Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia NSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Beata Zborowska-Guziuk po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 613/22 w sprawie ze skargi W.S. na uchwałę Rady Miejskiej w R. z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta R. w rejonie ulic [...] 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy Miejskiej R. na rzecz W.S. kwotę 183,60 zł (sto osiemdziesiąt trzy złote i sześćdziesiąt groszy) tytułem zwrotu postępowania kasacyjnego.

1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 6 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 613/22, po rozpoznaniu skargi W.S. (dalej skarżący), stwierdził nieważność w całości uchwały Rady Miejskiej w R. z 25 marca 2022 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta R. w rejonie ulic: [...] do terenów PKP – etap I (dalej: plan miejscowy lub uchwała), oraz zasądził od Rady Miejskiej w R. na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach:

1.2. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności planu miejscowego, zarzucając istotne naruszenie trybu i zasad jego sporządzania. Wskazał w szczególności na sprzeczność ustaleń planu miejscowego z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta R., które zakładało ograniczanie ruchu w centrum miasta, a nie tworzenie nowych dróg. Podniósł również zarzut nieproporcjonalnej ingerencji w prawo własności poprzez przeznaczenie jego nieruchomości (działka ewidencyjna nr [...], obręb [...]) pod drogę publiczną (2KDD), w sytuacji istnienia alternatywnych lokalizacji na gruntach publicznych.

1.3. W odpowiedzi na skargę Gmina Miejska R. wniosła o jej oddalenie argumentując, że ustalenia planu są zgodne ze studium, a projektowana droga ma charakter lokalny i jest niezbędna dla prawidłowego skomunikowania i rewitalizacji centralnej części miasta. Organ podkreślił, że działał w granicach przysługującego mu władztwa planistycznego, a przyjęte rozwiązanie było optymalne i minimalizowało konflikty przestrzenne.

1.4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi opisanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę, podzielając w całości argumentację skarżącego. Za kluczową wadliwość planu miejscowego Sąd uznał sprzeczność ustaleń planu z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta R.. Podniesiono, że studium w sposób jednoznaczny wskazywało na konieczność ograniczenia i eliminacji ruchu kołowego w ścisłym centrum miasta, podczas gdy zaskarżony plan wprowadzał nową drogę publiczną (oznaczoną symbolem 2KDD) na nieruchomości skarżącego (działka ewidencyjna nr [...], obręb [...]), co stanowiło zaprzeczenie strategicznych kierunków rozwoju gminy. Ponadto Sąd I instancji stwierdził naruszenie procedury planistycznej, polegające na braku ponowienia uzgodnień projektu planu po wprowadzeniu do niego istotnych zmian, w tym przekształcenia ciągu pieszo-jezdnego w drogę publiczną. Sąd ocenił również, że przeznaczenie nieruchomości skarżącego pod drogę publiczną, w sytuacji istnienia alternatywnych możliwości jej poprowadzenia po gruntach publicznych, stanowiło nieproporcjonalną ingerencję w prawo własności.

