Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ dnia 18 kwietnia 2007r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska /spr/ Sędziowie: Sędzia WSA Aldona Gąsecka - Duda Asesor WSA Janusz Kasprzycki Protokolant: Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Klub "A" w K. na bezczynność Prezydenta Miasta T. skargę oddala

II SAB/Kr 110/06

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia 30 sierpnia 2006 r. Stowarzyszenie "A" w K. zwróciło się do Prezydenta Miasta T. o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie drogą pocztową "kserokopii tzw. wersji uzgodnieniowych /wersji lub projektów podanych aktów, na których znajdują się podpisy lub parafy osób uczestniczących w przygotowaniu lub uzgodnieniu danego aktu/ Zarządzeń Prezydenta oraz uchwał zarządu Miasta T. podjętych w latach 1996-2006, a dotyczących oddania w dzierżawę lub użytkowanie wieczyste względnie użyczenie nieruchomości gminy T. lub Skarbu Państwa". Wniosek został opatrzony pieczęcią z nazwą i adresem Stowarzyszenia, a podpisany przez P.B. – Przewodniczącego Stowarzyszenia.

W dniu 15 września 2006r. Stowarzyszeniu doręczono pismo, w którym Prezydent, powołując się na przepis art. 64 § 2 kpa, oraz cytując przepis art. 34 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym, wezwał Stowarzyszenie do podania numeru w Krajowym Rejestrze Sądowym, pod którym Stowarzyszenie jest zarejestrowane. Wskazał przy tym, że nieusunięcie braku spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania.

W dniu 6 listopada 2006 r. Stowarzyszenie "A" wniosło skargę na bezczynność Prezydenta Miasta T. w załatwieniu wniosku z 30 sierpnia 2006r.

Prezydent Miasta T. wniósł o odrzucenie skargi podnosząc, że jej wniesienia nie poprzedzało zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego na niezałatwienie sprawy w terminie w trybie art. 37 § 1 kpa.

Wezwane do wykazania, czy i jaką czynnością poprzedzona była skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarżące Stowarzyszenie zaprezentowało pogląd, że przepisy prawa w takich sprawach jak rozpatrywana, nie wymagają wyczerpania trybu "przedskargowego".

Wskazało przede wszystkim, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie wszczyna postępowania administracyjnego, bo postępowanie to, co do zasady, nie kończy się decyzją, lecz czynnością materialnotechniczną. O postępowaniu administracyjnym można mówić dopiero wówczas, kiedy organ zobowiązany stwierdzi istnienie przesłanek do wydania decyzji o jakiej mowa w art. 16 ust. 1 ustawy. Wtedy jednak organ, zgodnie z art. 61 § 1 kpa, musiałby z urzędu wszcząć postępowanie w tej sprawie i zawiadomić o tym wnioskodawcę. Skoro organ tego nie uczynił, to nie ma podstaw do stosowania przepisu art. 37 kpa. Podkreśliło przy tym Stowarzyszenie, że dopuszczona przez doktrynę możliwość stosowania przepisów kpa do postępowań w nim nieuregulowanych nie dotyczy tych przepisów, które ograniczają uprawnienia strony lub stwarzają nowe obowiązki, w tym proceduralne. Przeciwna interpretacja byłaby sprzeczna z art. 7 Konstytucji RP.

Ponadto Stowarzyszenie stwierdziło, że wykładnia językowa, systemowa i celowościowa sformułowań użytych w przepisy art. 52 § 4 w związku z art. 3 § 2 pkt 8, w związku z art. 3 § 2 pkt 1, w związku z art. 52 § 1-1, w związku z art. 54 § 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prowadzi do wniosku, że bezczynność organu nie może być utożsamiania ani z aktem, ani z czynnością, będącymi odrębnymi stanami prawnymi. Tylko zaś dla aktów i czynności przepis wymaga poprzedzenia skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Pozostając w bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej organ ma tego świadomość, skoro termin załatwienia wniosku jest kategorycznie określony ustawą. Wezwanie zaś do usunięcia naruszenia prawa ma z założenia wskazywać takie naruszenie w działaniu, które przez organ nie jest dostrzegane. Ponadto wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w takich wypadkach prowadziłoby do kolejnego, nadmiernego i nieuzasadnionego wydłużenia określanych ustawą terminów.

