Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Rektora Uczelni [...] w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2025 r., sygn. akt VII SO/Wa 26/25 w sprawie z wniosku M. J. o wymierzenie Rektorowi Uczelni [...] w W. grzywny w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.) postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 29 lipca 2025 r., sygn. akt VII SO/Wa 26/25 w sprawie z wniosku M. J. o wymierzenie Rektorowi Uczelni [...] w W. grzywny w trybie art. 55 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) wymierzył Rektorowi Uczelni [...] w W. grzywnę w wysokości 1000 zł (pkt 1) oraz zasądził od Rektora Uczelni [...] w W. na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).

W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że wniosek dotyczył nieprzekazania skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania karty przebiegu studiów. Skarga wpłynęła do organu 19 lutego 2025 r. i powinna zostać przekazana Sądowi do 21 marca 2025 r. Tymczasem przekazanie skargi, akt administracyjnych oraz odpowiedzi na skargę nastąpiło dopiero 26 maja 2025 r. Sąd zwrócił uwagę, że organ nie tylko uchybił terminowi trzydziestu dni, określonemu w art. 54 § 2 p.p.s.a., lecz wcześniej nieprawidłowo i z naruszeniem przepisów procesowych skargę wniesioną do organu pozostawił ad acta, bez nadawania jej prawem przepisanego biegu. Także egzemplarzowi skargi pierwotnie wniesionemu bezpośrednio do Sądu w dniu 21 lutego 2025 r., który wpłynął do organu w dniu 6 marca 2025 r., nie nadano żadnego biegu. W takim stanie rzeczy Sąd uznał, że wymierzenie grzywny jest uzasadnione. Organ mógł swój ustawowy obowiązek wypełnić w terminie, a próba rekonstrukcji stanowiska organu nie daje żadnej racjonalnej odpowiedzi, co stało na przeszkodzie przekazaniu w przepisanym terminie skargi na bezczynność organu do sądu administracyjnego.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł organ, zaskarżając je w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.

Organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 55 § 1 p.p.s.a. polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu i wymierzeniu względem organu grzywny w kwocie 1000 zł, podczas gdy istniejące po stronie organu bezprecedensowe okoliczności faktyczne i prawne uniemożliwiały sprostanie przez organ obowiązkowi przekazania skargi wraz z aktami postępowania w 30-dniowym terminie, których to okoliczności sąd I instancji nie rozważył w sposób wnikliwy i wyczerpujący, mając dodatkowo na względzie, iż grzywna orzekana na mocy powołanego przepisu nie jest wymierzana w sposób automatyczny.

W uzasadnieniu zażalenia podkreślono, że Sąd I instancji nie rozważył w sposób wszechstronny i pogłębiony szczególnej sytuacji faktycznej i prawnej istniejącej po stronie uczelni, w tym szeregu zmian w kluczowych działach uczelni oraz istnienia zobowiązań uczelni wobec szeregu organów administracji publicznej. Wskazano, że na przestrzeni ostatnich miesięcy organ stał się stroną wielu postępowań ze skarg na bezczynność, który to fakt jest sądowi znany z urzędu. Organ czyni starania, by jak najszybciej przekazać sądowi akta sprawy wraz ze stanowiskiem procesowym, co było i jest utrudnione z kilku przyczyn. Po pierwsze, dopiero w lutym 2025 r. uchylony został zarząd przymusowy ustanowiony na uczelni, a Rektor mógł odzyskać pełnię kompetencji, których istnienie zarządca przypisywał sobie, podobnie Rektor mógł odzyskać dostęp do dokumentacji posiadanej przez zarządcę i rozpocząć w pełni procedurę działań naprawczych. Po drugie, w okresie od lutego do marca 2025 r. po stronie dwóch kluczowych jednostek odpowiedzialnych za przygotowywanie i obsługę postępowań wywołanych skargami na bezczynność nastąpiły zmiany organizacyjne. W Biurze Obsługi Studenta doszło do zmian personalnych w obrębie stanowisk kierowniczych, a nadto zmienił się podmiot świadczący obsługę prawną uczelni. Zmiany w tych obszarach - konieczność wdrożenia się przez nowe podmioty w obowiązki, a także czynności techniczne za tym stojące, jak fizyczne przekazanie dokumentacji - spowodowały opóźnienie w sformułowaniu stanowiska i przekazaniu akt. Podkreślono także fakt licznych kontroli prowadzonych przez różne organy administracji. W konkluzji wskazano, że uczelnia opóźniła się z wykonaniem swojego obowiązku o około 8 tygodni, co mając na względzie realia, w jakich funkcjonuje uczelnia nie było ani opóźnieniem nadmiernym, ani tym bardziej nie świadczyło o lekceważącym stosunku uczelni do jej obowiązków.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zażalenie podlega oddaleniu jako niezawierające usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", na organie administracji publicznej, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, spoczywa obowiązek przekazania sądowi skargi wraz z całymi aktami sprawy w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Niezastosowanie się do tego obowiązku obwarowane zostało sankcją w postaci możliwości złożenia przez skarżącego wniosku o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. Jak wyjaśniono w doktrynie, ratio legis tej regulacji polega na zabezpieczeniu sfery praw i interesów skarżącego przed dezorganizowaniem postępowania sądowoadministracyjnego przez organ administracji publicznej (M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, P.p.s.a. Komentarz, Warszawa 2013, s. 328).

