VII SA/Wa 2405/11 - Wyrok

Data orzeczenia	2012-02-17	
Data wpływu	2011-10-21	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Daria Gawlak-Nowakowska /przewodniczący/
Izabela Ostrowska
Tadeusz Nowak /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6019 Inne, o symbolu podstawowym 601	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II OSK 1466/12	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2013 nr 0 poz 1409;  art. 37  ust. 1; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2012 r. sprawy ze skargi G. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego G. D. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2011r. Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania G. D., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...].08.2011 r., nakazującą właścicielom - J. K., M. M., A. i G.L., A. C., A.G., Adaminie i K. B. oraz Z. i G. D., wykonanie robót budowlanych polegających na:

uzupełnieniu w ścianie zachodniej desek szalunkowych,

wykonaniu obróbek blacharskich z zapewnieniem odprowadzenia wód

opadowych na własną działkę,

zaimpregnowaniu elementów drewnianych środkiem do impregnacji

ogniochronnej,

naprawie (uzupełnieniu) papowego pokrycia dachu -

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 21 września 2004 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], na wniosek Pana G. D., wszczął postępowanie administracyjne w sprawie szopy drewnianej znajdującej się na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej w [...].

Organ ustalił, że szopa drewniana na działce o nr ew. [...] położonej w [...]została wybudowana w latach 50 – tych. Stan techniczny i stopień zużycia tego obiektu niewątpliwie wymagał co najmniej podjęcia renowacyjnych robót budowlanych jeśli nie rozbiórki na podstawie art. 37 Prawa budowlanego. I właśnie tę kwestię rozważały organy na przestrzeni lat 2004 – 2011. uznając, że obiekt ten został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej.

Organy zastosowały w tej sprawie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 z 1974 r., poz. 229 ze zmianami) zwanej dalej Prawem budowlanym w związku z art. 103, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j. t. Dz. U. Nr 243 z 2010 r., poz. 1623) ponieważ budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed 1 stycznia 1995r. Oznaczało to, że likwidacja samowoli budowlanej następuje na podstawie przepisów art. 37 - 42 Prawa budowlanego z 1974r. (tak NSA w wyroku z dnia 14.11.2003r., sygn. akt IVSA 1343/02, jak też NSA w wyroku z 16.02.2000r., sygn. akt IV SA 2472/97).

Sprawę tę badał organ II instancji wielokrotnie, tym razem podzielając stanowisko organu I instancji o możliwości zastosowania art. 40 Prawa budowlanego.

Przedostatnią decyzją z dnia [...] czerwca 2011r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...], z dnia [...].05.2011 r., nakazującą właścicielom - wykonanie takich samych robót budowlanych jak w zaskarżonej decyzji - w celu doprowadzenia do odpowiedniego stanu technicznego budynku szopy drewnianej znajdującej się na działce o nr ew. [...] położonej w [...] stwierdzając, że organ I instancji nie dokonał analizy przedmiotowej inwestycji w świetle przesłanek art. 37 ust.1 Prawa budowlanego. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zastosowanie przez organ I instancji art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. było co najmniej przedwczesne. Dopiero wyeliminowanie przesłanek z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. pozwoliłoby organowi powiatowemu na zastosowanie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., na mocy którego można nałożyć na inwestora (właściciela lub zarządcę) obowiązek wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ powiatowy winien w szczególności zbadać kwestię zgodności usytuowania przedmiotowego obiektu z wytycznymi miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - tak jak zostało to już wskazane w decyzji organu odwoławczego Nr [...] z dnia [...].10.2009 r.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w swojej kolejnej decyzji z dnia [...] sierpnia 2011r nakazującej właścicielom wykonanie w/wymienionych robót stwierdził, że obiekt został wybudowany zgodnie z obowiązującymi w latach 1980 – 1990 miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, które nie zakazywały realizacji zabudowy gospodarczej.

