Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie sędzia NSA Ewa Kwiecińska (spr.) sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Kozik po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 739/21 w sprawie ze skargi J. J. na bezczynność Komendanta Rejonowego Policji [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Komendanta Rejonowego Policji [...] na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 21 marca 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 739/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: ''WSA w Warszawie’', ''Sąd pierwszej instancji''), po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. J. (dalej: ‘’skarżący"), na bezczynność Komendanta Rejonowego Policji [...] (dalej: ‘’Komendant’’,‘’organ") w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z [...] września 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej oddalił skargę.

W uzasadnieniu powołanego orzeczenia WSA w Warszawie wskazał, że w przesłanym drogą elektroniczną piśmie z [...] września 2021 r. skarżący, powołując się na przepisy art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 902 - dalej także: "u.d.i.p."), zwrócił się do Komendanta z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, poprzez przesłanie na ujawniony w treści wniosku adres poczty elektronicznej następujących dokumentów:

1. zawiadomienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o możliwości popełnienia wykroczenia z art. 65 § 1 i art. 66 Kodeksu wykroczeń, polegającym na wprowadzeniu w błąd SKO w [...] co do tożsamości osoby składającej liczne wnioski o dostęp do informacji publicznej,

2. protokołu z przesłuchania świadka J. J., które odbyło się [...] maja 2021 r. o godzinie [...] w Komendzie Powiatowej Policji w [...] w sprawie zainicjowanej zawiadomieniem, o którym mowa w pkt 1 niniejszego wniosku,

3. odpowiedzi Komendanta Rejonowego Policji [...] wraz z załącznikami na wystąpienie Rzecznika Praw Obywatelskich z [...] maja 2021 r. znak: [...],

4. informacji o stanie sprawy zainicjowanej zawiadomieniem, o którym mowa w pkt 1 niniejszego wniosku,

5. orzeczenia kończącego postępowanie zainicjowane zawiadomieniem, o którym mowa w pkt 1.

Ustosunkowując się do powyższego wniosku skarżącego, organ pismem z [...] października 2021 r. wyjaśnił, że dokumenty i informacje, o które skarżący wnioskuje, nie mieszczą się w ramach pojęcia interesu publicznego. Zasadą jest, że prawo do udostępnienia informacji publicznej powinno stwarzać realną możliwość wykorzystania danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. Organ wskazał, iż żądanie skarżącego ma charakter indywidualny. Jednocześnie Komendant stwierdził, że sprawami publicznymi nie są konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu. Pisma składane w indywidualnych sprawach przez podmioty, których interesów sprawy dotyczą, nie mają bowiem waloru informacji publicznej, a ich przedmiotem nie jest problem, czy też kwestia, która ma znaczenie dla większej liczby osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Komendant zauważył, że przepisy u.d.i.p. nie mogą być nadużywane poprzez wykorzystywanie do czysto prywatnych spraw, gdyż z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny, a nie subiektywny. Ponadto organ poinformował skarżącego, iż udostępnianie akt postępowania wyjaśniającego w sprawach o wykroczenia określają przepisy zawarte w ustawie z dnia 24 sierpnia 2001 r. - Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1124 - dalej także: "k.p.w.") oraz poszczególne przepisy ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks postępowania karnego (t. j. Dz. U. z 2021 r.. 2 poz. 534 ze zm. - dalej także: "k.p.k."). Z kolei prawo do przeglądania akt, sporządzania z nich odpisów lub kopii oraz otrzymania odpłatnie uwierzytelnionych odpisów lub kopii na podstawie art. 38 § 1 k.p.w. w zw. z art. 156 § 5 k.p.k. przysługuje osobie, co do której istnieje uzasadniona podstawa do sporządzenia przeciwko niej wniosku o ukaranie, jej obrońcy, pełnomocnikowi i przedstawicielowi ustawowemu.

Mając na względzie powyższe, Komendant uznał, że informacje o konkretnej sprawie o charakterze indywidulanym oraz o konkretnych czynnościach procesowych podejmowanych przez organ w toku postępowania w tej sprawie, a także znajdujące się w aktach dokumenty dotyczące indywidulanej sprawy nie stanowią informacji publicznej. W konsekwencji organ stwierdził, że nie jest możliwe, aby udostępniać informacje, o które skarżący zwrócił się w trybie określonym u.d.i.p.

Skargę na bezczynność Komendanta w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z [...] września 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej skarżący wniósł pismem z [...] października 2021 r. do WSA w Warszawie, który powołanym na wstępie wyrokiem z 21 marca 2022 r. skargę tę oddalił.

