II OSK 1825/12 - Wyrok

Data orzeczenia	2012-10-23	
Data wpływu	2012-07-13	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jerzy Bujko
Małgorzata Jaśkowska /przewodniczący sprawozdawca/
Mirosław Wincenciak	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II SA/Kr 1921/11	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny	
Powołane przepisy	Dz.U. 2003 nr 80 poz 717; art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 23 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. Ł., M. W. i M. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1921/11 w sprawie ze skargi B. Ł., M. W. i M. Ł. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 7 października 2009 r. nr LXXXII/1076/09 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Sudół Dominikański" 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Miasta Krakowa solidarnie na rzecz B. Ł., M. W. i M. Ł. kwotę 700 (słownie: siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Rada Miasta Krakowa w dniu 7 października 2009 r., podjęła uchwałę nr LXXXII/1076/09 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Sudół Dominikański" (Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego z dnia 27 października 2009 r., Nr 661, poz. 4978).

[...] - po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyli tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zarzucili jej naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) przez przyjęcie projektu planu miejscowego pomimo jego niezgodności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, naruszenie art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez rezygnację z realizacji obowiązku uwzględnienia zapisów obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa przy uchwalaniu ustaleń planu miejscowego oraz naruszenie art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), poprzez nieuprawnione ograniczenie właścicieli w możliwości korzystania ze swoich nieruchomości. Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej uchwały Rady Miasta Krakowa.

W uzasadnieniu wskazali, iż ich interes prawny wynika z prawa własności (w różnej konfiguracji) działek położonych na terenie objętym planem miejscowym, tj. działek nr [...], [...], [...] oraz [...]. Nadto, do dnia 30 listopada 2009 r. przed Prezydentem Miasta Krakowa prowadzone było postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą "Budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych oraz przebudowa budynku mieszkalno-usługowego wraz z drogami wewnętrznymi na działkach nr [...], [...], [...], [...] obręb [...] i wjazdem z działki nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w Krakowie". Pomimo uzyskania wszelkich koniecznych uzgodnień dotyczących planowanego zamierzenia inwestycyjnego, w związku z wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Sudół Dominikański" doszło do umorzenia tego postępowania. Skarżący stracili zatem możliwość skorzystania z jednego z uprawnień związanych z prawem własności nieruchomości, tj. prawa do jej zabudowy.

Skarżący wskazali również, że należące do nich nieruchomości znalazły się na obszarze oznaczonym w planie symbolem ZPs.1 jako zieleń urządzona ogólnodostępna towarzysząca obiektom i urządzeniom sportowym (prawidłowo w planie przyjęto oznaczenie Zpr 2). Z kolei z treści załącznika K1 do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa przyjętego uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr XII/87/03 z dnia 16 kwietnia 2003 r. wynika, że przeważająca część powierzchni tych działek znalazła się w obszarze MW, tj. zakwalifikowana została jako tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej wysokiej intensywności. Przyjęte regulacje planu miejscowego uniemożliwiają projektowaną zabudowę, a w praktyce uniemożliwiają jakąkolwiek zabudowę o charakterze mieszkaniowym, czy usługowym (poza urządzeniami sportu i rekreacji). W skardze podkreślono, że rozbieżność ta oznacza naruszenie art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z którego wynika, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Zdaniem skarżących z art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z art. 140 Kodeksu cywilnego wynika uprawnienie do swobodnego zagospodarowania terenu, które jest ściśle związane z prawem własności nieruchomości i które może być ograniczone jedynie wyjątkowo w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy. Działania organu administracji publicznej ograniczające powyższe prawo i naruszające interes prywatny obywatela powinny być uzasadnione z punktu widzenia ważnego interesu społecznego. Prawo kształtowania zagospodarowania przestrzennego przez gminę nie powinno bowiem oznaczać dowolnej i niczym nieuzasadnionej ingerencji w prawa obywateli. Takie postępowanie naruszałoby konstytucyjną zasadę ochrony własności (art. 64 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP - Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Obowiązek uwzględniania interesów obywateli wynika także z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W ocenie skarżących przy uchwalaniu zaskarżonego planu miejscowego przedłożono interes społeczny, bez uwzględnienia słusznego interesu obywateli, ponieważ ingeruje on w sposób nieuzasadniony w katalog praw obywateli, nie uwzględniając w ogóle praw właścicieli nieruchomości objętych uchwałą.