Stwierdził ponadto, że obecnie ( od 18 września 2004 r. dla obszaru całego miasta obowiązuje nowy miejscowy płan zagospodarowania przestrzennego miasta [...] uchwalony uchwałą Miejskiej Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2004 r. ( Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), zgodnie z którym działka Nr [...] położona w [...] przy ul. [...] leży na terenie przewidzianym pod usługi nieuciążliwe z dopuszczeniem mieszkalnictwa wielorodzinnego pod warunkiem nie więcej niż 40 % udziału funkcji mieszkaniowej w wykorzystaniu tego terenu. Na terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej zakazuje się realizacji wołnostojącej zabudowy gospodarczej, a na terenach wykorzystywanych po zabudowę mieszkaniową jednorodzinną zakazuje się realizacji zabudowy gospodarczej, z wyjątkiem garaży (...) "

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2.07.2007 r. II OSK 1094/06 ( Lex 366799) w którym stwierdza się ,że " Ocena wszystkich przesłanek uzasadniających nakaz rozbiórki obiektu budowlanego przewidzianych w art. 37 ust. 1 i ust. 2 z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane - Dz. U z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm.) winna być dokonywana wg. stanu prawnego obowiązującego w okresie budowy tego obiektu, chyba że stan prawny w zakresie przesłanek wskazanych w punkcie 1 i 2 ustępu 1 oraz w ustępie 2 art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. obowiązujący w dacie orzekania przez organy dla inwestora, który dopuścił się samowoli budowlanej, jest korzystniejszy", wobec czego w pierwszej kolejności należy zbadać zgodność dokonanej samowoli budowlanej z planem miejscowym obowiązującym w dacie jej popełnienia, chyba że obecny plan miejscowy jest korzystniejszy. Organ I instancji wskazał, że dokonana samowola budowlana nie narusza miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...] zatwierdzonego decyzją Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] października 1974 r. (Dz. Urz. Woj. Rady Narodowej w [...] Nr 2[...] poz. [...]), który obowiązywał w dacie jej popełnienia i nie zakazywał realizacji zabudowy gospodarczej, natomiast narusza pozostałe dwa późniejsze plany miejscowe miasta [...], których organ powiatowy z przedstawionych względów nie bierze pod uwagę.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dał wiarę oświadczeniom osób mających bezpośredni kontakt z przedmiotową szopą m.in. K. P., który złożył do protokołu z dnia 2 marca 2005 r. oświadczenie następującej treści " (...) budynek o wymiarach 4,20 x 5,80 został wybudowany około 1987 r. i A. L., która złożyła do protokołu z dnia 9 listopada 2004 r. oświadczenie następującej treści " (...) komórkę odziedziczyłam 14 lat temu po poprzednim właścicielu'' oraz do protokołu rozprawy z dnia 4 listopada 2009 r., " mieszkam tu 20 lat, cały czas użytkuję te komórki, kupiłam je od poprzedniego właściciela, od niego wiem, że one powstały bardzo dawno, gdzieś w latach 50-tych (..) Kiedy ja je kupiłam, wtedy nie były już nowe" oraz G. L., który do protokołu z dnia 2 marca 2005 r., złożył oświadczenie następującej treści ,, nie budowałem tego budynku, budynek ten z chwilą zamieszkania mojego już istniał na działce. Oceniam, że budynek istnieje już około 50 lat (...)

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że można przyjąć iż przedmiotowy budynek-szopa powstał przez rokiem 1990 r. Po przeanalizowaniu całości przedstawionego wyżej materiału dowodowego sprawy stwierdził, iż budynek - szopa drewniana znajdująca się na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej w Mińsku Mazowieckim w dacie jego pobudowania nie narusza przepisów miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...] zatwierdzonego decyzją Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] października 1974 r. ( Dz. Urz. Woj. Rady Narodowej w [...] Nr 21 poz. 276), zatem możliwe jest nakazanie obowiązków zawartych w sentencji.