Postanowieniem z dnia 18 stycznia 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 739/21, WSA w Warszawie postanowił dopuścić Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania.

W ocenie Sądu pierwszej instancji wspomniana skarga na bezczynność nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem postępowanie Komendanta w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego z [...] września 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej było prawidłowe i w konsekwencji nie nosiło jakichkolwiek znamion bezczynności.

WSA w Warszawie podał, że na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ - będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej - nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia tej informacji (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Jednocześnie przyjmuje się, że bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej może przybrać jedną z czterech postaci; 1) podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w ogóle nie odpowiada na wniosek strony skarżącej, a więc podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji; 2) podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej przekracza termin określony w art. 13 u.d.i.p., a więc nie podejmuje w terminie wskazanym w art. 13 cyt. ustawy stosownych czynności; 3) podmiot zobowiązany udziela informacji, lecz dokonuje przedstawienia informacji innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca lub też informacji wymijającej, a więc zachodzi sytuacja, gdy wnioskodawcy zostaje formalnie udzielona informacja publiczna, ale nie dotyczy ona pytań zawartych we wniosku, a zatem odpowiedź w ogóle nie dotyczy wniosku lub zawiera informacje niezwiązane z treścią wniosku; 4) podmiot zobowiązany udziela wprawdzie wnioskodawcy lakonicznej informacji, że nie dysponuje informacją publiczną, ale nie udowadnia swoich twierdzeń, a nawet nie uwiarygadnia, iż nie posiada żądanej informacji publicznej.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie ulega wątpliwości, że Komendant jest zobowiązany, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., do udostępniania informacji publicznej, tym bardziej, że ustawodawca nałożył obowiązek udzielania informacji publicznej na wszystkie podmioty dysponujące mieniem publicznym. Niewątpliwie każdy podmiot, który gospodaruje choćby niewielką częścią publicznego mienia - a w przypadku Komendanta nie ma wątpliwości, że mamy do czynienia z taką sytuacją - ma obowiązek udostępniania informacji na jego temat. Niemniej jednak Komendant, nie musi udostępniać informacji, która - w świetle art. 1 u.d.i.p. - nie stanowi informacji publicznej. Brak cech informacji publicznej powoduje bowiem, że nie ma podstaw do wydania decyzji w trybie przepisów u.d.i.p. Nie ma wówczas także obowiązku udostępnienia informacji. Organ, do którego wniesiono żądanie, powinien wtedy wystosować do wnioskodawcy pismo informacyjne o nienależeniu żądanej informacji do zakresu przedmiotowego u.d.i.p. Przy czym zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, w rozumieniu tej ustawy i podlega udostępnieniu. Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko, co, zdaniem Sądu pierwszej instancji, wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną.

Według Sądu pierwszej instancji informację publiczną definiuje się jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych. Jednocześnie o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. W związku z czym - co do zasady - wszelkie dokumenty znajdujące się w posiadaniu Komendanta powinny zostać uznane za informację publiczną, która generalnie podlega udostępnieniu w trybie złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Niemniej jednak powyższe ustalenie nie przesądza jeszcze tego, że każda informacja znajdująca się w posiadaniu Komendanta, posiadająca teoretycznie walor informacji publicznej, może podlegać udostępnieniu w trybie u.d.i.p. W tym miejscu Sąd pierwszej instancji zauważył, że jakkolwiek sama konstrukcja prawa dostępu do informacji publicznej, jako publicznego prawa podmiotowego, w praktyce oznacza, że już samo stwierdzenie, iż żądana informacja ma charakter informacji publicznej, implikuje obowiązek udzielania informacji każdemu podmiotowi, który się o to zwróci, to jednak takie stosowanie prawa prowadzić może również do jego nadużycia.

Sądu pierwszej instancji wskazął, że okoliczności związane z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej powinny być w każdym przypadku oceniane indywidualnie. Ocena taka powinna zatem uwzględniać szerszy kontekst sytuacyjny, a nie tylko samo teoretycznie ujęte uprawnienia do uzyskania takiej informacji. Kluczowym czynnikiem, który decydować będzie o możliwości zobowiązania takiego podmiotu jak Komendant do udzielenia żądanej informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., jest to, czy podmiot występujący o udostępnienie takiej informacji, posiadającej znamiona (cechy) informacji publicznej, nie nadużywa prawa dostępu do informacji publicznej, a więc czy w istocie jego działanie (wystąpienie z wnioskiem) polega na próbie korzystania z tej instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów, itp.

