Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Toruń Centrum-Zachód w Toruniu na uchwałę Rady Miasta Torunia z dnia 12 maja 2016 r. nr 300/16 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. stwierdza nieważność § 20 i § 21 uchwały Rady Miasta Torunia z dnia 12 maja 2021r. nr 300/16, 2. oddala skargę w pozostałej części.

Uchwałą nr 300/18 z dnia 12 maja 2016 r. Rada Miasta Torunia przyjęła Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasta Toruń, stanowiący załącznik do uchwały (dalej powoływany również jako "Regulamin").

Powyższa uchwała zaskarżona została do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy przez Prokuratora Rejonowego Toruń Centrum-Zachód w Toruniu, który wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości, zarzucając:

- istotne naruszenie przepisów art. 7 i art. art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i nałożenie w § 20 skarżonej uchwały na właścicieli nieruchomości posiadających psa rasy uznanej za agresywną lub psa obronnego obowiązku wywieszania tablic ostrzegawczych na bramach ogrodzenia nieruchomości, informujących o obecności psa;

- istotne naruszenie przepisów art. 7 i art. art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i nałożenie w § 21 skarżonej uchwały na posiadaczy psów bezwzględnego obowiązku wyprowadzania psa na smyczy, a agresywnego dodatkowo w kagańcu oraz ograniczenie wyprowadzania psa w kagańcu poprzez wykluczenie zwierząt, którym założenie kagańca jest niemożliwe ze względu na budowę ciała lub niewskazane ze względów zdrowotnych, potwierdzone zaświadczeniem lekarza weterynarii

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie lub ewentualnie stwierdzenie nieważności w zaskarżonej części.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić w części.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływana jako p.p.s.a.), sądy administracyjne rozpoznają skargi na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej będące aktami prawa miejscowego. Natomiast stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę, sąd stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 713), nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Powyższy przepis precyzowany jest przez art. 91 ust 4 u.s.g., zgodnie z którym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że sąd administracyjny jest uprawniony do stwierdzenia nieważności tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa. W doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że istotne naruszenie to takie, którego skutki nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym.

Przeprowadzona kontrola zgodności z prawem zaskarżonej uchwały wykazała, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi wyeliminowanie jej z obrotu prawnego w części.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowią przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. 2019 r., poz. 2010, zwanej w skrócie "u.c.p.g."). Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.c.p.g. rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który to regulamin jest aktem prawa miejscowego. Stosownie do art. 4 ust. 2 u.c.p.g., regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Treść regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy będącego aktem prawa miejscowego zgodnie z art. 94 Konstytucji RP powinna być ustanowiona na podstawie i w granicach zawartych w ustawie. Oznacza to konieczność ścisłego przestrzegania zakresu wynikającej z przepisu ustawy delegacji do wydania takiego aktu, dokładnego zastosowania dyrektyw wiążących lokalnego prawodawcę, a także zakaz powtarzania i modyfikowania, jak też naruszania obowiązujących przepisów ustawowych.

Biorąc pod uwagę powyższe nie budzi wątpliwości, że regulamin utrzymania czystości i porządku nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Przepis ten ściśle określa zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.

Regulacja powołanego przepisu art. 4 ust. 2 u.c.p.g. ma charakter wyczerpujący, zatem uchwalając na jego podstawie regulamin czystości i porządku, rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień.

Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części.

W niniejszej sprawie wskazać należy, że zakwestionowane w skardze postanowienia Regulaminu świadczą o wykroczeniu przez uchwałodawcę poza zakres delegacji ustawowej w wyniku dokonania nieuprawnionej modyfikacji norm ustawowych, ustanowienia przepisów wykraczających poza zakres przyznanych kompetencji.

Zgodnie z zakwestionowanym przez stronę skarżąca przepisem §20 Regulaminu właściciel nieruchomości posiadający psa rasy uznanej za agresywną lub psy obronne obowiązany jest do wywieszenia tablic ostrzegawczych na bramach ogrodzenia nieruchomości informujących o obecności psa.

Wskazać w tym miejscu należy, że przepisy u.c.p.g. upoważniły radę do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Przepis ten należy interpretować w związku z regulacją art. 3 ust. 2 pkt 13 u.c.p.g. z której wprost wynika, że organy gminy mają określać wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. W związku z powyższym zapis § 20 Regulaminu wskazując obowiązki właściciela zwierzęcia domowego na terenie nieruchomości prywatnej przekracza upoważnienie ustawowe z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.