W skardze podniesiono także zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym plan miejscowy powinien zostać sporządzony w skali 1:1000. Przepis ten jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000. Tymczasem część graficzna planu została sporządzona w skali 1:2000. Skarżący nie negują możliwości sporządzenia planu w takiej skali, ale skoro ustawodawca przewidział, że taka skala może następować tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach, to informacja o powodach wyboru takiej skali powinna znaleźć się w uzasadnieniu uchwały, co nie zostało wykonane.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie.

W kwestii zgodności uchwalonego planu ze studium uwarunkowań Rada Miasta Krakowa wskazała, że zgodność tę należy rozumieć jako zgodność generalnych rozwiązań zawartych w planie z zasadami tych rozwiązań określonymi w studium. Ustalenie granicy terenów przeznaczonych do zainwestowania oraz przeznaczonych pod tereny zieleni jest uściśleniem, które nastąpiło w drodze rozwiązań szczegółowych, zgodnych z zapisami studium, w wyniku przejścia na wyższy stopień dokładności - ze skali 1:25000 do skali 1:2000. Zapewnienie zgodności planu ze studium na zasadzie "mechanicznego" przeskalowania rysunku studium do rysunku planu nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa i byłoby niewłaściwe z punktu widzenia zasad planowania przestrzennego i osiągania celów polityki przestrzennej.

Odnośnie do wyznaczenia terenów zielonych o oznaczeniu ZPr 2 wskazano, iż takie planowanie było wymagane z uwagi na zalecenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (pismo z dnia [...] czerwca 2007 r., znak [...]). Podobne stanowisko zajął Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej (pismo z dnia [...] grudnia 2006 r., znak [...]), w którym wskazano dodatkowo, że w przedmiotowym planie należy uwzględnić pasy ochronne wzdłuż Sudołu Dominikańskiego, co ma się przejawiać w zachowaniu terenów zieleni na tym obszarze. Dodatkowym argumentem przeciwko wyznaczeniu terenu inwestycyjnego na terenie działek objętych skargą jest położenie w obszarze zagrożonym powodzią.

Odpowiadając na zarzuty związane z nieuprawnionym ograniczeniem prawa własności Rada Miasta podniosła, że istotą władztwa planistycznego jest właśnie kształtowanie sposobu wykonywania prawa własności. Ustawodawca dopuścił taką ingerencję w prawo własności. Ponadto w art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidziano możliwość ubiegania się o odszkodowanie za ograniczenie, względnie uniemożliwienie korzystania z nieruchomości w sposób dotychczasowy, a nawet możliwość domagania się wykupienia takiej działki przez gminę. Oznacza to, że takie ograniczenie bądź uniemożliwienie nie stanowi samo w sobie podstawy do stwierdzenia nieważności planu miejscowego. Dodatkowo podniesiono, że nieruchomości skarżących nie były przeznaczone pod zabudowę, a prawo zabudowy nie jest immanentnie związane z prawem własności.

Wyrokiem z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1921/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę.

Sąd pierwszej instancji wskazał, iż zaskarżona uchwała Rady Miasta Krakowa z dnia 7 października 2009 r., nr LXXXII/1076/09 była już przedmiotem kontroli sądu administracyjnego na skutek wniesienia skargi przez [...] i Wojewodę Małopolskiego. Wyrokiem z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. II SA/Kr 144/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w pkt l stwierdził nieważność § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 40 ust. 1 pkt 2 części tekstowej zaskarżonej uchwały oraz rysunku planu w zakresie przebiegu drogi publicznej oznaczonej symbolem KDZ, w pkt II oddalił w pozostałym zakresie skargę Wojewody Małopolskiego i w pkt III orzekł o kosztach postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił pkt l i III powyższego orzeczenia wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 39/11, a po kolejnym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 8 września 2011 r., sygn. II SA/Kr 830/11 oddalił skargę. Wyrok ten stał się prawomocny.

Taka sytuacja oznacza, iż jeżeli o legalności określonego aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to kolejny skład sądu orzekając później w sprawie ze skargi innego podmiotu na ten sam akt, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach w jakich nie była badana wcześniej, tj. naruszenia indywidualnego interesu strony skarżącej. W konsekwencji ewentualne stwierdzenie nieważności takiego aktu może nastąpić tylko w części dotyczącej interesów prawnych konkretnego skarżącego (tak postanowienie NSA z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 181/09 oraz wyrok WSA w Białymstoku z dnia 14 października 2010 r., sygn. II SA/Bk 429/10).

