Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2511/19 oddalającego sprzeciw [...] S.A. z siedzibą w [...] od decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2019 r. znak [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz [...] S.A. z siedzibą w [...] kwotę 1037 (tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 listopada 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2511/19 oddalił sprzeciw [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej określanej jako Spółka) od decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2019 r., znak [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta [...] w dniu [...] maja 2018 r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...] przeciwko Spółce, opatrzony klauzulą o skierowaniu do egzekucji administracyjnej, z uwagi na niewykonanie obowiązku nałożonego decyzją tego organu z dnia [...] października 2014 r., nr [...] rozbiórki linii energetycznej [...] wybudowanej w warunkach samowoli budowlanej, przebiegającej nad działką nr ew. [...] położoną w [...] przy ul. [...], stanowiącą własność Z. H. (dalej powoływanego jako uczestnik). Decyzja ta utrzymana została w mocy decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...].

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] odmówił wstrzymania postępowania egzekucyjnego na wniosek Spółki akcentując brak możliwości wstrzymania tego postępowania na wniosek dłużnika. Uznając natomiast, że nie zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek wstrzymania egzekucji z urzędu stwierdził, że Spółka nie wykazała, aby rozbiórka spornej linii spowodowała pozbawienie dostawy energii podmiotów zasilanych z sześciu stacji transformatorowych. W ocenie organu także chęć podciągnięcia tego obowiązku do zamierzenia inwestycyjnego na modernizację m.in. spornej linii, nie stanowi uzasadnionego przypadku do wstrzymania postępowania egzekucyjnego z urzędu, przy czym zamierzenie to jest przyszłe i niepewne. Organ zwrócił także uwagę, że z akt sprawy nie wynika, aby Spółka nie posiadała technicznych możliwości do wykonania obowiązku z możliwością przebudowy, która umożliwi dalsze funkcjonowanie linii.

Kolejnym wnioskiem z dnia 11 czerwca 2018 r. Spółka zwróciła się do Wojewody Mazowieckiego o wstrzymanie egzekucji na czas nie krótszy niż do dnia 20 czerwca 2019 r. który, pomimo sprzeciwu uczestnika, decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. uwzględnił ten wniosek i orzekł o wstrzymaniu czynności egzekucyjnych prowadzonych w celu wyegzekwowania rozbiórki linii energetycznej [...] do dnia 31 grudnia 2019 r. Organ uznał bowiem, że bezpieczeństwo odbiorców energii elektrycznej na znacznym obszarze miasta [...] musi znaleźć pierwszeństwo przed innymi dobrami podlegającymi ochronie prawnej w tej konkretnej sprawie. Zwrócił przy tym uwagę na komplikacje jakie wiązałyby się z ewentualnym zastosowaniem środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego i podkreślił, że Spółka jest w pełni świadoma ciążącego na niej obowiązku, a wniosek zawiera zarówno deklarację wykonania nałożonego obowiązku, jak również wskazanie daty granicznej wykonania rozbiórki.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł uczestnik, w konsekwencji czego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm., obecnie Dz.U. 2020 r. poz. 256, dalej powoływanej jako K.p.a.) w zw. z art. 27 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1464, ze zm., zwanej dalej ustawą), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy omówił zasady postępowania o wstrzymanie egzekucji, w szczególności kładąc akcent na rolę uznania administracyjnego i doszedł do przekonania, że organ pierwszej instancji nie dość szczegółowo zbadał i ocenił stan faktyczny sprawy. Jego zdaniem przytoczona argumentacja, z uwagi na uznaniowy charakter wstrzymania egzekucji administracyjnej, jest zbyt ogólnikowa i nie zawiera zindywidualizowanych przesłanek. W tym kontekście wskazał, że organ nie odniósł się do argumentów uczestnika zawartych w piśmie z dnia 15 stycznia 2019 r., stanowiących sprzeciw wobec wstrzymania rozbiórki linii energetycznej. Nie wyjaśnił także, jak rozumie sformułowanie "szczególnie uzasadnione przypadki" zawarte w art. 27 ustawy, co ma szczególne znaczenie, gdyż dopiero po dokonaniu takiej wykładni organ powinien dokonać oceny wszystkich okoliczności wskazywanych jako uzasadnienie wniosku.

Sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółka, jednakże wyrokiem z dnia 6 listopada 2019 r. Sąd ten oddalił go na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., obecnie Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej określanej jako P.p.s.a.).