Analizując ratio legis u.d.i.p., Sąd pierwszej instancji podkreślił, że jedną z naczelnych zasad współczesnej demokracji jest zasada dostępu do informacji publicznej. Celem prawa do informacji jest zapewnienie jawności życia publicznego, przejrzystości działań organów państwa i innych instytucji wykonujących zadania publiczne, a w konsekwencji możliwości wpływania obywateli na postępowanie władz publicznych i funkcjonowanie struktur publicznych. Jednocześnie przyjmuje się, że konstytucyjne prawo do informacji nie może być stosowane (wykorzystywane) do realizacji celów, które nie wynikają ani z Konstytucji RP, ani z ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem do osiągnięcia celu innego niż dbałość o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów. Oznacza to, że prawo do informacji publicznej, a w szczególności procesowe instrumenty jej pozyskiwania, mają służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu, związanemu z funkcjonowaniem struktur państwowych i publicznych. Celem prawa do informacji publicznej nie jest więc zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych do celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych, itp. Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków. Art. 61 Konstytucji RP ma na celu zagwarantowanie obywatelom, możliwości sprawowania kontroli nad organami władzy. Ma zatem w efekcie prowadzić do poprawy funkcjonowania organów władzy, przekładając się na poprawę działania całego Państwa. Tylko taki cel, co do zasady, winien więc przyświecać stronie wnoszącej o udostępnienie informacji publicznej.

Sąd pierwszej instancji zauważył, iż skarżący składając wniosek o udostępnienie konkretnych dokumentów, wprost zawnioskował o udostępnienie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wykroczeniowej, która dotyczy jego osoby. W tej sytuacji nie można, korzystając z instrumentów prawnych przewidzianych w u.d.i.p., występować z wnioskiem (żądaniem) uzyskania informacji, która dotyczy indywidualnej sprawy wnioskodawcy, a którą on zamierza następnie wykorzystać w przyszłych bądź bieżących rozliczeniach finansowych, czy też sporach sądowych. Stanowiłoby to niewątpliwie wypaczenie instytucji dostępu do informacji publicznej, gdyż uprawnienia obywatelskie wynikające z Konstytucji RP nie powinny bowiem być wykładane w sposób sprzeczny z celami, jakimi mają służyć. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji zauważył, że kwestia nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej była również przedmiotem analizy w orzecznictwie zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i wojewódzkich sądów wojewódzkich. Dostrzegając to zjawisko, składy orzekające sądów administracyjnych uznawały, że w przypadku nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej brak jest podstaw do stosowania przepisów regulujących dostęp do takich informacji. Nie bez znaczenia jest również to, że także w doktrynie przyjmuje się, że nadużycie praw procesowych należy uznać za samoistną instytucję prawa procesowego. Niewątpliwie do nadużycia prawa dochodzi w sytuacjach, gdy strona podejmuje prawnie dozwolone działania dla celów innych niż przewidziane przez ustawodawcę. W konsekwencji przyjmuje się, że zachowanie, które formalnie zgodne jest z literą prawa, lecz sprzeciwia się jej sensowi, nie może zasługiwać na ochronę. Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji zgodził się ze stanowiskiem wyrażanym w literaturze, że nadużycie prawa to korzystanie z tego prawa i używanie instrumentów służących jego realizacji nie w celu zrealizowania wartości, którym to prawo ma służyć, chociaż z powoływaniem się na nie. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość stosowania konstrukcji nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej. Według sądów administracyjnych celem prawa do informacji jest przede wszystkim troska o dobro publiczne, a owym dobrem jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów, itp. W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji uznał, że wnioskowane informacje nie tylko muszą posiadać status informacji publicznej, ale ich żądanie musi być również podyktowane interesem publicznym. Z kolei potrzeba zaspokojenia własnych potrzeb i interesu prywatnego świadczy o nadużywaniu konstytucyjnego prawa do informacji.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie doszło do wykorzystania prawa do informacji publicznej na potrzeby prowadzenia indywidualnych sporów prawnych w sytuacji, gdy skarżący będzie miał możliwość uzyskania informacji w trybie stosownych przepisów regulujących postępowanie w sprawach o wykroczenia (art. 38 § 1 k.p.w. w związku z art. 156 § 5 k.p.k.), o czym został wyraźnie poinformowany w piśmie Komendanta z [...] października 2021 r. Okoliczności rozpoznawanej sprawy świadczą bowiem o tym, że żądana przez skarżącego informacja publiczna ma bezpośredni związek ze sporem, który zaistniał w związku z zawiadomieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o możliwości popełnienia wykroczenia z art. 65 § 1 i art. 66 Kodeksu wykroczeń, polegającym na wprowadzeniu w błąd Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] co do tożsamości osoby składającej liczne wnioski o dostęp do informacji publicznej. Tym samym, skoro skarżący, jako strona wspomnianego postępowania toczącego się trybie postępowania w sprawach o wykroczenia, ma możliwości uzyskania żądanych informacji, Sąd pierwszej instancji uznał, że wystąpienie przez skarżącego z wnioskiem z [...] września 2021 r. o udostępnienie spornych informacji, z uwagi na charakter indywidualnego sporu prawnego, miało znamiona nadużycia prawa do informacji w trybie u.d.i.p.

