Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 17 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej N. Spółka z Ograniczoną Odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w W., w miejsce której wstąpiła N. sp. z o.o. z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 września 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 742/21 w sprawie ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia 18 grudnia 2020 r. nr ... w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 21 września 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 742/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 18 grudnia 2020 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia 18 września 2020 r. oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.

N. sp. z o.o. sp.k. z/s w W. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a to:

- art. 60 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 161 ust. 3 pkt 1 i ust. 4 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 16 Prawa geologicznego i górniczego (dalej: p.g.g.) polegające na niewłaściwej wykładni art. 161 ust. 3 pkt 1 i 4 p.g.g. a następnie na niewłaściwym zastosowaniu ww. przepisów i uznaniu, że decyzja organu I instancji wymaga uzgodnienia z ministrem właściwym do spraw środowiska, podczas gdy przedmiotem postępowania nie jest są prace związane z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi, w związku z tym minister ten nie jest właściwy do dokonywania uzgodnień, a w sprawie zastosowanie znajduje art. 53 ust. 4 pkt 4 u.p.z.p., na którego podstawie organ I instancji dokonał właściwych uzgodnień z Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego w Krośnie,

- § 5 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zwane dalej Rozporządzeniem) przez błędne przyjęcie, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy nie może być ustalony w przedziale 12,74 - 26 %, gdyż jest niezgodny z wynikami analizy urbanistycznej, która dodatkowo nie zawiera przekonującego uzasadnienia wyboru działek miarodajnych dla ustalenia wskaźników i parametrów oraz nie zawiera uzasadnienia odstępstwa od średniej wartości, a także wyłączenie ze wskaźnika powierzchni garażu, podczas gdy analiza urbanistyczna wskazuje działki miarodajne do ustalenia tego parametru, ich charakterystykę oraz uzasadnienie ustalenia wskaźnika w przedziale 12,74 - 26 %,

2) Naruszenie przepisów prawa procesowego w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., w postaci:

- art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 106 § 1 i 5 k.p.a. i w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. polegające na uznaniu, że zaskarżone decyzje obarczone są wadą stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania wynikającą z braku dokonania uzgodnienia decyzji z Ministrem właściwym do spraw ochrony środowiska, podczas gdy powyższe uzgodnienia nie były wymagane w świetle przepisów prawa, a uzgodnienie decyzji z organem nadzoru górniczego (Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego) oraz pozostałymi organami spełniło przesłanki do wydania decyzji w świetle ww. przepisów,

- art. 104 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez stwierdzenie, że organ I postąpił wysoce nagannie nie uwzględniając wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15.06.2021 r. sygn. akt I SA/Rz 595/2021, podczas gdy uchylona decyzja organu I instancji została wydana dnia 18 września 2020r., czyli znacznie przed wydaniem wskazanego wyroku w w/w sprawie, przez co organ nie mógł uwzględnić wskazań sądu administracyjnego zawartych orzeczeniu, gdyż nie istniało ono w chwili wydawania uchylonej decyzji, a wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego wiąże w sprawie, w której był wydany i nie ma zastosowania w innych, nawet podobnych sprawach,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. w zw. z § 5 ust. 2 Rozporządzenia przez stwierdzenie, że organ I instancji w sposób niewystarczający uzasadnił przy wyznaczeniu wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy odstąpienie od średniego wskaźnika na obszarze analizowanym, podczas gdy w analizie urbanistycznej będącej podstawą wydania decyzji wskazano podstawy wyznaczenia wskaźnika zabudowy innego niż średni, w związku z powyższym istniały podstawy do dokonania odstępstwa od zasady określonej w § 5 ust. 1 rozporządzenia, a Sąd nieprawidłowo ocenił to uzasadnienie jako niewystarczające,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez ogólnikowe uznanie, że doszło do nieprawidłowego ustalenia parametrów zabudowy (uzasadnienie wyroku), odwołanie się do argumentów przytoczonych w uzasadnieniu wyroku zapadłego w innej sprawie, w sytuacji gdy przepisy prawa nie przewidują takiego sposobu uzasadniania orzeczeń, wyrok zapada w konkretnej sprawie, a w konsekwencji uzasadnienie powinno zawierać wyczerpujące wyjaśnienie podstawy ustaleń faktycznych, prawnych i rozstrzygnięcia oraz wskazanie, że doszło do naruszenia przepisów postępowania (art. 7 k.p.a., art. 15 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.) bez wskazania w uzasadnieniu w jaki sposób organy l i II instancji naruszyły te przepisy, w wyniku czego skarżący nie może odnieść się do ewentualnej zasadności stwierdzenia naruszenia tych przepisów oraz czy miało ono istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie wyroku I instancji w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżony wyrok mimo błędnego w części uzasadnienia odpowiada prawu.