W ocenie WSA w Krakowie, w niniejszej sprawie Sąd ten mógł zbadać zaskarżoną uchwałę jedynie w granicach naruszenia indywidualnego interesu prawnego przysługującego skarżącym, a więc w zakresie, w jakim interes ten dotyczy działek nr [...], [...], [...] oraz [...] obręb [...]. Zgodnie bowiem z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej jako p.p.s.a.) orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby, zaś w myśl art. 171 p.p.s.a. wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia.

Sąd zauważył także, iż działka nr [...] znajduje się w całości na obszarze oznaczonym symbolem MN.2 (przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną podwyższonej intensywności) natomiast działki nr [...], [...], [...] leżą na terenie oznaczonym jako ZPr.2 - zieleń urządzona ogólnodostępna w sąsiedztwie potoku Sudoł Dominikański, w tym przeznaczona pod jego odbudowę biologiczną. W odniesieniu do pierwszej z wymienionych działek zarzut niezgodności planu z zapisami studium jest więc całkowicie pozbawiony podstaw.

Sąd pierwszej instancji podniósł także, iż w wyroku z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 144/10 (którego punkt II oddalający skargę Wojewody Małopolskiego na uchwałę uprawomocnił się) stwierdzono brak niezgodności pomiędzy ustaleniami studium dla obszaru MW (terenu o przeważającej funkcji mieszkaniowej wysokiej intensywności), a ustaleniami przedmiotowego planu miejscowego dla obszaru o symbolu ZPr.5 - zieleń urządzona ogólnodostępna w sąsiedztwie potoku Sudół Dominikański (Rozrywka). Z treści planu miejscowego ustalenia dla obszarów ZPr.1-ZPr.16 są identyczne, tym samym - zdaniem WSA w Krakowie - należało podzielić rozważania wyrażone w uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 144/10. WSA w Krakowie w całości zaakceptował wywody wyrażone we wskazanym wyroku, zgodnie z którymi:

"Przebieg granicy planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Sudół Dominikański pokrywa się w zasadzie we wskazanym wyżej obszarze z wyznaczoną w studium granicą oddzielającą tereny do zainwestowania od terenów zieleni publicznej (co wynika z analizy wyrysu ze Studium planszy K1 - struktura przestrzenna, kierunki i zasady rozwoju).

Występujące w zaskarżonym planie ewentualne niewielkie odstępstwa w przebiegu tej granicy w stosunku do przebiegu granicy pomiędzy obszarami o różnym przeznaczeniu wyznaczonym w Studium nie mają istotnego znaczenia dla stwierdzenia niezgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Sudół Dominikański ze Studium. Ewentualne odstępstwa w tym zakresie (w zasadzie niezauważalne przy porównaniu granic planu i granic wyznaczonych w studium) wynikać mogą z różnicy skali w jakiej sporządzone zostały mapy do Studium (1:25000) w stosunku do skali w jakiej sporządzono rysunek planu (1:2000). Podzielić należy pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę Wojewody Małopolskiego, iż przesunięcie granicy terenów przeznaczonych do zainwestowania jest uściśleniem, które nastąpiło w drodze rozwiązań szczegółowych, zgodnych z zapisami Studium, w wyniku przejścia na wyższy stopień dokładności - ze skali 1:25000 do skali 1:2000.

Po drugie uściślenie to mieści się w granicach dopuszczalnych według Studium korekt, których zakres określony jest w zawartych w Studium dyspozycjach. l tak na stronie142 tekstu Studium, w części 4.2 dotyczącej Kształtowania struktury przestrzennej w pkt 4 Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania wyodrębnienia kategorii terenów zapisano, iż granice ww. kategorii zagospodarowania terenów, uwidocznione na rysunku nr K1, należy traktować jako orientacyjne, a ich skorygowany przebieg określony będzie w planach miejscowych, zgodnie z zasadami określającymi spójność planów z polityką zawartą w Studium. Następnie na stronie 134 tekstu Studium pkt. 1 granice terenów przeznaczonych do zabudowy wskazano, że w celu konkretyzacji struktury przestrzennej miasta, a także zapobieganiu niekontrolowanemu jej rozprzestrzenianiu się, zostaje wyznaczona w studium granica terenów przeznaczonych do zabudowy, rozgraniczająca tereny otwarte od zabudowanych (zainwestowanych) i przeznaczonych do zainwestowania oraz określająca dopuszczalny ich zasięg. (...). Granica ma charakter orientacyjny, a jej ostateczny przebieg zostanie ustalony w planach miejscowych.". Wreszcie w rozdziale 5 Realizacja polityki przestrzennej sformułowano zasady spójności (zgodności) planu miejscowego z ustaleniami Studium. Według ustaleń Studium (str. 234-235) dopuszcza się w planach miejscowych korektę określonych w Studium linii rozgraniczających pomiędzy wyodrębnionymi kategoriami terenów (a więc również dopuszcza się przesunięcia tych linii) pod warunkiem realizacji zasad zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego określonych dla Krakowa w Studium, a w szczególności:

- nienaruszalności najcenniejszych elementów systemu przyrodniczego,

- nie rozpraszania zabudowy i tworzenia zwartych zespołów zabudowy,

- integralności zagospodarowania przestrzennego oraz infrastruktury drogowej i technicznej,

- respektowania ustaleń dla stref określonych w studium.

Po trzecie działki nr [...], [...], [...], [...] obręb [...], są położone w Studium w strefie miejskiej, w której głównym kierunkiem zmian w zagospodarowaniu jest intensyfikacja zainwestowania przy równoczesnym zachowaniu i ochronie istniejących zespołów zieleni publicznej oraz wykorzystanie zachowanych terenów otwartych, szczególnie tych położonych wzdłuż rzek i potoków, dla kształtowania publicznie dostępnych parków miejskich oraz w strefie kształtowania systemu przyrodniczego, z czym wiąże się konieczność zapewnienia ochrony cennych elementów środowiska i różnorodności biologicznej, w tym obszarów usytuowanych wzdłuż rzek i cieków wodnych. Przedmiotowe działki w przeważającej części leżą w korycie potoku poniżej skarpy doliny potoku Sudół Dominikański (Rozrywka). Wyznaczenie terenu zabudowy wielorodzinnej w tym obszarze kolidowałoby z racjonalnymi zasadami ochrony bezpośredniego otoczenia potoku. Również warunki fizjograficzne nie sprzyjają wykorzystaniu wskazanego terenu pod zainwestowanie. Jest to teren przestrzennie należący do doliny potoku. Nadto, jak wskazano wyżej tylko bardzo znikoma południowa część działek (nr [...], [...], [...], [...]) miałaby według Studium leżeć w obszarze określonym jako tereny przeznaczone do zainwestowania. W tym przypadku ewentualna korekta granic określonych w Studium nastąpiła na korzyść terenów ogólnodostępnej zieleni urządzonej. Wynika to jednoznacznie z treści opracowania ekofizjograficznego sporządzonego dla potrzeb zaskarżonego planu, gdzie stwierdzono, że za niedopuszczalne należy uznać lokalizowanie na obszarze opracowania dalszych obiektów wielokondygnacyjnych zabudowy wielorodzinnej lub zabudowy o szeregach usytuowanych poprzecznie do osi doliny (...). (...) znikoma korekta granic w planie zagospodarowania przestrzennego w stosunku do granic między obszarami wyznaczonymi w studium jest w pełni dopuszczalna, zgodna z postanowieniami studium i nie można tu zarzucić niezgodności zapisów zaskarżonego planu z postanowieniami Studium. Co więcej owa korekta w pełni znajduje merytoryczne uzasadnienie w ekofizjograficznych warunkach terenu."

Tym samym WSA w Krakowie w sprawie skarżących za bezzasadny uznał zarzut niezgodności pomiędzy zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 140 Kodeksu cywilnego wskazano, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest jednym z aktów prawnych, o którym mowa w tym przepisie, bowiem upoważniając organy gminy do ustalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyznacza granice prawa własności nieruchomości. Każdy zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odnoszący się do danej nieruchomości w jakiś sposób ogranicza zakres korzystania z tej nieruchomości przez jej właściciela, co jednak nie może zostać uznane za naruszenie konstytucyjnej ochrony prawa własności. Ustalenia planu - co oczywiste - nie mogą być dowolne i muszą uwzględniać nie tylko interes społeczny, ale także interes właścicieli nieruchomości objętych planem.