Organ wskazał również, że aby sankcja z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 z 1974 r., poz. 229 ze zmianami) miała zastosowanie, konieczne jest naruszenie prawa obowiązującego w dacie zdarzenia w zakresie samego prowadzenia budowy w ramach samowoli jak i w zakresie zgodności budowy z przepisami o planowaniu przestrzennym oraz musi zachodzić obawa zagrażająca niebezpieczeństwu ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymując w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazał, że sporny budynek nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia oraz niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. O powyższym świadczy przedłożona przez A. C. i A. L. ocena techniczna przedmiotowego obiektu, opracowana przez inż. M. S. (upr. bud. nr [...]) z której wynika, że " budynek gospodarczy drewniany konstrukcji szkieletowej obity deskami z dachem dwuspadowym, powstały w łatach 50-tych znajduje się w stanie technicznym nie zagrażającym niebezpieczeństwu osób z niego korzystających ani przebywających w sąsiedztwie tego obiektuPrzeprowadzone przez PINB w [...] czynności kontrolne w dniu [...].04.2010 r. nie potwierdziły występowania w/w przesłanki.

Skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł właściciel sąsiedniej nieruchomości G. D. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Zdaniem Skarżącego obiektu nie można poddać procedurze legalizacji, ponieważ usytuowanie obiektu nie jest zgodne z aktualnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Skarżący dokonując wykładni językowej przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. zwrócił uwagę na to, że ustawodawca w tym przepisie posługuje się czasem teraźniejszym - "organ stwierdzi", że obiekt budowlany znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Tak więc legalizacja samowoli zależna jest od aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto zdaniem Skarżącego obiekt w rażący sposób narusza warunki techniczno-budowlane. Drewniana szopa nie spełnia wymagań przeciwpożarowych. Obiekt nie posiada ściany oddzielenia przeciwpożarowego i nie spełnia warunków co do odległości od innych budynków, ponieważ wybudowany jest w granicy.

Zdaniem Skarżącego stan techniczny szopy drewnianej kwalifikował ją od samego początku sprawy do rozbiórki i dlatego zdaniem Skarżącego nie można w tej sprawie było wykonać nakazanych robót i jego zdaniem wykonano nowy obiekt.

Reasumując Skarżący stwierdził, że niemożliwa jest legalizacja przedmiotowej samowoli budowlanej bez względu na to czy stosuje się aktualne, czy poprzednie Prawo Budowlane z 1974 roku, gdyż obiekt w sposób rażący narusza przepisy warunków techniczno- budowlane ( ppoż. i odległość od granicy i inne) aktualne i poprzednie. Obiekt niezgodny jest z aktualnym i poprzednim planem zagospodarowania przestrzennego. Nie pozwala na to też stan techniczny obiektu.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Złożonej skardze nie można odmówić słuszności.

Sąd administracyjny został wyposażony w funkcje kontrolne działalności administracji publicznej, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji sąd bada jej zgodność z przepisami prawa (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz. U. Nr 153, poz. 1269 oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

W przedmiotowej sprawie ustalono, że obiekt wybudowany został kilkadziesiąt lat temu w warunkach samowoli budowlanej. Ustalono również na podstawie przedłożonej inwentaryzacji , że istniejący budynek nie stanowi zagrożenia pod względem konstrukcyjnym, może być dalej użytkowany.

Podkreślenia jednakże wymaga, że organ prowadząc postępowanie w sprawie samowolnych robót budowlanych winien w pierwszym rzędzie dokonać oceny, czy nie zachodzą przesłanki wynikające z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., obligujące go do wydania nakazu rozbiórki, a następnie dopiero po wykluczeniu tychże przesłanek organ nadzoru budowlanego powinien zbadać, czy istnieją podstawy do wydania decyzji mającej swoją podstawę w art. 40 tej ustawy.

Obowiązkiem organu było ponadto zbadanie obiektu pod kątem wszystkich przesłanek wymienionych w art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm../. a więc czy obiekt był wybudowany zgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy i czy nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Czy usytuowany jest w odpowiednich odległościach w stosunku do sąsiedniej zabudowy.

Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w kwestii, czy sprawa obiektu samowolnie wybudowanego przed dniem 1 stycznia 1995 r. powinna być oceniana według przepisów prawa miejscowego obowiązujących w dacie dokonania samowoli , czy też obowiązujących w dacie rozstrzygania przez organ nie jest jednolite.

Zgodnie z ostatnim orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosując przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 prawa budowlanego z 1994 r., organ nadzoru budowlanego powinien ustalić przeznaczenie terenu na którym położony jest obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania - według przepisów o planowaniu przestrzennym, w tym przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dacie rozstrzygania sprawy przez ten organ (por. wyrok NSA z dnia 6.11.2007 r., sygn.II OSK 1454/06, LEX nr 425375; wyrok NSA z dnia 8.10.2007 r., sygn. II OSK 1318/06 , LEX nr 347963 ; wyrok NSA z dnia 8.07.2008 r., sygn. II OSK 778/07, LEX nr 483236; wyrok NSA z dnia 26.07.2007 r., sygn. II OSK 1094/06, LEX nr 366799). Wykładnia celowościowa omawianego przepisu wskazuje, że nie można zalegalizować takiej samowoli, która pozostaje w sprzeczności z przeznaczeniem terenu, przewidzianym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie rozstrzygania sprawy. Do takiego samego rezultatu prowadzi zastosowanie wykładni językowej. Skoro przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r. używa czasu teraźniejszego (organ stwierdzi, że obiekt budowlany znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę), oznacza to, że ocena stanu faktycznego co do przeznaczenia gruntu następuje według stanu prawnego z daty orzekania przez organ stosujący analizowany przepis.

Tymczasem organy nadzoru budowlanego podjęły analizę zachowania tego obiektu przy założeniu jego samowolnej budowy w kontekście jego zgodności z nie obowiązującym już miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta [...] zatwierdzonym decyzją Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] października 1974 r. ( Dz. Urz. Woj. Rady Narodowej w [...] Nr [...] poz. [...]) uznając, że możliwe jest nakazanie obowiązków zawartych w sentencji decyzji. Natomiast nie podjęły żadnej analizy w kontekście zachowania warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego.

Nadto, zauważyć należy, że organy obowiązek wykonania określonych czynności nałożyły na obiekt ,który powodował niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia nie tylko z uwagi na fatalny stan techniczny obiektu ale i również z uwagi na jego usytuowanie.

Zwrócić również należy uwagę, że organy nie przeanalizowały możliwości zastosowania art. 40 pod kątem zgodności usytuowania obiektu i jego stanu technicznego z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz.690 ze zm. Dz.U.2009.56.461).

Skoro więc w postępowaniu przez organami administracji nie zostało wykazane w sposób nie budzący wątpliwości, że nie spełniona została hipoteza art. 37 ust. 1 lub 2 prawa budowlanego, a także art. 40 , to uznać należało, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i bez pełnej prawidłowej oceny materiału dowodowego, a więc z naruszeniem art. 7, 77 i 80 Kpa, oraz że naruszenia te miały wpływ na wynik sprawy.

Przypomnieć również należy ,że przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., zezwalają na legalizację obiektu zgodnie z przepisami ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, po wykluczeniu przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 tego Prawa i po stwierdzeniu przez organ zdatności do użytku obiektu. Wówczas na podstawie przepisu art. 42 ust.3 tego Prawa organ winien wydać pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego.

Nie ulega zatem wątpliwości, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zapadła z oczywistym naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa budowlanego co było wynikiem naruszenia art. 7 i art. 77 w związku z art.80 Kpa . Organ administracyjny powinien podjąć wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i obowiązany jest prowadzić postępowanie w taki sposób, aby zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy.

Zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Z tych względów uchylenie decyzji organu I instancji jest jak najbardziej uzasadnione.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 ust.1 pkt. 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz.270) orzekł jak w sentencji wyroku.