E.S. nie wymagał opieki ze strony osób drugich, w związku z czym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną wobec braku spełnienia podstawowej przesłanki nie może być przyznane.

Sąd nie podziela tergo stanowiska.

Po pierwsze argumentacja w tym zakresie powinna wynikać z treści decyzji, której braki w zakresie uzasadnienia są oczywiste i mogły przełożyć się na wynik sprawy.

Po drugie, należy podkreślić, za NSA w wyroku z dnia 11 maja 2023 r., I OSK 1080/22, że przepis art. 24 ust. 2a u.ś.r. zawiera normę prawa materialnego. W ujęciu czasowym wyznacza ona bowiem zakres materialnego prawa do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności. Jest to jednak także norma procesowa regulująca zależności pomiędzy postępowaniem w sprawie ustalenia niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności a postępowaniem w sprawie przyznania świadczenia rodzinnego. W procesowym kontekście należy odczytywać zawarte w tym przepisie sformułowanie odnoszące się do wniosku o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, od którego złożenia ustala się prawo do świadczeń rodzinnych. Przepis ten odwołuje się bowiem także do przesłanki "dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności", a zatem do daty ostatecznego (prawomocnego) rozstrzygnięcia kwestii niepełnosprawności. Ten element normy prawnej nie może być pomijany w procesie wykładni art. 24 ust. 2a u.ś.r. Nie chodzi zatem w powyższym przepisie wyłącznie o datę najwcześniej złożonego wniosku o wydanie orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności ale także o taki wynik postępowania wywołanego takim wnioskiem, który umożliwia przyznanie świadczenia rodzinnego zależnego od niepełnosprawności.

Dodatkowo wypada zauważyć, że przepis art. 24 ust. 2a u.ś.r. stanowi wyjątkową regulację prawną, przełamującą zasadę wyrażoną w art. 24 ust. 2 u.ś.r., która wskazuje, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Wyjątkowy charakter tej regulacji prawnej prowadzi do konstatacji, iż w procesie wykładni, zgodnie z zasadą exceptiones non sunt extendendae, nie powinna ona uzyskać takiego rozumienia, które mogłoby rozszerzać zakres jej zastosowania. Pominięcie w procesie wykładni tegoż przepisu przesłanki "wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności", a więc takiego orzeczenia, na podstawie którego możliwe jest przyznanie uzależnionego od niepełnosprawności świadczenia rodzinnego stanowi o wadliwym odkodowaniu znaczenia owej normy prawnej, prowadzącym dodatkowo do rozszerzania wyjątku.

W przedmiotowej sprawie wniosek o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności został złożony przez męża skarżącej w dniu [...] lipca 2022 r. (k. 12 akt organu I instancji). W rozpoznaniu tego wniosku zapadło w dniu [...] listopada 2023 r. orzeczenie Komisji Lekarskiej KRUS nr [...] stwierdzające okresową niezdolność do samodzielnej egzystencji męża skarżącej.

Z orzeczenia tego nie wynikała data powstania niepełnosprawności.

Biorąc pod uwagę treść art. 17 ust. 1b u.ś.r., ukształtowaną wyrokiem TK z dnia 23 października 2014 r., K 38/13, data powstania niepełnosprawności jest irrelewantna w kontekście negatywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Oznacza to, że orzeczenie Komisji KRUS z dnia [...] listopada 2022 r. było "wystarczające" jako jedna z przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej.

Powyższa konstatacja przesądza również o możliwości i konieczności w okolicznościach sprawy zastosowania art. 24 ust. 2a u.ś.r., od lipca 2022 r. Odmienne stanowisko Kolegium przedstawione w odpowiedzi na skargę narusza art. 24 ust. 2a u.ś.r., tworząc dodatkowe, pozaustawowe wymogi w zakresie daty ustalenia niepełnosprawności w orzeczeniu o niepełnosprawności, które – w tej sprawie – było i mogło być podstawą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy SKO będzie miało na względzie treść niniejszego uzasadnienia.