Zdaniem WSA, wbrew stanowisku skarżących należało uznać, że w sprawie nie doszło do nieuzasadnionej ingerencji w uprawnienia właścicielskie. Rada Miasta Krakowa wyjaśniła, że taki a nie inny sposób zagospodarowania terenów przylegających do potoku Sudół Dominikański (w tym działek nr [...], [...] i [...]) znajdował uzasadnienie w stanowisku Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej wyrażonym w piśmie z dnia [...] grudnia 2006 r., znak [...], w którym wskazano na konieczność uwzględnienia pasów ochronnych wzdłuż Sudołu Dominikańskiego, co ma się przejawiać w zachowaniu terenów zieleni na tym obszarze, stanowisko Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wyrażone w piśmie z dnia [...] czerwca 2007 r., znak [...], a także fakt, że przedmiotowe działki położonego są w obszarze zagrożonym powodzią. W tych okolicznościach objęcie tych nieruchomości symbolem ZPr.2 i ograniczenia w ich zabudowie są całkowicie uzasadnione i nie naruszają prawa własności w sposób niedopuszczalny.

Sąd pierwszej instancji zauważył także, iż sporządzenie części graficznej planu miejscowego w skali 1:2000 bez wskazania okoliczności uzasadniających przyjęcie, że zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności planu. Mimo przyjęcia takiej skali rysunek planu jest czytelny, a odczytanie numerów działek objętych planem nie stanowi trudności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli [...], kwestionując go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucili naruszenie:

a) przepisu postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo istnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności części uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.,

b) art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez nieprawidłowe wykonywanie wymiaru sprawiedliwości polegające na rezygnacji z wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i rozpatrzenia zarzutów strony skarżącej,

c) art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.) w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez rezygnację z wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego,

d) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozpatrzenie wszystkich zarzutów skargi.

Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania,

2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd pierwszej instancji błędnie ocenił istnienie zgodności pomiędzy zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a zapisami Studium, co pozwala postawić zarzut naruszenia art. 233 § 1 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez rezygnację z wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego sprawy oraz poprzez nieprawidłowe wykonanie wymiaru sprawiedliwości. Zdaniem skarżących niewątpliwie zachodzą różnice w przeznaczeniu spornych nieruchomości w planie miejscowym i Studium, co pośrednio potwierdza również WSA, wskazując na "niewielkie" różnice w przebiegu granicy pomiędzy obszarami o różnym przeznaczeniu w obu aktach planistycznych. Niewielkie różnice w przebiegu granicy widoczne na mapie o skali 1:25000, czy skali 1:2000 mogą oznaczać, a w analizowanej sprawie oznaczają zmianę przeznaczenia całych działek geodezyjnych, co nawet przy różnicy skali map nie można uznać za dopuszczalne i uzasadnione. Ścisła realizacja ustaleń studium w toku prac planistycznych mających na celu opracowanie i przyjęcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego była zdaniem skarżących wielokrotnie rozważana przez Naczelny Sąd Administracyjny (np. w wyroku z dnia 13 września 2005 r., sygn. II OSK 64/05).

Sytuacja braku zgodności zapisów planu miejscowego i studium oznacza naruszenie normy wynikającej z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym plan miejscowy uchwalany jest po stwierdzeniu jego zgodności ze studium (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 9 października 2007 r., sygn. II SA/Ol 550/07).

Nawet więc przy przyjętym przez WSA w Krakowie założeniu, że ustalenia Studium mają jedynie charakter orientacyjny nie sposób obronić tezy, że możliwe są tak duże korekty przebiegu granicy, które prowadzą do zmiany przeznaczenia wielu nieruchomości, co miało miejsce w analizowanym przypadku. Za koniecznością ścisłego przestrzegania nakreślonego w studium przebiegu granic pomiędzy obszarami o różnym przeznaczeniu przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego opowiedział się wyraźnie NSA (wyrok z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 281/08).

Bez względu na wykazaną niezgodność pomiędzy zapisami planu miejscowego i Studium skarżący podkreślili, że WSA w Krakowie pominął rozważenie wszystkich okoliczności pozwalających na uzyskanie odpowiedzi na pytanie, czy w przedmiotowej sprawie doszło do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pomimo sprzeczności jego zapisów z regulacjami obowiązującego studium. W szczególności pominięto rozważenie okoliczności wynikających z pisma Biura Planowania Przestrzennego skierowanego do Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta Krakowa z dnia [...] sierpnia 2007 r. (nr [...]) w sprawie przeznaczenia działek skarżących. Sąd pierwszej instancji przyjął za wiarygodne jedynie okoliczności wynikające z innych pism przemawiających za koniecznością większej (niż wynikałoby to z zapisów Studium) ochrony sąsiedztwa potoku Sudół Dominikański. Opisane powyżej zaniechanie WSA w Krakowie doprowadziło do przeprowadzenia postępowania kontrolnego w sposób niedokładny, co oznacza, że nie zostały w istocie zrealizowane cele postępowania sądowego.

W ocenie skarżących zasadne jest zarzucenie kwestionowanemu wyrokowi naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwe wykonywanie wymiaru sprawiedliwości polegające na rezygnacji z dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu sprawy i wydaniu orzeczenia na podstawie niekompletnych ustaleń.

Nierozpatrzenie wszystkich zarzutów skargi świadczy o naruszeniu przez WSA w Krakowie normy wynikającej z art. 141 § 4 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, podtrzymując dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie.

Podkreślił, iż Sąd pierwszej instancji był związany prawomocnymi orzeczeniami zapadłymi w wyniku rozpoznania skarg innych podmiotów na uchwałę w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Sudół Dominikański". Skoro więc wówczas dokonano oceny, iż zaskarżona uchwała jest zgodna z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, to w niniejszej sprawie WSA był tym ustaleniem związany.

Odnośnie do zarzutu nierozważenia zgodności postanowień planu z zapisami Studium poprzez pominięcie pisma z dnia [...] sierpnia 2007 r., znak: [...] wskazał, że w piśmie tym, komórki organizacyjne Urzędu Miasta Krakowa wymieniły pomiędzy sobą informacje, w zakresie ustaleń Studium dla działek stanowiących własność skarżących. Ustalenia te znalazły pełne odzwierciedlenie w sporządzonym planie zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, w jaki sposób, zgodnie z zapisami Studium, na podstawie wydanych opinii i dokonanych uzgodnień, nastąpiło ustalenie przeznaczenia terenów obejmujących działki skarżących, poprzez przesunięcie granicy pomiędzy terenami przeznaczonymi do zabudowy i zainwestowania a terenami otwartymi i zieleni publicznej, określonymi w Studium. Działania organów planistycznych mieściły się w ramach posiadanych kompetencji i nie doprowadziły do naruszenia zasad sporządzania planu, w tym zasady zachowania zgodności planu z ustaleniami Studium.

W ocenie organu strona wnosząca skargę kasacyjną w istocie kwestionuje ustalenia i oceny dokonane wyrokami z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 144/10 i 8 września 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 830/11. Z treści środka odwoławczego wynika, iż strona podważa ustalenia w przedmiocie zgodności postanowień planu z zapisami Studium. Wiążące ustalenia w tym zakresie poczynił już jednak sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargi innych podmiotów i nie dopatrując się wtedy naruszenia zasad sporządzania planu, skutkujących stwierdzeniem nieważności skarżonej uchwały w całości lub w części. Twierdzenia strony skarżącej należy zatem uznać za prowadzące do naruszenia art. 170 i 171 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje jednak żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania sądowego prowadzonego przez WSA w Krakowie, która nakazywałaby zakończenie sprawy już na tym etapie postępowania kasacyjnego.

Zauważyć także trzeba, iż skarga kasacyjna powołuje obydwie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 p.p.s.a. (materialną i formalną). Nie precyzuje jednak w sposób dostateczny, do której z nich dany zarzut (poza zarzutem pierwszym), nawiązuje. Doprecyzowanie, i to pośrednie, następuje dopiero w uzasadnieniu środka odwoławczego. Uwzględniając jednak motywy i znaczenie uchwały pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09) wskazać należy, iż na podstawie analizy całokształtu uwag sformułowanych w skardze kasacyjnej (jej petitum i uzasadnieniu) możliwe jest ustalenie istoty wadliwości, której skarżący dopatrzyli się w orzeczeniu WSA w Krakowie. Przeprowadzona w tym zakresie analiza pozwala stwierdzić, iż istotą tą jest bezkrytyczne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji zakresu związania w sprawie oceną prawną wyrażoną w innym wyroku WSA, oceniającym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Sudół Dominikański" (chodzi o wyrok WSA w Krakowie o sygn. akt II SA/Kr 144/10, wydany w sprawie zainicjowanej przez inny podmiot niż skarżący w sprawie niniejszej) oraz niedostateczne rozważenie całości zgromadzonego materiału dowodowego, w tym niedostrzeżenie niezgodności pomiędzy Studium a uchwalonym planem, co doprowadziło w efekcie do niezasadnego oddalenia skargi. W ocenie NSA tak sformułowane przez stronę skarżącą zarzuty mają charakter procesowy, nie zaś materialny.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zagadnienia związania sądów orzekających w niniejszej sprawie prawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 144/10. Ogólnie mówiąc, w przepisach art. 170 i 171 p.p.s.a. wskazano granice związania innych podmiotów prawomocnym orzeczeniem sądowym. Ratio legis tych regulacji, zwłaszcza wyrażonej w art. 170 p.p.s.a., polega więc na wymuszaniu logicznego działania szeroko rozumianych organów państwa i zapobieganiu sytuacjom funkcjonowania w obrocie prawnym rozstrzygnięć wzajemnie ze sobą sprzecznych (przykładem takiej sytuacji jest współistnienie dwóch lub więcej rozbieżnych orzeczeń, które inaczej oceniają tę samą kwestię). Zasada związania prawomocnym orzeczeniem sądu wymaga zatem dużej rozwagi przede wszystkim ze strony sądu po raz pierwszy rozpoznającego "daną kwestię" (występującą także w sprawach późniejszych). Wyrażona przez ten sąd ocena będzie bowiem niewątpliwie oddziaływać na inne postępowania w przyszłości. Wspomniana zasada musi być jednak stosowana z dużą ostrożnością również przez sąd orzekający w sprawie późniejszej, w której pojawia się kwestia już uprzednio oceniona. Chodzi o to, by sąd prawidłowo przyjął zakres związania innym wyrokiem i aby zbyt pochopnie nie stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie (późniejszej) nie wolno mu już dokonywać żadnych ocen w tym zakresie.

