Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Po 161/20 w sprawie ze skargi K. C. na uchwałę Rady Miejskiej w U. z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 9 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Po 161/20 oddalił skargę K. C. (dalej skarżący) na uchwałę Rady Miejskiej w U. z [...] grudnia 2018 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie wsi [...], gm. U. (dalej: plan miejscowy).

Zdaniem Sądu I instancji zaskarżony plan miejscowy nie jest dotknięty żadną z wad określonych w art. 28 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej upzp), dających podstawę do stwierdzenia jego nieważności, w szczególności w zakresie § 4 ust. 1 tego planu.

2. Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:

1) przepisu postępowania tj. art. 133 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) poprzez przeprowadzenie przez Sąd Wojewódzki kontroli legalności zaskarżonej uchwały, która spowodowała przedstawienie stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zgromadzonego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonej uchwale, a w szczególności poprzez przyjęcie, że w studium, w oparciu o które wydany został zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w swej treści zawierało wytyczne dla terenu objętego tym planem równoznaczne z wprowadzeniem zakazu lokalizacji gospodarstw chowu zwierząt powyżej 40/60 DJP (dużych jednostek przeliczeniowych), w sytuacji gdy takie wytyczne nie zostały w tym studium w tym zakresie sformułowane, co mogło i miało istotny wpływ na wynik sprawy,

2) przepisów prawa materialnego:

a) art. 20 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 upzp poprzez błędną jego wykładnię, w ramach której Sąd Wojewódzki zaakceptował jako zgodny z tym przepisem stan, w świetle którego uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie narusza studium wprowadzając w § 4 ust. 1 zaskarżonej uchwały zakaz lokalizacji na terenie objętym planem inwestycji związanych z realizacją przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w sytuacji, gdy poprzedzające plan studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy U. nie przewidywało takich zakazów, tym bardziej że w świetle dyspozycji art. 20 ust. 1 upzp uprawnienie do uszczegółowienia zapisów studium w miejscowym planie nie może zmierzać do wprowadzenia zakazów, które wykraczają poza wiążące wytyczne studium;

b) art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu przez Sąd Wojewódzki, że wprowadzenie zakazu jak w § 4 ust. 1 planu powodującego ograniczenie własności jednostki mieści się w granicach przysługującego Radzie Miejskiej U. władztwa pianistycznego i do jego zastosowania wystarczające jest istnienie jedynie pobocznie przepisów, które potencjalnie mogłyby lec u podstaw jego wprowadzenia, jednakowoż również bez wyraźnego do nich odwołania i uzasadnienia wprowadzonego zakazu, w sytuacji gdy wprowadzenie takich ograniczeń wymaga istnienia podstaw w ustawie oraz wyjaśnienia w uzasadnieniu do aktu jakie przyczyny legły u podstaw jego wprowadzenia, które miałyby wykazywać dokonanie wyważenia interesów i zachowanie w ten sposób zasady proporcjonalności.

W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności planu miejscowego w części obejmującej § 4 ust. 1 o treści: "Zakazuje się lokalizacji inwestycji związanych z realizacją przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko", ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.

4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna.

4.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd I instancji.