W pierwszej kolejności należy wskazać na niezasadność zarzutu skargi kasacyjnej, odnoszącego się do naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, uprawnione było odwołanie się przez Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do oceny wyrażonej we wcześniejszym wyroku tego Sądu z dnia 15 czerwca 2021 r. II SA/Rz 595/21, w sytuacji gdy w obu sprawach przedmiotem kontroli były decyzje dotyczące ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji zaplanowanych na tej samej nieruchomości (dz. ew. nr [...] i [...]) i o tożsamych parametrach i wskaźnikach urbanistyczno-architektonicznych.

Zaznaczyć jednak należy, że wyrokiem z 15 czerwca 2021 r. II SA/Rz 595/21 uchylono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 18 grudnia 2020 r. i decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa z 23 września 2020 r., natomiast w niniejszej sprawie kontrolą sądową objęte zostały odpowiednio decyzje z 18 grudnia 2020 r. i 18 września 2020 r.

W tym kontekście zasadnie zauważono w skardze kasacyjnej, że Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wadliwie stwierdził, iż: "Wysoce naganna jest praktyka organu pierwszej instancji, który pomimo prawomocnego wyroku wydanego przez tut. Sąd w sprawie o sygn. II SA/Rz 595/21, rażąco ignoruje oceny prawne oraz wskazania proceduralne w kolejnej sprawie, która bazuje na niemal identycznym stanie faktycznym (w tym podmiotowej, przedmiotowej i przestrzennej tożsamości wniosku inwestycyjnego).

Skoro w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji orzekał 18 września 2020 r., a organ drugiej instancji 18 grudnia 2020 r., to z oczywistych względów nie mogły uwzględnić treści wyroku NSA z 15 czerwca 2021 r.

Wskazana wadliwość uzasadnienia wyroku nie miała jednak wpływu na wynik sprawy, bowiem zasadniczo trafnie Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę na tożsamość obu spraw.

Mianowicie uprawnione było stwierdzenie Sądu Wojewódzkiego, że sprawa będąca przedmiotem skargi bazuje na parametrach podmiotowych, przedmiotowych, przestrzennych oraz urbanistyczno-architektonicznych, które co do zasady odpowiadają (w przeważającym stopniu są niemal identyczne) parametrom przyjętym we wniosku załatwionym decyzją Prezydenta Miasta Rzeszowa z 23 września 2020 r., utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 18 grudnia 2020 r.

Nie ulega wątpliwości, że Sąd Wojewódzki, rozpatrując niniejszą sprawę, samodzielnie zweryfikował kontrolowane decyzje, a jedynie z uwagi na zbieżność wniosków w zakresie oceny prawnej powołał się na wytyczne wyroku z 15 czerwca 2021 r. Mianowicie stwierdził, że podtrzymuje ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w ww. wyroku w zakresie, w jakim zakwestionowano sposób i wynik ustalenia wskaźników intensywności zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych.

Taka konstrukcja uzasadnienia wyroku nie narusza art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż stronom postępowania znana jest treść uzasadnienia drugiego wyroku w sprawie II SA/Rz 595/21. Ponadto Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawił uzupełniająco własną ocenę w zakresie dostrzeżonych wadliwości kontrolowanych decyzji.

Dla porządku należy odnotować, że Sąd Wojewódzki nie stosował przy rozstrzyganiu sprawy art. 153 p.p.s.a., a zatem ten przepis nie został naruszony w sposób sugerowany w skardze kasacyjnej.