Powyższe jest szczególnie istotne w sprawach podobnych do niniejszej, w których oceniany jest akt prawa miejscowego, regulujący sytuację prawną wielu podmiotów i który co do zasady może zostać wielokrotnie poddany weryfikacji sądowej. NSA zwraca uwagę, iż w tego rodzaju sytuacjach zakres związania wcześniejszym rozstrzygnięciem należy oceniać m.in. przy uwzględnieniu indywidualnego interesu podmiotu skarżącego w danej sprawie, nie zaś wyłącznie przez pryzmat ogólnych tez sformułowanych w poprzednim orzeczeniu na tle interesu prawnego przysługującego podmiotom skarżącym w tamtej sprawie. Wprawdzie można domniemywać, że rozpoznając konkretną sprawę (wcześniejszą) ze skargi na akt prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, sąd administracyjny, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, oceniał również legalność podjęcia planu miejscowego, a przez to sąd orzekający w sprawie z innej skargi na ten sam plan związany jest tym orzeczeniem (co do poprawności trybu sporządzenia planu). Jest to jednakże jedynie domniemanie, którego moc wiążąca musi być oceniona przez pryzmat indywidualnego interesu prawnego strony skarżącej w konkretnej sprawie. W kontrolowanej sprawie WSA w Krakowie słusznie przyjął, iż może analizować plan miejscowy w granicach w jakich nie był on wcześniej badany (w zakresie naruszenia indywidualnego interesu strony skarżącej wynikającego z prawa własności nieruchomości), jednakże błędnie w istocie założył, że jest związany wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 144/10. To wadliwe stanowisko jest przy tym wynikiem konstatacji, iż skoro w sprawie wcześniejszej WSA stwierdził brak niezgodności pomiędzy ustaleniami Studium dla obszaru MW (terenu o przeważającej funkcji mieszkaniowej wysokiej intensywności) a ustaleniami zaskarżonego planu miejscowego dla obszaru o symbolu ZPr.5 - zieleń urządzona ogólnodostępna w sąsiedztwie potoku Sudoł Dominikański (Rozrywka), to ma to proste przełożenie na sprawę niniejszą, która dotyczy terenu ZPr.2 (o analogicznym przeznaczeniu). WSA nie uwzględnił jednak indywidualnego interesu skarżących w niniejszej sprawie oraz istotnych okoliczności faktycznych ich sprawy.

W tym miejscu należy wyeksponować różnice w stanie faktycznym sprawy niniejszej, w której "nieznaczne" przesunięcie granicy pomiędzy obszarem określonym w Studium a planem miejscowym powoduje wyłączenie spod zainwestowania całej działki nr [...] i blisko połowy działki [...]. Różni się to w sposób zasadniczy od okoliczności sprawy o sygn. akt II SA/Kr 144/10, w której chodziło o nieznaczne przesunięcie granicy w południowej część działek o nr [...], [...], [...] i [...]. Tym samym zdaniem NSA na tle niniejszej sprawy nie można powiedzieć, aby doszło jedynie do "nieznacznego" doprecyzowania granic poszczególnych terenów, które zostały ustalone w Studium i planie miejscowym.