4.3. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 20 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 oraz art. 28 § 1 upzp, Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu I instancji, że wprowadzenie w planie miejscowym zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie pozostawało w sprzeczności z ustaleniami studium. W tej materii należy wyjaśnić, że o istotnym naruszeniu art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 upzp, warunkującym uwzględnienie skargi (art. 28 ust. 1 upzp) można mówić wówczas, gdy w planie miejscowym przyjęto przeznaczenie terenu całkowicie odmienne od wskazanego w studium (wyrok NSA z 21 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 731/15). Należy mieć przy tym na uwadze, że organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Ponadto, stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia ustaleń studium i może być, w zależności od szczegółowości ustaleń, silniejszy lub słabszy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w studium zapis dopuszczający lokalizowanie gospodarstw chowu zwierząt do 40 dużych jednostek przeliczeniowych (DJP), a poza terenem zwartej zabudowy wiejskiej do 60 DJP, dla których nie jest wymagane sporządzenie raportu, jest równoznaczny z wprowadzeniem zakazu lokalizacji inwestycji przekraczających ten parametr. Z kolei plan miejscowy wprowadził zakaz lokalizacji inwestycji związanych z realizacją przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko na terenie objętym planem. Dla zdefiniowania tego pojęcia konieczne jest odwołanie się do rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.) obowiązującego w dniu uchwalenia planu miejscowego. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 102 i 103 rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się chów lub hodowlę zwierząt, w liczbie nie mniejszej niż 40 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP), o ile działalność ta prowadzona jest w odległości mniejszej niż 100 m od m. in. terenów mieszkaniowych lub na obszarach objętych formami ochrony przyrody. Na pozostałych obszarach, nieobjętych dodatkowym rygorem, przedsięwzięciem mogącym potencjalnie oddziaływać na środowisko jest chów lub hodowla zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 60 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP). W pełni należy się zatem zgodzić z Sądem Wojewódzkim, że kwestionowany zapis § 4 ust. 1 planu miejscowego nie narusza ustaleń studium, zgodnie z którymi w strefie chronionego krajobrazu i w zwartej zabudowie wsi można lokalizować gospodarstwa chowu zwierząt do 40 dużych jednostek przeliczeniowych, a poza terenem zwartej zabudowy wiejskiej do 60 DJP, dla których nie jest wymagane sporządzenie raportu. W związku z tym nie było podstaw do stwierdzenia przez Sąd I instancji nieważności § 4 ust. 1 planu miejscowego, ponieważ nie jest dotknięty wadą skutkującą koniecznością stwierdzenia nieważności.

4.4. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej nie doszło również do naruszenia art. 133 Ppsa. Naruszenie określonej w tym przepisie zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 Ppsa, czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 26 maja 2010 r. sygn. akt I FSK 497/09). Chodzi tu o naruszenie, które skutkuje przyjęciem, że bez jego popełnienia nie doszłoby do wydania rozstrzygnięcia określonej treści (wyrok NSA z 3 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 2648/19). Taki przypadek w niniejszej sprawie nie zaistniał. Sąd I instancji dysponował dokumentacją planistyczną i studium, na których oparł swoje rozstrzygnięcie.

4.5. Nieusprawiedliwiony jest także zarzut błędnej wykładni art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Punktem wyjścia dla oceny tego zarzutu musi być zdefiniowanie zasad wykonywania przez gminę publicznoprawnego uprawnienia do kształtowania zasad zagospodarowania przestrzeni. Zgodnie z art. 3 upzp gmina dysponuje zespołem uprawnień, doktrynalnie określonym władztwem planistycznym. Gmina sprawując władztwo planistyczne musi mieć jednak na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawa własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzebę interesu publicznego. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. Nadto posunięcia planistyczne gminy, w wyniku których doszło do ograniczenia prawa własności, powinny być rzeczowo uzasadnione, z powołaniem przepisów prawnych, na mocy których nie istnieją inne rozwiązania niż te, które przyjęto w uchwale planistycznej. Określenie w planie statusu planistycznego nieruchomości musi być dokonane przede wszystkim zgodnie z wymogami art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Status ten nie może prowadzić do naruszenia istoty prawa własności, z czym mamy do czynienia "gdy regulacje prawne, mimo że nie znoszą samego prawa własności, to jednak w praktyce uniemożliwiają korzystanie z niego i realizację jego funkcji" (wyrok TK z 9 lipca 2007 r. sygn. P 30/06, OTK-A 2007, Nr 7, poz. 74). Rolą organu planistycznego jest zatem wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych tak, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem.

4.6. Oceniając kwestionowane ustalenia planu miejscowego w tym kontekście, należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że w ramach wyważenia tych sprzecznych interesów konieczne było zestawienie indywidualnego interesu skarżącego, który planował przeprowadzić procedurę legalizacyjną użytkowanych chlewni, w których realizowany jest chów trzody chlewnej w liczbie do 205,8 DJP, z interesem publicznym przejawiającym się w ochronie środowiska oraz interesów osób trzecich, albowiem samowola znajduje się na obszarze obszaru chronionego krajobrazu "[...]" i w zwartej zabudowie mieszkaniowej i zagrodowej. Brak możliwości legalizacji obiektu o takich parametrach znajduje uzasadnienie w interesie społeczności lokalnej i ochronie środowiska, w sytuacji gdy nieruchomość skarżącego nie utraciła przeznaczenia rolniczego, a obecny rozmiar produkcji hodowlanej jest samowolny, natomiast wprowadzony zapisami planu rozmiar produkcji hodowlanej nie narusza ustaleń studium.

4.7. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są zatem niezasadne.

4.8. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.