W świetle zaś § 21 Regulaminu posiadacz psa obowiązany jest do wyprowadzania psa na smyczy, a agresywnego dodatkowo na kagańcu. Obowiązek wyprowadzania psa w kagańcu nie dotyczy tych zwierząt, którym założenie kagańca jest niemożliwe ze względu na budowę ciała lub niewskazane ze względów zdrowotnych, potwierdzone zaświadczeniem lekarza weterynarii.

Regulacja powyższa wprowadza bezwzględny nakaz, nieprzewidujący żadnego wyjątku w kwestii prowadzenia psów na smyczy w stanach faktycznych wskazanych w normie, a dodatkowo w kagańcu psów ras uznawanych za agresywne. W ocenie Sądu generalny i bezwarunkowy obowiązek prowadzania wszystkich psów na smyczy, a w przypadku psów agresywnych - w kagańcu, może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych, gdyż regulacje te nie uwzględniają cech i innych uwarunkowań (w tym choroby, wieku, rozmiaru) zwierzęcia. Ponadto, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. W konsekwencji należy stwierdzić, że komentowane postanowienia regulaminu czystości i porządku, niepozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym obligujące do stosowania środków potencjalnie nadmiernych, mogą naruszać zasadę proporcjonalności, tym bardziej gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego (vide: wyrok NSA z 13.09.2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12; wyrok NSA z 27.06.2017 r., sygn. akt II OSK 2980/15; wyrok WSA w Kielcach z 19.12.2017 r., sygn. akt II SA/Ke 748/17; wyrok WSA w Poznaniu z 30.06.2016 r., sygn. akt IV SA/Po 61/16). Sąd podziela nadto wyrażone w wyroku NSA z 13.09.2012 r., sygn. II OSK 1492/12 stanowisko, nawiązujące m.in. do art. 77 Kodeksu wykroczeń i komentarza tego przepisu autorstwa W. Kotowskiego. W myśl art. 77 K.w.: "Kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany". W komentarzu do art. 77 Kodeksu wykroczeń W. Kotowski stwierdza m.in., że "chodzi o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Chodzi w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskania bezwzględnego posłuszeństwa". Autor komentarza wskazuje przy tym, że prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa. Nie może budzić wątpliwości to, że także niektóre psy, niebędące na liście 11 ras psów uznawanych za agresywne, powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu. Zdaniem komentatora, trudno natomiast wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy (zob. W. Kotowski, Komentarz do art. 77 kodeksu wykroczeń, LEX/el 2009). W komentarzu do art. 77 K.w. zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Środki nakazane to środki, o jakich mowa w wielu ustawach, m.in. w ustawie z 21.08.1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2019 r. poz. 122 ze zm.), czy w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne. W powołanej ustawie przez "humanitarne traktowanie zwierząt" rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę.

Reasumując, środki ostrożności wprowadzone § 21 Regulaminu są bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane wskazanymi ustawami. Z powyższych względów Sąd uznał przedmiotowe regulacje za nadmierne, nieuwzględniające specyficznych sytuacji dotyczących danego zwierzęcia, jego cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii, a także nieproporcjonalne, bardziej rygorystyczne niż przewidziane w ustawie i tym samym wykraczające poza cel określony w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.

Zaznaczyć przy tym należy, że zarzuty skarżącego nie uzasadniały rozstrzygnięcia o stwierdzeniu nieważności uchwały w całości, a jedynie w części dotyczącej zakwestionowanych przez niego przepisów § 20 oraz § 21 załącznika do uchwały. Wadliwy akt prawa miejscowego należy bowiem unieważnić tylko w takim zakresie, w jakim jest on nieważny, o ile pozostawienie w obrocie prawnym pozostałej części tego aktu nie spowoduje jego niewykonalności z powodu niekompletności regulacji (Woś T., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, wyd. Wolters Kluver 2016). W rozpatrywanym przypadku niewykonalność taka nie zachodziła.

Mając powyższe na uwadze, Sąd w pkt 1 wyroku, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność, wskazanych wyżej przepisów Regulaminu.

W punkcie 2 wyroku na zasadzie art. 151 p.p.s.a. skarga w pozostałym zakresie została oddalona.