Nie zasługuje na akceptację także pogląd, iż wskazane przesunięcie mieści się w "upoważnieniu", jakie określono w Studium. Interpretacja Studium nie może bowiem prowadzić do takiego rozumienia jego zapisów, które w razie uchwalenia planu miejscowego w sposób zasadniczy ograniczą prawo do dysponowania nieruchomością. W tym też zakresie w niniejszej sprawie zachodzi niezgodność Studium z planem miejscowym (w istocie dowolnie zinterpretowano część graficzną Studium oraz jej część tekstową, mówiącą o możliwym doprecyzowaniu granic poszczególnych obszarów w planach miejscowych - s. 130 i 138 Studium).

NSA dodaje, iż nieuzasadnione jest powoływanie się przez Radę Miasta i WSA na fakt przesunięcia granic terenów, jako będący następstwem zastosowania map o różnej skali (w przypadku Studium 1:25000, w przypadku planu 1:2000). Zastosowanie map różnej skali niewątpliwie może stwarzać problemy w zakresie prawidłowego określenia granic terenów, bowiem kreska o określonej grubości, użyta na mapie w skali 1:25000, będzie miała (przy jej mechanicznym odwzorowaniu) grubość większą na mapie o skali 1:2000 (zajmować będzie większy teren). Tym samym nie jest pożądane stosowanie w tym przypadku prostego przeskalowania map. Nie oznacza to jednak, iż organ może dowolnie przesuwać granice terenów powołując się na różne skale map i przysługujące mu władztwo planistyczne. W takim wypadku (map o różnych skalach) organ może poruszać się w zakresie grubości linii użytej w mapie o skali 1:25000, która na mapie o skali 1:2000 będzie miała większą grubość. Zdaniem NSA granice poszczególnych terenów określone w Studium i później przyjęte w planie, mają być jak najbardziej ze sobą zbieżne.

Chybione są wywody organu, który twierdzi, iż przesunięcie granicy terenów w planie miejscowym respektuje postanowienia pisma Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] grudnia 2006 r., znak [...] i pisma z dnia [...] czerwca 2007 r., znak [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, a także następstwem tego, że działki skarżących położone są w obszarze zagrożonym powodzią. Zauważyć należy, iż wskazane pisma mają treść bardzo ogólną, w odróżnieniu od pisma Biura Planowania Przestrzennego z dnia [...] sierpnia 2007 r., znak: [...], skierowanego do Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta Krakowa, które w sposób precyzyjny określa przebieg granicy terenu do zainwestowania określonego w Studium. Nieprzekonujące jest przy tym twierdzenie, iż pismo to powstało na wstępnym etapie sporządzania planu, co zdaje się sugerować jego marginalny wpływ na sprawę. Jest to niezgodne z rzeczywistością bowiem data pisma jest późniejsza w porównaniu do daty pisma Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej i Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Nie jest więc jasne dlaczego tym pismom nadano tak duże znaczenie w sprawie mimo, że one również - przyjmując logikę Rady Miejskiej - zostały przygotowane na wstępnym etapie sporządzania planu miejscowego.

Nieprzekonujące jest także stanowisko organu, zaakceptowane przez WSA, zgodnie z którym tereny skarżących znajdują się na obszarze zagrożonym powodzią. Jedynie część działki [...] spełnia to kryterium (leży na takim terenie - por. rysunek planu oraz jego legendę, opisującą znaczenie poszczególnych symboli). Dodać przy tym trzeba, iż o dowolności organu w tym zakresie świadczyć może chociażby przeznaczenie w planie miejscowym terenu (określonego jako MW.2), które w Studium sprecyzowano jako zieleń publiczną - system zieleni i parków rzecznych (patrz karta K1 - zakropkowany kolor zielony). Teren ten jest w całości położony na terenach zalewowych (por. symbol fali w legendzie planu), co nie przeszkadzało w przyjęciu go do terenu o przeważającej funkcji mieszkaniowej wysokiej intensywności. NSA rozumie, iż takie działanie mogło zostać po części wymuszone stanem zastanym (wykreowanym decyzjami o warunkach zabudowy). Powoduje to jednakże co najmniej wrażenie dowolności w ocenie sytuacji skarżących i ich pokrzywdzenie.

Badając sprawę ponownie WSA w Krakowie uwzględni niniejsze wywody, w szczególności dokładnie przeanalizuje granicę terenu przeznaczonego do zainwestowania przy której leżą nieruchomości skarżących.

Reasumując, NSA na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.