Uwzględniając materiał zgromadzony w aktach niniejszej sprawy oraz ustalenia zawarte w wyroku z 15 czerwca 2021 r. II SA/Rz 595/21, zgodzić się należało z Sądem Wojewódzkim, że kontrolowane decyzje z 18 września 2020 r. i 18 grudnia 2020 r. wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 7, art. 15 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd Wojewódzki trafnie zauważył, że w analizie urbanistycznej oraz wydanej decyzji nie przedstawiono przekonującego uzasadnienia wyboru działek miarodajnych dla ustalenia wskaźników i parametrów inwestycji, jak też nie uzasadniono szczegółowo przesłanek urbanistycznych odstąpienia od zasady średniej wartości wskaźnika intensywności zabudowy.

Zaznaczyć przede wszystkim trzeba, że z analizy urbanistycznej wynika, że w wyznaczonym obszarze mieści się zabudowa jednorodzinna, jak i wielorodzinna, przy czym w pierwszej linii zabudowy, gdzie ma być zlokalizowany przedmiotowy budynek wielorodzinny, występuje wyłącznie zabudowa jednorodzinna, a w drugiej linii zabudowy – budynki wielorodzinne.

Podkreślenia wymaga zatem ukształtowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym występowanie na danym obszarze przeważającej funkcji zabudowy jednorodzinnej nie wyklucza realizacji zabudowy wielorodzinnej i na odwrót, pod warunkiem, że parametry inwestycji wpisywać się będą w istniejący ład przestrzenny, nie zakłócając zasady dobrego sąsiedztwa (por. wyrok NSA z dnia 17 września 2020 r. II OSK 1777/20).

O zachowaniu ładu przestrzennego, poza urbanistyczną funkcją terenu, decyduje również ocena architektonicznych parametrów nowej zabudowy w odniesieniu do parametrów zabudowy występującej w terenie analizowanym.

Organ powinien więc wykazać, że planowana zmiana zagospodarowania terenu będzie się adaptować do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego.

Tymczasem ani w analizie, ani w decyzji, nie przedstawiono ustaleń potwierdzających, że lokalizacja przedmiotowego budynku wielorodzinnego odpowiadać będzie wymogom ładu przestrzennego, w sytuacji gdy budynki sąsiednie położone wzdłuż drogi to budynki jednorodzinne.

Nie można przy tym pominąć faktu, że na urbanistyczne wydzielenie kompleksu zabudowy jednorodzinnej i osobno zabudowy wielorodzinnej wskazywał projekt planu miejscowego.

Zauważyć również należy, że w analizie w sposób ogólnikowy ograniczono się do stwierdzenia, że wyznaczony obszar objęty jest postępującą urbanizacją, co jednak nie było wystarczające do ustalenia wskaźnika zabudowy w najwyższej jego wartości.

Dlatego Sąd Wojewódzki zasadnie uznał, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w granicach 12,74% do 26% został wadliwie określony w decyzji.

Wobec powyższego chybione okazały się zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia §5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz naruszenia wymienionego przepisu w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

Jako nieskuteczne uznać należało także pozostałe zarzuty kasacyjne, w których podniesiono naruszenie art. 60 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 161 ust. 3 pkt 1 i ust. 4 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 16 p.g.g. oraz art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 106 § 1 i 5 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.

Wprawdzie w tych zarzutach zasadnie zakwestionowano wskazanie Sądu Wojewódzkiego co do obowiązku uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z ministrem właściwym do spraw ochrony środowiska, jednak nie podważono oceny, zgodnie z którą w sprawie wymagane było uzgodnienie projektu decyzji z właściwym organem administracji geologicznej, stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 5 u.p.z.p.

Sąd Wojewódzki zasadnie zwrócił uwagę na zawartą w aktach dokumentację wskazującą na to, że działki inwestycyjne znajdują się na obszarze udokumentowanych złóż kopalin, co zostało pominięte przez organy obu instancji.

Korygując wytyczne Sądu w tym przedmiocie, zauważyć trzeba, że w stanie prawnym niniejszej sprawy właściwym do uzgodnienia decyzji w trybie art. 53 ust. 4 pkt 5 u.p.z.p. był właściwy miejscowo marszałek województwa jako organ I instancji (por. wyroki NSA z dnia 18 lutego 2021 r. II OSK 3266/19, 22 czerwca 2021 r. II OSK 28/21).

Z tych wszystkich względów na akceptację zasługiwało rozstrzygnięcie Sądu Wojewódzkiego o uchyleniu kontrolowanych decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a.

W konsekwencji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

-----------------------

7