Zasadniczo Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie, ponieważ grzywna ta ma mieszany, dyscyplinująco-restrykcyjny charakter. Od zasady, że wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest niewypełnienie przez organ obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie, dopuszczalne są wyjątki. Zawarte w art. 55 § 1 p.p.s.a. określenie, że "sąd (...) może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny oznacza, że kwestia ta została pozostawiona uznaniu sądu. Sąd powinien zatem wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc także przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, a także to, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny organ wypełnił ten obowiązek i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Ustawa pozostawia zatem uznaniu Sądu zarówno zasadność, jak i wysokość wymierzenia grzywny (zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a.).

Analiza akt niniejszej sprawy prowadzi do wniosku, że wymierzenie organowi grzywny było uzasadnione, a z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Sąd I instancji wymierzając grzywnę wziął pod uwagę okres opóźnienia uczelni w przekazaniu skargi oraz to, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny organ obowiązek ten wypełnił. Sąd I instancji przywołał także wskazywane przez organ powody niedotrzymania terminu i uwzględnił je przy rozpoznawaniu wniosku, co znajduje zresztą odzwierciedlenie w wysokości wymierzonej grzywny. W związku z tym uznać należało, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyczerpująco wskazał powody podjętego rozstrzygnięcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji właściwie przy tym ocenił stopień zaniedbania obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a., a wymierzenie grzywny w wysokości 1000 złotych nie mogło zatem w okolicznościach niniejszej sprawy zostać uznane za nieadekwatne, czy nieuzasadnione.

Jednocześnie powołane przez organ okoliczności związane z przyczynami nieprzekazania skargi w terminie nie oznaczają, że organ w tego rodzaju sprawach nie prowadzi bieżącej działalności i nie może wykonywać w terminie obowiązków nałożonych przez prawo, szczególnie uwzględniając, że, jak wskazuje sam organ, wpłynęła do niego duża liczba skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania. Tym bardziej w takich sprawach działalność organu powinna zostać zorganizowana w sposób umożliwiający prawidłową "obsługę" wpływających skarg i wniosków. Oznacza to, że nie istniały żadne obiektywne przesłanki uniemożliwiające przekazanie w terminie skargi skarżącego na bezczynność organu.

Na marginesie jedynie należy dodać, że oddalenie przez Sąd wniosków o wymierzenie organowi grzywny w innych sprawach nie może determinować wyniku niniejszego postępowania.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a.

Odnosząc się natomiast do wniosku organu o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 196 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny może wstrzymać wykonanie zaskarżonego postanowienia do czasu rozstrzygnięcia zażalenia. Postanowienie takie może zapaść na posiedzeniu niejawnym. Z powyższego przepisu wynika, że w sytuacji kwestionowania legalności postanowienia przy pomocy środka odwoławczego, jakim jest zażalenie - możliwe jest wystąpienie przez stronę z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia do czasu rozstrzygnięcia tego zażalenia. Zażalenie jest środkiem zaskarżenia niesuspensywnym, nie wstrzymuje bowiem automatycznie wykonania zaskarżonego postanowienia. O wstrzymaniu wykonania postanowienia może natomiast zadecydować wojewódzki sąd administracyjny w drodze odrębnego postanowienia, wydanego przed przedstawieniem akt Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w celu rozpoznania zażalenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma natomiast uprawnień do wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia.