Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rudnicka Sędziowie : WSA Daniela Kozłowska Asesor WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] września 2006 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania J.J. i M.J. uchylił decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] września 2006 r. nr [...] orzekającą o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...] ha, położonej w obrębie [...] miasta B., gmina B., będącej współwłasnością B.J., J.J. i M.J. oraz o odszkodowaniu za przedmiotową nieruchomość i przekazał sprawę w całości do ponownego rozpatrzenia.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda Warmińsko-Mazurski decyzją z dnia [...] września 2006 r. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności działki nr [...] stanowiącej współwłasność B.J., J.J. i M.J. z przeznaczeniem na realizację celu publicznego - rozbudowę drogi krajowej nr 16 na odcinku obwodnicy B. oraz orzekł o ustaleniu odszkodowania za przedmiotową nieruchomość w wysokości [...] zł, które zobowiązana jest zapłacić Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w O. na rzecz: Gminy B. w wysokości [...] zł oraz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w O. w wysokości [...] zł w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja wywłaszczeniowa stanie się ostateczna. Równocześnie organ I instancji określił termin wydania Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad przedmiotowej nieruchomości przez współwłaścicieli na pierwszy dzień przypadający po upływie 30 dni od dnia doręczenia tej decyzji jej właścicielom.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem J.J. i M.J. złożyli odwołanie. W jego uzasadnieniu zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów § 36 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.) przez bezzasadne przyjęcie, jako podstawy dokonanej wyceny wysokości odszkodowania za wywłaszczoną część nieruchomości, podejścia porównawczego w sytuacji, gdy charakter wywłaszczonej nieruchomości różnił się od charakteru innych przyjętych za podstawę wyceny działek w B. przeznaczonych pod drogi. Skarżący wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji i ustalenie odszkodowania w wysokości wskazanej w przedłożonej przez nich do akt sprawy wycenie tj. [...] zł oraz wynikającą z powyższego zmianę kwot, która Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w O. wypłacić ma Gminie B. i Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O.

Po rozpatrzeniu odwołania organ II instancji uchylił decyzję Wojewody. W uzasadnieniu swojego stanowiska przywołał przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 721) i stwierdził, że w aktach sprawy brak jest pełnomocnictwa udzielonego Zastępcy Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w O. do działania w imieniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz Skarbu Państwa oraz załącznika graficznego do decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, z którego wynikałoby, że przedmiotowa działka leży w granicach pasa drogowego i została przeznaczona na realizację celu publicznego. Ponadto operat szacunkowy sporządzony na zlecenie J.J. został poddany ocenie Komisji Opiniodawczo-Rozjemczej Polskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Wyceny Nieruchomości, która w opinii z dnia 14 czerwca 2005 r. stwierdziła, że został on sporządzony nieprawidłowo i nie może stanowić podstawy do określenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości, jako podstawy ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Jednocześnie jednak organ zauważył, że nie kwestionując przyjętej w kolejnym operacie, wykonanym przez rzeczoznawcę majątkowego J.K., metody porównywania parami należy wskazać, że operat szacunkowy nie zawiera ani zestawienia transakcji podobnych, z których wyodrębnione zostały transakcje do porównywania parami, ani też dokonanych kolejno porównań par nieruchomości. Niezależnie zatem od kwestii potwierdzenia aktualności tego operatu szacunkowego konieczne jest udzielenie przez rzeczoznawcę majątkowego szczegółowych wyjaśnień dotyczących wykonanego w dniu 4 kwietnia 2006 r. operatu. Ponadto Minister Budownictwa zauważył, że z odpisu z księgi wieczystej KW nr [...], w której wpisana jest działka nr [...], wynika iż nieruchomość ta obciążona jest ograniczonymi prawami rzeczowymi: tj. hipoteką umowną zwykłą w wysokości [...] zł na rzecz Państwowego Banku Kredytowego II Oddział w O. udzieloną na sfinansowanie zakupu lokalu gastronomicznego i uruchomienie działalności gastronomicznej, hipoteką przymusową zwykłą w wysokości [...] zł na rzecz Gminy B.z tytułu opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oraz hipoteką przymusową zwykłą w wysokości [...] zł na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. zabezpieczającą składki na ubezpieczenie społeczne. W tej sytuacji na mocy art. 128 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. organ wojewódzki orzekł, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w O. zobowiązana jest wypłacić ustalone odszkodowanie na rzecz wierzycieli hipotecznych, tj. Gminy B. i Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. Jednakże z akt sprawy nie wynika, aby organ I instancji zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego, w którym zostałaby określona wartość obciążającego nieruchomość ograniczonego prawa rzeczowego – hipoteki mimo, że wartość hipoteki nie jest tożsama z kwotą zabezpieczoną hipoteką i nie może stanowić prostego nominalnego przeniesienia wysokości hipoteki wpisanej do księgi wieczystej. Z akt sprawy nie wynika również, aby organ I instancji wystąpił do wierzycieli w celu ustalenia rzeczywistego obciążenia nieruchomości. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, że skoro hipoteka jest ograniczonym prawem rzeczowym (art. 244 § 1 Kodeksu cywilnego), to zgodnie z art. 112 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. może podlegać wywłaszczeniu. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem art. 112 ust. 2 wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Skoro więc przedmiotowa nieruchomość obciążona jest ograniczonym prawem rzeczowym, to organ wojewódzki winien wywłaszczyć również to prawo za odszkodowaniem ustalonym stosownie do przepisu art. 128 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W przypadku bowiem wywłaszczenia jedynie prawa własności przedmiotowej nieruchomości Skarb Państwa nabędzie nieruchomość obciążoną ograniczonym prawem rzeczowym. Równocześnie organ II instancji stanął na stanowisku, że z akt sprawy nie wynika, aby Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad przed wystąpieniem o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości wraz z ciążącym na niej ograniczonym prawem rzeczowym podjął czynności zmierzające do dobrowolnego zniesienia hipotek. Dodatkowo organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 132 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603) w związku z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. zapłata odszkodowania następuje jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu podlega wykonaniu, a nie jak błędnie ustalono w decyzji organu wojewódzkiego w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Kwestia wykonalności decyzji została uregulowana w art. 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., zgodnie z którym wykonanie decyzji następuje po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] września 2006 r. i zwrócił sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Na decyzję Ministra Budownictwa skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. W uzasadnieniu wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. Skarżący podniósł, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie dołączył załącznika graficznego potwierdzającego, iż przedmiotowa działka leży w granicach pasa drogowego i została przeznaczona na realizację celu publicznego, ze względu na treść art. 77 § 4 kpa, zgodnie z którym fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Wojewoda Warmińsko-Mazurski był organem wydającym w dniu [...] listopada 2004 r. przedmiotową decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi dla inwestycji polegającej na rozbudowie drogi krajowej nr 16 obejmującą m.in. przedmiotową działkę nr [...]. Integralną częścią tej decyzji był m.in. załącznik graficzny obrazujący, które działki zostały objęte przedmiotową inwestycją. Wobec powyższego fakt objęcia działki nr [...] tą decyzją był znany Wojewodzie Warmińsko-Mazurskiemu i nie istniała potrzeba, aby do wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego dotyczącego działki nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad składał dodatkowe opracowania graficzne. Nadto skarżący stwierdził, że trzema pismami z dnia 12 maja 2006 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski wystąpił do wszystkich wierzycieli wymienionych w dziale IV księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości z prośbą o udzielenie informacji, czy wierzytelność zabezpieczona hipoteką nadal istnieje, a jeśli tak to o podanie aktualnej kwoty wierzytelności. W pismach tych Wojewoda Warmińsko-Mazurski poprosił również wierzycieli o rozważenie możliwości zwolnienia wywłaszczanej części nieruchomości spod obciążenia hipotecznego. W toku korespondencji z wierzycielami organ I instancji ustalił, że wierzytelność w kwocie [...] zł na rzecz PBK II Oddział w O. została spłacona w całości, a pozostałe wierzytelności istniały na dzień wydania decyzji. Na rozprawie administracyjnej z dnia 11 września 2006 r. J.J. zaproponował, by kwotę odszkodowania podzielić w sposób następujący: spłacenie całości hipoteki ustanowionej na rzecz Gminy B. oraz części hipoteki ustanowionej na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Na takie rozwiązanie wyrazili zgodę wierzyciele oraz pozostałe strony postępowania. Taki sposób postępowania wynikał również z faktu, że Wojewoda Warmińsko-Mazurski jednoznacznie ustalił w trakcie postępowania, że wartość ograniczonych praw rzeczowych obciążających działkę nr [...] przewyższa jej wartość. Wobec tego bezzasadnym i nie wnoszącym nic do sprawy działaniem byłoby zlecanie przez Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego wykonania dodatkowego operatu szacunkowego w celu określenia wartości ograniczonych praw rzeczowych obciążających wywłaszczaną działkę. Zdaniem skarżącego przedstawione przez organ zarzuty dotyczące operatu szacunkowego nie mają wpływu na określenie wartości rynkowej nieruchomości, a tym samym wysokości odszkodowania. Skarżący przedstawił również swoje negatywne stanowisko w sprawie zarzutu dotyczącego niepodjęcia przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przed wystąpieniem o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości czynności zmierzających do dobrowolnego zniesienia hipotek przez wierzycieli.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługiwała na uwzględnienie aczkolwiek z innych powodów niż w niej podniesiono.

Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, to jest w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo wprawdzie postępowanie takie przeprowadził, ale zawiera ono istotne wady i wymaga znaczącego uzupełnienia. W orzecznictwie sądowym ustalony został pogląd, że wydanie decyzji kasacyjnej stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Decyzja taka nie może być podjęta w innych sytuacjach niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 kpa, wykładnia rozszerzająca tego przepisu jest niedopuszczalna.

W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy uchylając kwestionowaną decyzję organu I instancji i zwracając sprawę do ponownego rozpatrzenia uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie następującymi powodami: brakiem pełnomocnictwa udzielonego Zastępcy Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w O. do działania w imieniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz Skarbu Państwa, brakiem załącznika graficznego do decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, z którego wynikałoby, że przedmiotowa działka leży w granicach pasa drogowego i została przeznaczona na realizację celu publicznego, koniecznością udzielenia przez rzeczoznawcę majątkowego J.K., którego operat szacunkowy był podstawą wyliczenia odszkodowania w niniejszej sprawie, szczegółowych wyjaśnień dotyczących wykonanego w dniu 4 kwietnia 2006 r. operatu. Równocześnie organ II instancji stanął na stanowisku, że z akt sprawy nie wynika, aby Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad przed wystąpieniem o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości wraz z ciążącym na niej ograniczonym prawem rzeczowym, podjął czynności zmierzające do dobrowolnego zniesienia hipotek. Zdaniem Sądu rozpatrującego sprawę żaden z tych powodów nie był wystarczający do uchylenia kwestionowanej decyzji organu I instancji i zwrócenia sprawy do ponownego rozpatrzenia, ponieważ wytknięte braki w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym przez organ I instancji w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną odwołaniem decyzją tego organu mogły być usunięte i uzupełnione przez organ II instancji w granicach określonych w przepisie art. 137 kpa.

Ponadto w zaskarżonej decyzji Minister zwracając uwagę na fakt, że wywłaszczana nieruchomość obciążona jest ograniczonymi prawami rzeczowymi: tj. hipoteką umowną zwykłą w wysokości [...] zł na rzecz Państwowego Banku Kredytowego II Oddział w O., hipoteką przymusową zwykłą w wysokości [...] zł na rzecz Gminy B. oraz hipoteką przymusową zwykłą w wysokości [...] zł na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. oraz powołując się na treść art. 128 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) w związku z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. zalecił organowi I instancji, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, zlecenie rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego, w którym zostałaby określona wartość obciążającego nieruchomość ograniczonego prawa rzeczowego – hipoteki. Ponadto uznał, że skoro hipoteka jest ograniczonym prawem rzeczowym (art. 244 § 1 Kodeksu cywilnego), to zgodnie z art. 112 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami może podlegać wywłaszczeniu, a organ wojewódzki winien wywłaszczyć również to prawo za odszkodowaniem ustalonym stosownie do przepisu art. 128 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Takie stanowisko organ odwoławczy uzasadnił faktem, że w przypadku wywłaszczenia jedynie prawa własności przedmiotowej nieruchomości Skarb Państwa nabędzie nieruchomość obciążoną ograniczonym prawem rzeczowym.