Prezydent Miasta T. krytycznie odniósł się do tak wyrażonych poglądów. Stwierdził, że w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej, jakkolwiek uproszczonym, mają zastosowanie przepisy kpa, skoro może się ono zakończyć wydaniem decyzji administracyjnej. Konstrukcja wszczynania z urzędu postępowania zmierzającego do odmowy udostępnienia informacji jest sztuczna. Nawet jednak przy jej przyjęciu doręczone Stowarzyszeniu wezwanie do usunięcia braków wniosku należałoby potraktować jak pierwszą czynność organu potwierdzającą wszczęcie postępowania. Organ wskazał też, że wniosek Stowarzyszenia z dnia 30 sierpnia 2006 r., łącznie z innymi wnioskami z tej samej daty, stanowiły nadużycie prawa do informacji. Realizacja wniosków wymagałaby nadmiernego zaangażowania pracowników w celu wykonania i wysłania kilkunastu tysięcy stron dokumentów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Problemem pierwszorzędnym w sprawie jest dopuszczalność skargi.

Skarżące Stowarzyszenie nie twierdzi, aby przed wniesieniem skargi wyczerpało jakikolwiek tryb zaskarżenia.

Pogląd Stowarzyszenia co do tego, że przepisy prawa takiego wymagania nie stawiają Sąd rozpoznający sprawę niniejszą podziela.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej żadnej regulacji w tej kwestii nie zawiera. Warto jednak zwrócić uwagę na te jej przepisy, które dla czynności podejmowanych w sprawach o udostępnienie informacji zakreślają krótkie terminy, a na podmioty zobowiązane nakładają reżimy, które z natury rzeczy mają służyć sprawnemu załatwianiu wniosków - co do zasady w sposób i w formie wskazywanych przez wnioskujących. Ustawa nie formalizuje postępowania w sprawach o udostępnienie informacji, zawiera jedynie kilka samodzielnych przepisów "proceduralnych". Do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego odsyła zaś w bardzo wąskim zakresie. W art. 16 ust. 2 wskazuje, iż "do decyzji stosuje się przepisy kpa". Użyte w cytowanym przepisie sformułowanie określające zakres stosowania przepisów kpa jest znamienne. Z całą pewnością nie daje ono podstaw do odnoszenia odesłania do całego postępowania wszczętego wnioskiem o udostępnienie informacji, bo przecież taka wola ustawodawcy mogłaby i zarazem musiałaby zostać inaczej wyrażona. Skoro kpa ma być stosowane "do decyzji", a nie "do postępowania", to rozumieć należy, że wolą ustawodawcy, zakładającego szybkość, sprawność i otwartość w postępowaniu o udostępnienie informacji, nie było poddanie tego postępowania sformalizowanym regułom kodeksowym. Wniosek ten dotyczy zarówno tych postępowań, których wynikiem jest czynność udzielenia informacji, jak i tych, które kończą się decyzją administracyjną. Nie ma bowiem żadnych przesłanek ku temu, aby tryb postępowania wszczynanego wnioskiem określany był z perspektywy tego, w jaki sposób postępowanie to się zakończyło. Koncepcja, wedle której do całego postępowania mającego zakończyć się decyzją zastosowanie miałyby mieć przepisy kpa, z punktu widzenia osoby wnioskującej nie jest do przyjęcia. Wnioskodawca wszak składając wniosek oczekuje na jego pozytywne załatwienie, nie można więc wymagać od niego przewidywania innych zamiarów podmiotu zobowiązanego. Nie można więc i wymagać od wnioskodawcy kalkulacji, że skoro bezskuteczny upływ terminu do udzielenia informacji oznaczać może zamiar wydania decyzji odmownej, zachodzi konieczność dostosowania własnych działań do wymagań kpa. Wnioskodawca z założenia dąży do przerwania stanu bezczynności podmiotu zobowiązanego po to, aby żądaną informację uzyskać, a nie po to, aby spotkać się z decyzją odmowną. To, że decyzja określając sytuację prawną, usuwa niekorzystny dla wnioskującego stan niepewności, nie oznacza, że jest oczekiwanym przez wnioskującego rozwiązaniem. Wszystkie te uwagi przekonują, że do postępowania wszczętego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, choćby było prowadzone przez organy administracji publicznej, przepis art. 37 kpa nie ma zastosowania.