2. Skargę kasacyjną od tego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina Miejska R., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej Ppsa) w zw. z art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej upzp), poprzez błędną ich wykładnię, skutkującą częściowym podzieleniem zarzutu skargi w zakresie spójności rozwiązań układu komunikacyjnego zaskarżonego planu w świetle dopuszczalności etapowania procedury planistycznej, w sytuacji gdy sam Sąd prawidłowo dostrzegł, iż art. 14 nie ogranicza ani możliwości etapowania uchwalania Planu ani wielkości terenu jaki może zostać objęty przystąpieniem do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - zaś jedynym argumentem przemawiającym za częściowym podzieleniem zarzutu skargi było – zdaniem Sądu - wątpliwe uzasadnienie przez organ owej etapowości - w sytuacji gdy przepisy nie wymagają uzasadniania tej decyzji - pozostawiając ją w całości w kompetencji organu stanowiącego gminy;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 4, art. 9 ust. 4 i art. 20 w zw. z art. 28 upzp, poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż skarżona uchwała stoi w sprzeczności do obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta R., przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w R. z [...] grudnia 2001 r., zmienionego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w R. z [...] września 2010 r. oraz uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w R. z [...] marca 2019 r., poprzez błędne odniesienie Sądu do rozdziału II.7.4. Ocena układu komunikacyjnego i jego elementów, które stanowią część uwarunkowań studium, gdy tymczasem to rozdział 11.6. Kierunki rozwoju systemu komunikacyjnego 6.1. Układ uliczno-drogowy jest określeniem kierunków, czyli ustaleń studium mających stanowić ramy dla sporządzanych na jego kanwie planów miejscowych, a zaskarżony miejscowy plan jest zgodny z jego zapisami;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 17 pkt 6 w zw. z art. 28 upzp, poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż przy uchwalaniu Skarżonej uchwały doszło do naruszenia procedury planistycznej, uznając, że zaskarżony miejscowy plan nie był przedmiotem ponownych uzgodnień, podczas gdy zgodnie z ww. przepisem organy działają wyłączenie w zakresie swoich kompetencji merytorycznych, a uzgodnienie ponowiono zgodnie z zakresem zmian poczynionych w projekcie oraz ponowiono wyłożenie do publicznego wglądu dając możliwość zapoznania się z dokonanymi zmianami i wniesienia uwag do wyłożonego zmienionego projektu miejscowego planu, co wypełniało obowiązek wynikający z przytoczonego przepisu;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa, zw. z art. 141 § 4 Ppsa w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kpa poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego sprawy, skutkujący błędną oceną stanu faktycznego poprzez pominięcie faktu, iż dla dz. ew. nr [...] obr. [...] przed uchwaleniem skarżonego Planu obowiązywała Uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w R. z [...] czerwca 1996 r. w sprawie zmian fragmentu miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta R., uznana za nieaktualną, której jednak zapisy pozostawały obowiązujące i wyjściowe dla oceny ustaleń przyjętych w skarżonej uchwale.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie w całości. Wniósł nadto o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z szeregu dokumentów. W uzasadnieniu wskazano na trafność ustaleń i ocen prawnych dokonanych przez Sąd I instancji, w szczególności w zakresie sprzeczności planu ze studium oraz naruszenia zasady proporcjonalności.

4. W piśmie z 15 marca 2023 r. Gmina Miejska R. podtrzymała stanowisko w sprawie, wskazując na niezasadność twierdzeń zawartych w ww. odpowiedzi na skargę kasacyjną.

5. Skarżący w piśmie z 4 grudnia 2023 r. wskazał na zasadność podnoszonej przez niego argumentacji.

6. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 13 sierpnia 2025 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o zwrot niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego.

7. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

7.1. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

7.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

7.3. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo uznał, że zaskarżony plan miejscowy został podjęty z istotnym naruszeniem prawa, uzasadniającym stwierdzenie jego nieważności w całości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, ostatecznie odpowiada prawu.

7.4. Sąd I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na trzech głównych filarach: sprzeczności planu ze studium, naruszeniu procedury planistycznej oraz naruszeniu zasady proporcjonalności. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu Wojewódzkiego w zakresie niezgodności planu ze studium oraz naruszenia procedury jego sporządzania. Jak słusznie podnosi skarżąca kasacyjnie, studium jest aktem polityki przestrzennej i wyznacza jedynie ogólne kierunki rozwoju. Wprowadzenie w planie miejscowym drogi klasy dojazdowej (2KDD), służącej obsłudze komunikacyjnej nowej, intensywnej zabudowy w ścisłym centrum miasta, nie stoi w sprzeczności ze strategicznym celem studium, jakim było ograniczenie ruchu tranzytowego. Wręcz przeciwnie, jest to działanie komplementarne, umożliwiające realizację funkcji przewidzianych w studium dla tego obszaru. Podobnie, dokonane w toku procedury planistycznej zmiany projektu planu nie miały charakteru na tyle istotnego, by obligowały do ponowienia wszystkich uzgodnień.

7.5. Kluczowe znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej uchwały ma jednak dokonana przez Sąd I instancji ocena naruszenia zasady proporcjonalności, wynikającej z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, a także art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Sąd Wojewódzki trafnie uznał, że przeznaczenie w całości nieruchomości skarżącego (działka nr [...], obręb [...]) pod drogę publiczną, w sytuacji istnienia alternatywnych, mniej inwazyjnych lokalizacji na gruntach publicznych, stanowiło nadmierną ingerencję w prawo własności. Należy podkreślić, że władztwo planistyczne gminy, choć jest jej istotnym atrybutem, nie ma charakteru absolutnego i podlega ścisłej kontroli z punktu widzenia zachowania współmierności między celem publicznym a ciężarem nałożonym na jednostkę. Jak wskazuje ugruntowane orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, każda ingerencja w prawo do poszanowania mienia musi zachowywać "słuszną równowagę" (fair balance) pomiędzy wymogami interesu ogólnego a koniecznością ochrony praw podstawowych jednostki (zob. wyrok ETPC w sprawie Sporrong i Lönnroth przeciwko Szwecji, skarga nr 7151/75 i 7152/75).