Motywując tak podjęte rozstrzygnięcie Sąd przedstawił zasady kontroli decyzji kasatoryjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. i przypomniał jej przedmiot w niniejszej sprawie. Następnie nawiązał do art. 27 ustawy akceptując jednocześnie stanowisko organu odwoławczego, że uzasadnienie decyzji uwzględniającej wniosek Spółki nie spełniło wymagań rzetelności uzasadnienia rozstrzygnięcia podjętego w ramach uznania administracyjnego. Rozwijając ten wątek Sąd stwierdził, że organ nie wyjaśnił co rozumie pod pojęciem "szczególnie uzasadnionego przypadku" stanowiącym podstawę do wstrzymania prowadzonego postępowania w oparciu o ostateczną decyzję rozbiórkową. Ponadto nie zauważył, że decyzja rozbiórkowa stała się ostateczna w 2014 r., a więc przez 5 lat zobowiązany do rozbiórki nie zmierzał do realizacji nakazu, a jedynie do wstrzymania jego egzekucji. Nie wyjaśnił także, czy Spółka posiada techniczne możliwości do wykonania obowiązku z możliwością przebudowy, która umożliwi dalsze funkcjonowanie przedmiotowej linii, a także czy wskazywana chęć podciągnięcia tego obowiązku do zamierzenia inwestycyjnego [...] S.A. na modernizację, m.in. spornej linii stanowi rzeczywisty uzasadniony przypadek do wstrzymania postępowania egzekucyjnego z urzędu. W ocenie Sądu zasadnie także organ odwoławczy wskazał, że w sprawie uwzględniono jedynie stanowisko zobowiązanego, ignorując zarzuty skarżącego, nie odnosząc się do jego zarzutów zawartych w piśmie z dnia 15 stycznia 2019 r.

Sąd skonstatował zatem, że rzetelność i wszechstronność uzasadnienia decyzji stanowi warunek sina qua non rozstrzygnięcia wydanego w warunkach uznania administracyjnego i tych norm decyzja organu pierwszej instancji nie spełnia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera wyłącznie zarzuty procesowe.

W pierwszej kolejności Sądowi pierwszej instancji zarzucono naruszenie przepisu art. 151a § 2 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i oddalenie sprzeciwu w sytuacji gdy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nieprawidłowo zastosował przepis art. 107 § 3 w zw. z art. 7 K.p.a., gdyż Wojewoda Mazowiecki w sposób szczegółowy zbadał i ocenił stan faktyczny w niniejszej sprawie, wskazał fakty, które uznał za udowodnione oraz dowody na których się oparł, co znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu decyzji tego organu.

Kolejny zarzut także odniesiono do art. 151a § 2 P.p.s.a., tym razem w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i oddalenie sprzeciwu w sytuacji, gdy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nieprawidłowo zastosował przepis art. 27 ust. 2 ustawy, co w konsekwencji doprowadziło do jego oddalenia. W zakresie tego zarzutu pełnomocnik wskazał, że Wojewoda Mazowiecki, wbrew opinii Sądu i organu odwoławczego, wyjaśnił co uważa za szczególnie uzasadniony przypadek w niniejszej sprawie, natomiast żaden przepis prawa nie wymaga, aby elementem składowym decyzji o wstrzymaniu egzekucji administracyjnej było dokonanie przez organ administracyjny własnej definicji pojęcia "szczególnie uzasadniony przypadek".

Ostatni zarzut podniósł naruszenie przepisu art. 151 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i oddalenie sprzeciwu w sytuacji, gdy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nieprawidłowo zastosował przepis z art. 138 § 2 K.p.a. i uchylił prawidłową decyzję Wojewody Mazowieckiego, podczas gdy w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki uzasadniające wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej, a organ ten nie wskazał konkretnych przepisów prawa procesowego, których naruszenia miał się dopuścić Wojewoda Mazowiecki.

Na tej podstawie pełnomocnik domagał się uwzględnienia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny poprzez uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i stosownie do art. 188 w zw. z art. 151a § 1 P.p.s.a., uchylenie w całości decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2019 r., ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Pełnomocnik wniósł także o przeprowadzenie rozprawy i zasądzenie na rzecz Spółki kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera uzasadnione podstawy.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Mając na względzie, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., a także żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a. dotyczących odrzucenia sprzeciwu (art. 58 § 1 w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w granicach wyznaczonych podstawami skargi kasacyjnej.

Przede wszystkim należy zauważyć, że zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W wyniku podjętego rozstrzygnięcia sprawa wraca na etap postępowania przed organem pierwszej instancji w celu poczynienia niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczają poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 K.p.a.

W rozpoznawanej sprawie zasadniczym powodem skorzystania przez organ odwoławczy z dyspozycji art. 138 § 2 K.p.a. było uznanie, że uzasadnienie przez organ pierwszej instancji decyzji wstrzymującej postępowanie egzekucyjne nie odpowiadało wymogom uzasadnienia decyzji wydanej w oparciu o art. 27 ust. 2 ustawy, a zatem rozstrzygnięcia podjętego w ramach uznania administracyjnego, co znalazło akceptację Sądu pierwszej instancji.