Jest niewątpliwe, że udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze czynności materialno - technicznej mieszczącej się w kategorii opisanej w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /w skrócie - ppsa/. Rozpoznawanie skarg na takie czynności, a także - na podstawie pkt 8 § 2 art. 3 w/w ustawy - na opieszałość w ich podjęciu, należy do kompetencji sądów administracyjnych.

Zgodnie z art. 52 § 1 i 2 ppsa skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Cytowane przepisy statuują zasadę wg. której droga sądowa dla skargi otwiera się dopiero po wykorzystaniu dostępnego w postępowaniu administracyjnym środka mającego służyć kwestionowaniu stanowiska organu. Podkreślenia wymaga, że co prawda ustawodawca użytemu sformułowaniu "środek zaskarżenia" nie przyporządkowuje zamkniętego katalogu odpowiednich instytucji prawa proceduralnego, ale zastrzega, że środek ten ma być "przewidziany w ustawie". Jest oczywiste, że chodzi tu o każdą ustawę, która regulować może /także odmiennie niż kpa/ postępowanie administracyjne. W takim postępowaniu, choć zastosowania doń nie będą miały przepisy kpa, podejmowane mogą być akty lub wykonywane czynności zaskarżalne do sądu, dla których ustawa nie będzie przewidywać "środka zaskarżenia" w administracyjnym toku. Do takich, pozostających poza przepisami kpa regulacji, nawiązuje przepis § 3 art. 52 ppsa, zgodnie z którym jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Z treści cytowanego przepisu wynika wprost, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie jest "środkiem zaskarżenia" o jakim mowa w §§ 1 i 2, lecz środkiem samoistnym, odrębnym i znamiennym tylko dla sytuacji ściśle określonych. Jego ustanowienie przepisem ustawy kodeksowej ma służyć realizacji zasady przedsądowej autokontroli administracji: tam, gdzie autokontroli tej nie można sprowokować "środkiem zaskarżenia" /bo taki nie istnieje/, impulsem będzie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Nie sposób jednak nie zauważyć, że każdy tryb "przedsądowy", w tym i wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, stwarza dla strony obowiązek, którego dopiero wypełnienie otwiera dostęp do kontroli sądowej. Postrzegając omawianą instytucję także i w tym aspekcie, stwierdzić trzeba brak podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności skargi z powodu niewezwania organu do usunięcia naruszenia prawa w innych, niż ściśle określone przepisem § 3 art. 52 ppsa , sytuacjach. Przepis ten nakazuje stronie, mającej zamiar poddać sądowej kontroli akt lub czynność, uprzednie podjęcie wobec organu stosownej interwencji: brak tej interwencji oznacza niedopuszczalność skargi. Co zaś najistotniejsze interwencja ta ma dotyczyć wydanego już aktu, lub podjętej już czynności, tylko zresztą przez dokonania mogą być naruszone prawa strony w znaczeniu omawianego przepisu. Stan bezczynności organu jest stanem bezprawnym, w przepisie jednak art. 3 § 1 pkt 4, do którego odnosi się pkt 3 § 2 art. 52, nie chodzi o taki stan, lecz o konkretne, pozytywne działania organu dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Nie ma żadnej normy, która pozwalałaby, choćby na "odpowiednie" stosowanie § 3 art. 52 ppsa w przypadku skargi na bezczynność organu w podjęciu aktu lub czynności, o jakich mowa w tymże przepisie. Jeszcze raz podkreślić trzeba, że stawianie stronie wymagań, od spełnienia których uzależniona ma być dopuszczalność skargi do sądu, musi znajdować podstawę w wyraźnym przepisie prawa. Zgodzić należy się z poglądem, że przepisy prawa, w realizacji zasady autokontroli administracji, winny przewidywać odpowiedni "przedskargowy" środek dla każdego rodzaju skargi. Wobec jednoznacznej jednak treści art. 52 ppsa możliwość stosowania instytucji wezwania do usunięcia naruszenia prawa w wypadku skargi na bezczynność organu w zakresie działań opisanych w art. 3 § 1 pkt 4 ppsa pozostaje jedynie postulatem de lege ferenda. Z powyższych względów Sąd rozpoznający sprawę niniejszą nie podziela, wyrażanego w orzecznictwie i w doktrynie, ale szerzej nieuzasadnianego /zwłaszcza wobec odmiennej niż miało to miejsce w ustawie o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, obecnej regulacji/ poglądu przeciwnego /por. wyrok WSA w Opolu z dnia 27 maja 2004 r. II SAB/Op 1/04, Komentarz pod redakcją T. Wosia, W-a 2005 r./.