Sąd pierwszej instancji podał, że w sytuacji, gdy skarżący żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą.

W ocenie Sądu pierwszej instancji organ zasadnie stwierdził, iż wnioskowane przez skarżącego informacje nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p., z uwagi na istnienie ustawy regulującej odmienne zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Tymi przepisami szczególnymi są art. 38 § 1 k.p.w. w zw. z art. 156 § 5 k.p.k. W konsekwencji, trzeba stwierdzić, że przepisy u.d.i.p. nie mogą służyć realizacji celów, dla których właściwe są inne tryby postępowań. W tej sytuacji, biorąc pod uwagę regulację wyrażoną w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a także tryb przewidziany w regulacji szczególnej (art. 38 § 1 k.p.w. w zw. z art. 156 § 5 k.p.k.), Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż skarżący nie mógł uzyskać dostępu do wnioskowanych dokumentów w trybie u.d.i.p., lecz powinien podjąć próbę uzyskania tych informacji (dokumentów), składając stosowny wniosek w przewidzianym trybie szczególnym. Wobec tego, skoro wnioskowana informacja stanowi informację publiczną, do której zarówno zasady dostępu, jak i jego tryb regulują odmienne przepisy, Komendant nie dopuścił się bezczynności, albowiem - przestrzegając terminu ustawowego określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - wyraźnie poinformował skarżącego w piśmie z [...] października 2021 r., że udostępnienie wnioskowanej informacji - ze względu na regulację określoną w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. - nastąpić może nie w trybie tej ustawy, lecz w odrębnym trybie określonym w przepisach ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. - Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia.

Stowarzyszenie [...] (dalej: ’’skarżący kasacyjnie’’), reprezentowane przez radcę prawnego, wywiodło skargę kasacyjną od powołanego wyroku WSA w Warszawie w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a to:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7 Konstytucji RP, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP - przez zaniechanie przez WSA w Warszawie podania w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia, przy równoczesnym powołaniu pozaustawowej przesłanki odmowy udostępnienia informacji publicznej, jaką ma być rzekome "nadużywanie prawa do informacji publicznej’,

2. art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 38 § 1 k.p.w. i art. 156 § 5 k.p.k. oraz w związku z art. 65 § 1 k.w. i art. 66 k.w. a także art. 141 § 4 p.p.s.a. - przez niezasadne przyjęcie, iż wnioskowana przez stronę informacja podlega udostępnieniu w innym trybie niż u.d.i.p. w sytuacji, gdy przywołane przez WSA w Warszawie przepisy proceduralne dotyczą dostępu do akt postępowań, a nie udostępniania poszczególnych dokumentów, o które wnosiła strona, która w dodatku nie była stroną postępowania wykroczeniowego;

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia w sposób utrudniający kontrolę kasacyjną wyroku, to jest zawarcie w rozstrzygnięciu dwóch sprzecznych podstaw oddalenia skargi;

4. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przez oddalenie skargi na bezczynność w udostępnianiu informacji publicznej w sytuacji, gdy wniosek strony bezspornie dotyczył informacji publicznej, był skierowany do podmiotu zobowiązanego, który to podmiot nie udostępnił informacji publicznej w terminie ustawowym.

Wobec przedstawionych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku w całości i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, orzeczenie o jej charakterze w kontekście rażącego naruszenia prawa, nakazanie rozpoznania wniosku skarżącego i orzeczenie o kosztach postępowania.

Skarżący kasacyjnie wniósł ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie.

Jednocześnie wniósł o przeprowadzenie rozprawy oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.

Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

Jako pierwszy rozpoznać należało najdalej idący zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób utrudniający kontrolę kasacyjną wyroku, to jest zawarcie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia dwóch wzajemnie sprzecznych podstaw oddalenia skargi kasacyjnej. Jak bowiem podkreśla skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie, Sąd pierwszej instancji winien jasno określić, czy strona nadużyła przysługującego jej prawa do informacji publicznej, czy też informacje, o które wnioskuje, winny być jej udostępnione w innym, odrębnym od trybu określonego w ustawie o dostępie do informacji publicznej, trybie. Analizując tak sformułowany zarzut, wskazać należy, iż przepis art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. stanowi, że: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie". Art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Skoro z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika, że uzasadnienie wyroku musi zawierać opis stanu faktycznego sprawy oraz stanowisk stron postępowania, w tym wskazanie zarzutów skargi i argumentację strony przeciwnej oraz stanowisko sądu wraz z właściwie uzasadnioną podstawą prawną, to należy przyjąć, że zamieszczenie w uzasadnieniu tych elementów ma umożliwić odtworzenie sposobu rozumowania sądu, które doprowadziło do danego rozstrzygnięcia. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, a dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 481/14, funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być również skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku (wyrok NSA z 2 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 1708/20, LEX nr 3506391).

Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że wśród elementów wyroku wymienionych w art. 141 § 4 p.p.s.a., istotne znaczenie należy również przypisać wskazaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnieniu. Na podstawę prawną rozstrzygnięcia składają się zarówno normy zawarte w przepisach upoważniających Sąd do podjęcia orzeczenia określonej treści – które zatem należy przytoczyć i wyjaśnić – jak i normy zawarte w przepisach stosowanych przez organ, którego działanie lub bezczynność została zaskarżona, a których prawidłowość zastosowania lub niezastosowania została przez Sąd administracyjny zaakceptowana lub zanegowana w stopni determinującym treść rozstrzygnięcia podjętego na podstawie norm zawartych w p.p.s.a. Jak podkreśla się w piśmiennictwie i orzecznictwie NSA, podstawę prawną wyroku sądu administracyjnego stanowią te przepisy p.p.s.a., które określają sposób rozstrzygnięcia sprawy w zależności od wyników postępowania sądowego (zwłaszcza art. 145–151 p.p.s.a.). Wobec tego jednak, że przepisy określające tę podstawę (zwłaszcza art. 145–150 p.p.s.a.) łączą konkretne rodzaje rozstrzygnięć ze stosowaniem wskazanych w nich przepisów prawa materialnego lub procesowego, to w celu pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia niezbędne jest odniesienie się także do tych wymienionych przepisów. W uzasadnieniu orzeczenia sąd administracyjny powinien wskazać, jakie przepisy uprawniały (lub nie uprawniały) organ administracji publicznej do wyciągnięcia określonych konsekwencji prawnych z dokonanych w sprawie ustaleń (zob. A. Kabat, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Lex 2016, Komentarz do art. 141, teza 11; wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2005 r., FSK 1823/04, OSP 2006, z. 6, poz. 65).

W konsekwencji należy przyjąć, że opierając orzeczenie na treści art. 151 p.p.s.a. – jak to miało miejsce w niniejszej sprawie– konieczne jest wskazanie tych przepisów podlegających zastosowaniu przez organ oraz kontrolujący działania organu Sąd, które uzasadniały stwierdzenie, że organ nie pozostawał w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku co prawda wskazuje przepisy, które – zdaniem Sądu pierwszej instancji - w powiązaniu z przepisami u.d.i.p. stanowią materialną podstawę do oceny stanu bezczynności organu, lecz wskazane przepisy nie wyjaśniają tej podstawy w sposób poddający się kontroli sądowoadministracyjnej. Z jednej strony bowiem Sąd pierwszej instancji podnosi, że "wystąpienie przez skarżącego z wnioskiem z dnia [...] września 2021 r. o udostępnienie spornych informacji, w okolicznościach niniejszej sprawy (z uwagi na charakter indywidualnego sporu prawnego), miało znamiona nadużycia prawa do informacji w trybie u.d.i.p.", a z drugiej jednak strony podkreśla, że " organ zasadnie stwierdził, iż wnioskowane przez skarżącego informacje nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p., z uwagi na istnienie ustawy regulującej odmienne zasady i tryb dostępu do informacji publicznej". Tymi przepisami szczególnymi - w ocenie Sądu pierwszej instancji - są art. 38 § 1 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia w zw. z art. 156 § 5 Kodeksu postępowania karnego.