Tymczasem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika w sposób nie nasuwający wątpliwości, jakie okoliczności legły u podstaw podjętego rozstrzygnięcia i z jakich powodów uznał wniosek Spółki o wstrzymanie egzekucji administracyjnej za usprawiedliwiony. Wstrzymanie egzekucji w drodze decyzji administracyjnej wojewody musi znajdować uzasadnienie w istniejącym stanie faktycznym i w istotnej przewadze wartości związanych z życiem, zdrowiem ludzi czy też bezpieczeństwem publicznym nad wartościami ekonomicznymi (M. Mazuryk [w:] Administracja publiczna tom 2 ustrój administracji państwowej terenowej, pod red. Katarzyny Miaskowskiej-Daszkiewicz, Bogumiła Szmulika, CH. Beck, 2012 r., s. 48). Na istnienie takich wartości powoływał się organ pierwszej instancji wstrzymując egzekucję administracyjną na ściśle określony czas (do 31 grudnia 2019 r.). Organ, dokonując oceny wniosku Spółki, miał zatem na uwadze konieczność doprowadzenia do realizacji decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [...] z dnia [...] października 2014 r., nr [...] nakładającej na Spółkę obowiązek rozbiórki linii energetycznej. Korzystając z uprawnienia nadanego mu przepisem art. 27 ust. 2 ustawy wyważył indywidualny interes uczestnika w usunięciu z terenu jego nieruchomości wspomnianej linii energetycznej, przyznając jednak pierwszeństwo bezpieczeństwu odbiorców energii elektrycznej. Organ podjął także czynności w celu ustalenia ostatecznego terminu realizacji przedmiotowej rozbiórki związanej z przebudową linii napowietrznej [...], co znajduje wyraz w wezwaniu z dnia 28 listopada 2018 r. wystosowanym przez organ do Spółki w celu złożenia stosownych wyjaśnień. Odniósł się w tym zakresie do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie stwierdzając, że proces usunięcia linii energetycznej został zapoczątkowany w 2015 r. i ściśle jest związany z prowadzoną modernizacją sieci elektroenergetycznej. Z uzasadnienia kwestionowanej decyzji wynika także, że uczestnikowi przedstawiono harmonogram prac projektowych i budowlanych zmierzających do usunięcia spornej linii energetycznej z nieruchomości, której jest właścicielem. Nieodniesienie się natomiast przez organ do wszystkich kwestii podnoszonych przez uczestnika w złożonym sprzeciwie nie może automatycznie stanowić naruszenia art. 107 § 3 K.p.a., jeżeli wskazane i wyjaśnione przez organ w uzasadnieniu decyzji okoliczności pozwalają poznać racje, jakimi kierował się organ podejmując określonej treści rozstrzygnięcie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy, wydając decyzję kasacyjną nie wykazał zaistnienia przesłanek unormowanych w art. 138 § 2 K.p.a. Przepis ten upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy organ pierwszej instancji wydał decyzję z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie oraz gdy brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 K.p.a. Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w przepisie art. 138 § 2 K.p.a. winny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i § 3 K.p.a.).

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie przedstawił takich przekonujących okoliczności, które mogły stanowić przesłankę do wydania decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przypomnieć trzeba, że wydanie takiej decyzji jest możliwe w sytuacjach wyjątkowych, gdyż działanie organu odwoławczego nie ma tylko charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Obowiązkiem tego organu jest ponowne rozpoznanie sprawy już rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji z jednoczesnym ustosunkowaniem się do zarzutów odwołującego się w stosunku do wydanej decyzji. Organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną powinien w jej uzasadnieniu nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek w nim wymienionych, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 K.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2352/16, LEX nr 2737959). Tylko bowiem umotywowane niezastosowanie przez organ odwoławczy art. 136 K.p.a. daje podstawę do podjęcia decyzji kasacyjnej. Zebrany zaś w sprawie materiał dowodowy umożliwiał organowi odwoławczemu merytoryczne załatwienie sprawy, w tym dokonanie oceny, czy słusznie uznał organ pierwszej instancji, że zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Dlatego też zarzut naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 7 K.p.a. oraz art. 27 ust. 2 ustawy, a w konsekwencji art. 151a § 2 w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a. uznać należało za uzasadniony.

Sąd pierwszej instancji powinien był zatem sprzeciw uwzględnić. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uchylając zaskarżony wyrok oddający sprzeciw jednocześnie na podstawie art. 188 P.p.s.a. rozpoznał go i z przyczyn wyżej omówionych uchylił również zaskarżoną decyzję na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a., natomiast o zwrocie kosztów poniesionych przez skarżącego w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji orzeczono zgodnie z art. 200 P.p.s.a.

Odnosząc się zaś do wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie stwierdzić trzeba, że stosownie do art. 182 § 2a i 3 P.p.s.a. skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego. Z tego względu nie został uwzględniony wniosek skarżącej kasacyjnie Spółki o rozpoznanie sprawy na rozprawie.