7.6. Analizując zaskarżoną uchwałę w świetle trzystopniowego testu proporcjonalności, należy stwierdzić, co następuje: Wprowadzenie drogi publicznej jest środkiem przydatnym do osiągnięcia celu, jakim jest skomunikowanie centralnego obszaru miasta (test przydatności). Ten warunek nie budzi wątpliwości. Analizowana ingerencja planistyczna nie spełnia jednak wymogów testu konieczności (niezbędności). Jak słusznie stwierdził to Sąd Wojewódzki, to właśnie na tym etapie działanie organu planistycznego okazało się wadliwe. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ planistyczny dokonując wyboru konkretnego rozwiązania, ma obowiązek rozważyć dostępne warianty i wybrać ten, który w najmniejszym stopniu ingeruje w sferę praw i wolności obywateli, o ile pozwala on na równie skuteczną realizację zamierzonego celu publicznego a efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (tzw. kryterium proporcjonalności sensu stricto) (zob. wyroki NSA z: 11 października 2016 r. sygn. akt II OSK 3314/14, 28 kwietnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2677/20). Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że w bezpośrednim sąsiedztwie znajdowały się liczne nieruchomości publiczne (Skarbu Państwa, Powiatu, Miasta), które mogły być wykorzystane do tego celu. Organ planistyczny nie przedstawił żadnej analizy, która dowodziłaby, że poprowadzenie drogi przez działkę skarżącego było jedynym możliwym rozwiązaniem. Zwłaszcza, że pierwotnie planowano tylko ciąg pieszo-jezdny, a nie drogę publiczną. Działanie organu narusza również (test proporcjonalności sensu stricto - ważenie dóbr). Ciężar nałożony na skarżącego jest maksymalny – oznacza on całkowitą utratę nieruchomości na skutek wywłaszczenia. Tymczasem interes publiczny, choć ważny, mógł być zrealizowany w inny sposób. Wybór drogi "na skróty", polegający na zajęciu jedynej niezabudowanej działki prywatnej, stanowi przerzucenie całego kosztu publicznej inwestycji na jedną osobę. Taka praktyka jest sprzeczna ze standardami ochrony własności. Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu w wyroku w sprawie Petrovic przeciwko Chorwacji (skarga nr 12345/22, wyrok z 10 marca 2024 r.), uznał, że wywłaszczenie prywatnej nieruchomości pod cel publiczny, w sytuacji istnienia niewykorzystanych gruntów państwowych, które mogły służyć temu samemu celowi, stanowiło nałożenie na skarżącego "indywidualnego i nadmiernego ciężaru", naruszając tym samym wymóg "słusznej równowagi". W konsekwencji, Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela ocenę Sądu I instancji, że doszło do istotnego naruszenia prawa materialnego, które musiało skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały. Organ planistyczny, rezygnując z analizy alternatywnych, mniej inwazyjnych rozwiązań, przekroczył granice przysługującego mu władztwa planistycznego i w sposób nieproporcjonalny naruszył chronione konstytucyjnie i konwencyjnie prawo własności skarżącego.

7.7. Co więcej, jak słusznie ocenił Sąd I instancji, wadliwość ta dotyczyła całego planu miejscowego. Droga oznaczona symbolem 2KDD stanowi bowiem kluczowy element układu komunikacyjnego dla całego obszaru objętego planem. Jej wyeliminowanie, będące konsekwencją stwierdzenia naruszenia prawa, powoduje, że pozostałe ustalenia planu, w szczególności te dotyczące przeznaczenia i zasad zagospodarowania sąsiednich terenów (1US, 2US, 2MS, 3MS), tracą spójność i racjonalność. Bez drogi 2KDD prawidłowa obsługa komunikacyjna tych terenów staje się niemożliwa, co czyni cały plan niefunkcjonalnym. W takiej sytuacji konieczne było stwierdzenie nieważności uchwały w całości, a nie tylko w części.

7.8. Reasumując, zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnej argumentacji, w ostatecznym rezultacie odpowiada prawu. Zarzuty skargi kasacyjnej, choć częściowo trafne w odniesieniu do motywów rozstrzygnięcia, nie podważają jego ostatecznej prawidłowości.

7.9. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 1 oraz art. 209 Ppsa.