W związku z tymi zaleceniami wiążącymi dla organu I instancji wyjaśnić należy, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było przez organy obu instancji w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz.U. Nr 80, poz. 721, ze zm.), która nie reguluje jednak kwestii związanych z wywłaszczeniem nieruchomości obciążonych hipoteką. Jedynie w art. 23 znajduje się odesłanie w sprawach nieuregulowanych do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Korzystając z tego odesłania organ odwoławczy wywiódł, iż w rozpatrywanej sprawie znajduje zastosowanie art. 128 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a skoro tak to organ I instancji powinien ponownie ją rozpatrując dokonać wyceny rzeczywistej wartości hipoteki obciążającej wywłaszczoną nieruchomość, zwrócić się do wierzyciela hipotecznego z ofertą zniesienia hipoteki za odszkodowaniem, a dopiero w przypadku bezskuteczności trybu cywilnoprawnego wszcząć postępowanie administracyjne mające na celu przymusowe odjęcie prawa rzeczowego, jakim jest hipoteka. Przy czym według organu odwoławczego wywłaszczenie hipoteki winno zostać dokonane za odszkodowaniem przy uwzględnieniu zmniejszenia odszkodowania za wywłaszczanie prawa własności o wartość wywłaszczonej hipoteki.

W tej sytuacji Sąd stanął na stanowisku, że co prawda art. 128 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) stanowi, że " jeżeli na wywłaszczanej nieruchomości lub prawie użytkowania wieczystego tej nieruchomości są ustanawiane inne prawa rzeczowe, odszkodowanie zmniejsza się o kwotę równą wartości tych praw", to jedna rozpatrując sprawę nie można opierać się jedynie na wykładni językowej tego przepisu. Niezbędne jest w rozpatrywanej sprawie sięgnięcie również do wykładni systemowej. Przywołany powyżej przepis enumeratywnie nie wymienia praw rzeczowych objętych jego dyspozycją. Jest prawnie oczywiste, że w rozumieniu kodeksu cywilnego innymi prawami rzeczowymi są: użytkowanie, służebność, zastaw, spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu oraz hipoteka (art. 244 §1 kodeksu cywilnego). Nie można jednak pomijać faktu, że instytucja hipoteki ma wielowiekową tradycję, która doprowadziła do wykształcenia się standardów dotyczących jej treści. W prawie polskim istotę hipoteki określa precyzyjnie art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361, ze zm.), wedle którego "W celu zabezpieczenia oznaczonej wierzytelności można nieruchomość obciążyć prawem, na mocy którego wierzyciel może dochodzić zaspokojenia z nieruchomości bez względu na to, czyją stała się własnością, i z pierwszeństwem przed wierzycielami osobistymi właściciela nieruchomości (hipoteka)". Hipoteka, ukształtowana jako ograniczone prawo rzeczowe skuteczne erga omnes, jest zaliczana - podobnie jak zastaw - do grupy tzw. praw zabezpieczających. Prawa te co do zasady nie przyznają uprawnionemu kompetencji do efektywnej, gospodarczej eksploatacji obciążonej rzeczy (prawa). Ich istota polega na zabezpieczeniu realizacji wierzytelności z podstawowego stosunku obligacyjnego, w postaci możliwości zaspokojenia się z rzeczy (prawa) w razie niewykonania zobowiązania przez dłużnika osobistego (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 25 marca 1997 r., sygn. akt III CKU 11/97, publ. Prokuratura i Prawo - dodatek 7-8/1997, poz. 33, wyrok Sądu Apelacyjnego w Lublinie z 7 kwietnia 1994 r., sygn. akt I ACr 77/94, publ. Wokanda nr 12/1994, s. 55). Odzwierciedleniem funkcji gospodarczej hipoteki są, w płaszczyźnie prawnej, dwie podstawowe zasady wpływające na kształt prawny hipoteki: zasada akcesoryjności i zasada szczegółowości. Tę pierwszą ujmuje się jako uzależnienie bytu i treści prawa zabezpieczającego od bytu i treści wierzytelności, którą prawo to zabezpiecza, albo - w nieco innym ujęciu - uzależnienie istnienia i zakresu odpowiedzialności dłużnika hipotecznego od istnienia i zakresu odpowiedzialności dłużnika głównego (osobistego). Z kolei wśród kilku znaczeń zasady szczegółowości wskazuje się w piśmiennictwie przede wszystkim to, że jedna