W świetle powyższego uznać należało, że wyrażone w analizowanej sprawie stanowisko Sądu pierwszej instancji zawiera istotne sprzeczności. Skoro bowiem, jak przyjął ten Sąd, wniosek skarżącego winien być rozpatrzony w trybie innej niż ustawa o dostępie do informacji publicznej ustawy, to złożenie tego wniosku w trybie u.d.i.p. zamiast w trybie powyżej wskazanych przepisów, nie sposób uznać z tej przyczyny za nadużycie prawa do informacji publicznej. Jednocześnie WSA w Warszawie nie wyjaśnił, dlaczego przyjął, że wskazane powyżej przepisy, tj. art. 38 § 1 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia w zw. z art. 156 § 5 Kodeksu postępowania karnego regulują w sposób odmienny tryb dostępu do żądanej informacji, skoro art. 156 § 5 Kodeksu postępowania karnego dotyczy wglądu do akt sprawy karnej w toku postępowania, a nie po jego zakończeniu, a jednocześnie art. 38 § 1 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia nie zawiera odesłania do art. 156 § 5b k.p.k.

Należy w tym miejscu wyjaśnić, iż art. 156 § 5 k.p.k. stanowi, że jeżeli nie zachodzi potrzeba zabezpieczenia prawidłowego toku postępowania lub ochrony ważnego interesu państwa, w toku postępowania przygotowawczego stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta, umożliwia sporządzanie odpisów lub kopii oraz wydaje odpłatnie uwierzytelnione odpisy lub kopie. W przedmiocie udostępnienia akt, sporządzenia odpisów lub kopii lub wydania uwierzytelnionych odpisów lub kopii prowadzący postępowanie przygotowawcze wydaje zarządzenie. W wypadku odmowy udostępnienia akt pokrzywdzonemu na jego wniosek należy poinformować go o możliwości udostępnienia mu akt w późniejszym terminie. Z chwilą powiadomienia podejrzanego lub obrońcy o terminie końcowego zaznajomienia z materiałami postępowania przygotowawczego pokrzywdzonemu, jego pełnomocnikowi lub przedstawicielowi ustawowemu nie można odmówić udostępnienia akt, umożliwienia sporządzania odpisów lub kopii oraz wydania odpisów lub kopii. Za zgodą prokuratora akta w toku postępowania przygotowawczego mogą być w wyjątkowych wypadkach udostępnione innym osobom. Prokurator może udostępnić akta w postaci elektronicznej. Stosownie natomiast do art. 156 § 5b k.p.k., przepis § 5 stosuje się odpowiednio do udostępniania akt zakończonego postępowania przygotowawczego. Tymczasem w niniejszej sprawie, jak wynika z odpowiedzi na skargę, [...] marca 2021 r. Komendant Rejonowy Policji [...] odstąpił od skierowania wniosku o ukaranie z uwagi na to, że czynu polegającego na umyślnym wprowadzeniu w błąd Samorządowego Kolegium [...] co do tożsamości osoby składającej podanie za pośrednictwem EPUP oraz przy użyciu [...], celem wywołania niepotrzebnych czynności organu administracji publicznej, nie popełniono. Wyjaśnienia organu wskazują zatem na zakończenie postępowania sprawie o wykroczenie. Jednocześnie zupełnie niezrozumiałe w świetle wyjaśnień organu jest przypisywanie skarżącemu przez Sąd pierwszej instancji przymiotu strony w tym postępowaniu, skoro skarżący występował w nim w charakterze świadka. Stwierdzenie to doprowadziło WSA w Warszawie do wewnętrznie sprzecznej konkluzji, że skarżący jako strona wspomnianego postępowania ma możliwość uzyskania żądanych informacji w innym niż ustawa o dostępie do informacji publicznej, trybie, a jednocześnie wystąpienie skarżącego z wnioskiem z dnia [...] września 2021 r. miało – w ocenie Sądu – "znamiona nadużycia prawa do informacji w trybie u.d.i.p.". Podniesiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. okazał się zatem zasadny, gdyż brak jest możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, a co za tym idzie, objęte skargą kasacyjna rozstrzygnięcie nie poddaje się kontroli instancyjnej. Wobec powyższego ocena pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej jawi się jako przedwczesna.

Z w/w względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił w całości zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.