Wobec braku podstaw do uwzględnienia wniosku Prezydenta o odrzucenie skargi, skargę należało rozpoznać merytorycznie.

Prezydent nie kwestionuje, iż informacja żądana przez Stowarzyszenie jest informacja publiczną. Twierdzi jedynie, że brak formalny wniosku o jej udostępnienie nie został uzupełniony, zasadne było więc pozostawienie go bez rozpatrzenia na podstawie art. 64 kpa.

Także i dla rozstrzygnięcia tej kwestii zasadnicze znaczenie ma to, czy w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej mają zastosowanie wprost przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Jak już wyżej wskazano ustawa o dostępie do informacji publicznej do przepisów kpa odsyła jedynie w art. 16 w odniesieniu tylko do decyzji administracyjnych. Jednocześnie jednak ustawa o dostępie do informacji publicznej nie reguluje w sposób szczegółowy wszystkich elementów postępowania związanego z wnioskami o udostępnienie informacji publicznej. Nie ma bowiem wątpliwości, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej wszczyna postępowanie administracyjne, w ramach którego mogą być podejmowane różnorakie czynności. Z założenia ma to jednak być postępowanie odformalizowane i szybkie. Ustawodawca nie przewidział żadnych szczególnych wymagań ani co do wniosku, ani co do osoby wnioskodawcy, określił natomiast stosunkowo krótkie terminy instrukcyjne dla podmiotu zobowiązanego. Te dwie, dające się wyraźnie wyróżnić zasady postępowania, determinować muszą wynik dokonywanej w ramach badania zarzutu bezczynności, sądowej oceny podejmowanych przez podmiot zobowiązany czynności.

Jest rzeczą oczywistą, że także i w ramach takiego postępowania może okazać się konieczne uzupełnienie złożonego wniosku o udostępnienie informacji. Każdy wniosek, niezależnie od tego, jaki rodzaj postępowania ma wszczynać, musi zawierać co najmniej takie dane i być na tyle precyzyjny, aby możliwe było jego załatwienie zgodnie z prawem. Nie można więc wykluczyć, że także i wnioskowi o udostępnienie informacji publicznej nie będzie nadany bieg, jeśli jego treść nie pozwoli na ustalenie przedmiotu i istoty żądania, a wnioskujący takiego braku nie uzupełni. Czynności zmierzające do uzupełnienia takiego wniosku, czy też ustalenia rzeczywistej treści żądania nie będą co prawda podejmowane w trybie art. 64 kpa, ale w realizacji ogólnych zasad wynikających zarówno z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak i z art. 6 – 12 kpa. Te ostatnie bowiem, jakkolwiek zamieszczone w kodeksie mającym zastosowanie do postępowań w sprawach rozstrzyganych decyzją administracyjną, mają charakter uniwersalny i należy je odnosić do każdego działania administracji /władzy/ publicznej.

Wbrew temu, co zdaje się uważać skarżący, to, że prawo do informacji publicznej przysługuje "każdemu" /art. 2 ustawy/ nie oznacza, że osoba wnioskodawcy może być "anonimowa". Założyć należy, że wskazanie przez osobę wnioskującą danych pozwalających na jej identyfikację, czy też przedłożenie dokumentów pozwalających na ustalenie jej podmiotowości, statusu prawnego, zasad reprezentacji /jeśli chodzi o inny podmiot niż osoba fizyczna/, jest minimalnym wymaganiem. Podmiot zobowiązany ma pełne prawo domagać się takich danych, które pozwolą na należyte określenie podmiotu, wobec którego mają być podjęte czynności związane z realizacją wniosku.

W okolicznościach niniejszej sprawy skierowanie do Stowarzyszenia pisma zawierającego wezwanie do wskazania numeru rejestracyjnego w KRS znajdowało pełne uzasadnienie, naturalnie bowiem zmierzało do ustalenia statusu wnioskodawcy i jego reprezentacji. W tej sytuacji niewykonanie określonego wezwaniem obowiązku usprawiedliwiało pozostawienie wniosku bez biegu.

Skoro ostatecznie nie można Prezydentowi zarzucić bezczynności, skargę, na podstawie art. 151 ppsa należało oddalić.