hipoteka zabezpiecza jedną wierzytelność - jako wyjątek od ogólnej zasady odpowiedzialności dłużnika za dług. Hipoteka nie ma zatem charakteru generalnego, tj. nie obciąża całego majątku dłużnika ani wszystkich jego nieruchomości. Zapewnia jedynie wierzycielowi uprzywilejowane określonym pierwszeństwem (w porównaniu z innymi wierzycielami) zaspokojenie jego wierzytelności z przedmiotu obciążenia, którym może być tylko oznaczona nieruchomość lub - w przypadku hipoteki łącznej - oznaczone nieruchomości i to bez względu na osobę aktualnego właściciela. Zgodnie z art. 84 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, hipoteka obejmuje nieruchomość wraz z przynależnościami i utrzymuje się na niej jako na całości aż do zupełnego wygaśnięcia wierzytelności, którą zabezpiecza. W powołanym przepisie określono trzy istotne reguły prawne dotyczące hipoteki: zakres obciążenia hipotecznego (nieruchomość wraz z przynależnościami), okres jego trwania (do zupełnego wygaśnięcia zabezpieczonej wierzytelności) oraz tzw. zasadę stabilizacji przedmiotu obciążenia hipotecznego, czyli tzw. substratu zabezpieczenia. Powyższy stan zabezpieczenia utrzymuje się bowiem na nieruchomości "jako na całości", tj. na nieruchomości w takim kształcie prawnym, jaki miała w chwili powstania zabezpieczenia hipotecznego. Późniejsze zmiany dotyczące nieruchomości, np. polegające na jej podziale pozostają bez wpływu na sytuację prawną wierzyciela hipotecznego (zob. uchwałę Sądu Najwyższego - Izby Cywilnej z 20 marca 2003 r., sygn. akt III CZP 1/03, OSNC nr 1/2004, poz. 3). Jedną z bezpośrednich konsekwencji reguły stabilizacji przedmiotu obciążenia hipotecznego jest rozwiązanie przyjęte w art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, zgodnie z którym w razie podziału nieruchomości obciążonej hipoteką obciąża się nią wszystkie nieruchomości utworzone przez podział (hipoteka łączna). W konsekwencji wierzyciel może - według swego uznania - żądać zaspokojenia w całości lub w części z każdej nieruchomości z osobna, tylko z niektórych z nich lub ze wszystkich łącznie. Powyższa konstrukcja stanowi wyjątek od wyrażonej w art. 65 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece zasady, że przedmiotem zabezpieczenia hipotecznego może być tylko jedna nieruchomość. W orzecznictwie Sądu Najwyższego stwierdza się, że powstanie hipoteki łącznej w przedstawiony sposób nie stanowi zmiany treści hipoteki istniejącej dotychczas, lecz jej przekształcenie, dyktowane interesem wierzyciela, a polegające na prawnym przystosowaniu stworzonego zabezpieczenia do sytuacji, jaka powstaje w wyniku podziału nieruchomości obciążonej (zob. uzasadnienie uchwały z 14 lipca 1994 r., sygn. akt III CZP 85/94, OSNC nr 1/1995, poz. 3).

W przypadku wywłaszczenia części nieruchomości odszkodowanie co do zasady ulega zmniejszeniu o kwotę równą wartości tych praw w stosunku, w jakim część wywłaszczona pozostaje do całej nieruchomości. Jednakże, biorąc pod uwagę powyżej przytoczone uwagi dotyczące funkcji i charakteru prawnego instytucji hipoteki jako ograniczonego prawa rzeczowego, w ocenie Sądu, wartość ta może być ustalona jedynie, kiedy przedmiotem wywłaszczenia są prawa rzeczowe z wyłączeniem hipoteki, chyba że hipoteka obciąża udział współwłaściciela (art. 65 ust. 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece), a przedmiotem wywłaszczenia jest cały obciążony hipoteką udział. Z samej bowiem istoty ograniczonego prawa rzeczowego, jakim jest hipoteka wynika, że w razie wywłaszczenia fizycznie wydzielonej części nieruchomości niemożliwe jest ustalenie, w jakiej części hipoteka obciąża wywłaszczoną część. Skutkiem wywłaszczenia części nieruchomości jest bowiem podział nieruchomości przekształcający hipotekę zwykłą w hipotekę łączną. Przekształcenie to polega na tym, że w razie podziału nieruchomości obciążonej hipoteką hipoteka obciążająca dotychczas nieruchomość obciąża wszystkie nieruchomości utworzone przez podział (hipoteka łączna). Wierzyciel, któremu przysługuje hipoteka łączna, może według swego uznania żądać zaspokojenia w całości lub w części z każdej nieruchomości z osobna, z niektórych z nich lub ze wszystkich łącznie. Może również według swego uznania dokonać jej podziału pomiędzy poszczególne nieruchomości. Wynika to wprost z art. 76 ust. 1 i 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Powstaje więc sytuacja, w której wywłaszczona część nieruchomości zostaje ex lege obciążona całą kwotą, w jakiej hipoteka została wyrażona. Kwota ta w większości wypadków przekracza wartość wywłaszczonej części nieruchomości. W tym stanie rzeczy nasuwa się pytanie, czy przy ustalaniu odszkodowania nie powinno się uwzględnić całej zabezpieczonej hipoteką wierzytelności. Odpowiedź na to pytanie może być tylko negatywna. Dyspozycją art. 128 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami objęte jest "zmniejszenie" odszkodowania w normalnej sytuacji obciążenia nieruchomości ograniczonym prawem rzeczowym. Wyklucza to możliwość zaliczenia całej zabezpieczonej hipoteką łączną sumy pieniężnej na odszkodowanie w sytuacji, gdy przekracza ona wartość wywłaszczonej części nieruchomości, a jeżeli nawet nie przekracza, to sytuacja ta nie odpowiada hipotezie normy prawnej – art. 128 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który nie podlega wykładni rozszerzającej na niekorzyść osoby wywłaszczonej. Przypomnieć należy, że przepisy regulujące wywłaszczenie godzą ze swojej natury w konstytucyjnie chronione prawo własności, a jednym z jego konstytucyjnie ustanowionych warunków jest słuszne odszkodowanie (art. 21 Konstytucji). W tej sytuacji przyjęcie odmiennej wykładni stanowiłoby naruszenie tego warunku, a tym samym i Konstytucji.

Warto także zwrócić uwagę na fakt, że złożony do organu I instancji wniosek z dnia 5 kwietnia 2005 r. dotyczy jedynie wywłaszczenia prawa własności działki nr [...]. Nie zawiera on wniosku o równoczesne wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego (lub objęcie wszczętym) w stosunku do jakiegokolwiek ograniczonego prawa rzeczowego. Jak już wyżej było wyjaśniane, ze względu na charakter prawny wywłaszczenia, przepisy go dotyczące nie mogą podlegać żadnemu rozszerzeniu. Skoro więc wniosek Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad nie zawiera żądania wywłaszczenia prawa rzeczowego, to podjęcie przez Wojewodę takich działań wynikających z zaleceń organu odwoławczego należało by uznać za wykraczające poza żądanie wniosku, a więc nie znajdujące oparcia w obowiązujących przepisach prawa mających zastosowanie w niniejszej sprawie.

Podsumowując powyższe rozważania należy zauważyć, że art. 128 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może mieć zastosowania w sytuacji, w której w wyniku wywłaszczenia części nieruchomości obciążonej hipoteką ma miejsce podział nieruchomości i przekształcenie dotychczasowej hipoteki w hipotekę łączną. Również w piśmiennictwie przyjmuje się, że przepis ten nie odnosi się do hipoteki (patrz: Nieruchomości. Problematyka prawna. Gerard Bieniek. Wydawnictwo Lexis Nexis 2006, str.838). Stwierdzić więc należy, że hipoteka (jak również zastaw) nie mogą być przedmiotem wywłaszczenia. Zatem, w ocenie Sądu, błędne jest stanowisko organu odwoławczego nakazujące organowi I instancji wywłaszczenie hipoteki, jej wycenę oraz obowiązek przestawienia wierzycielom hipotecznym oferty odszkodowania za wywłaszczenie hipoteki i narusza ono przepisy art. 76 ust. 1 i 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, jak również art. 128 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Na marginesie zauważyć należy, że w sytuacji niespłacenia przez dłużnika hipotecznego długu wobec wierzycieli Skarb Państwa, który w drodze wywłaszczenia nabyłby ewentualnie własność nieruchomości obciążonej hipoteką w przypadku dochodzenia przez wierzycieli hipotecznych spłaty zaciągniętych kredytów, może wobec dłużnika dochodzić odpowiednich roszczeń. Wierzyciel hipoteczny nie może natomiast dokonać zajęcia nieruchomości wywłaszczonej pod drogę, gdyż nie pozwalają na to przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.