II OSK 2075/12 - Wyrok

Data orzeczenia	2014-03-11	
Data wpływu	2012-08-10	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Anna Żak /sprawozdawca/
Maria Czapska - Górnikiewicz
Roman Hauser /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II SA/Bd 110/12	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2013 nr 0 poz 267; art. 24 par. 1 i 4, art. 26 par. 2 pkt 1 i art. 27a par. 1, art. 28; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2013 nr 0 poz 595; art. 92 ust. 1; Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity.
Dz.U. 2013 nr 0 poz 1409; art. 80 ust. 1 pkt 1; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194; art. 11a i art. 17; Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
Dz.U. 2013 nr 0 poz 260; art. 19 ust. 1; Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. NSA Anna Żak /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 110/12 w sprawie ze skargi Zarządu [...] w B. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 maja 2012 r., sygn. II SA/Bd 110/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Prezydent Miasta Bydgoszczy, uwzględniając wniosek Dyrektora Zarządu [...] w B., decyzją z dnia [...] maja 2010 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na przebudowę kompleksu ulic w dzielnicy [...] w B. ([...]) wraz z przebudową gazociągu w ulicach [...], przebudową i zabezpieczaniem istniejącej sieci [...] S.A., budową kanalizacji deszczowej i oświetlenia w granicach działek: nr ew. [...].

Organ ustalił, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Miedzyń – Widok" w Bydgoszczy i rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Nadto wskazano, że w trakcie prowadzonego postępowania właściciel działki nr [...]przy ul. [...] zwrócił się o wykonanie sięgacza do tej nieruchomości, na co udzielono mu odpowiedzi negatywnej z uwagi na nieobjęcie projektem budowlanym wykonania sięgaczy, lecz tylko utwardzenie nawierzchni głównych ciągów osiedlowych z powodu ograniczonych środków finansowych.

Odwołanie od tej decyzji złożył M. J., wnosząc o uznanie go za stronę postępowania i uchylenie zaskarżonej decyzji, a nadto o wyłączenie na podstawie art. 24 § 1 pkt 1,4, art. 26 § 2 pkt 1 i 28 k.p.a. od załatwiania sprawy Prezydenta Miasta Bydgoszczy działającego, jako starosta. Odwołujący się podniósł m.in., że grunt stanowiący drogę dojazdową do domu jednorodzinnego zlokalizowanego przy ul. [...], nie stanowi własności prywatnej, lecz jest częścią ulicy [...] na odcinku od skarpy do ul. [...] i fakt nieobjęcia go przedmiotowym postępowaniem stanowi naruszenie przyrzeczenia administracyjnego złożonego przez Prezydenta Miasta Bydgoszczy w środkach masowego przekazu odnośnie utwardzenia ul. [...] na odcinku skarpa - [...]. Według M. J., organ rozpatrujący sprawę pominął m.in. fakt, że przebudowa ul. [...] będzie utrudniała dostęp do jego i innych nieruchomości. Poza tym utwardzenie ul. [...] z pominięciem ulicy (drogi) dojazdowej do jego nieruchomości przyczyni się do zalegania na tej drodze większej ilości wody niż obecnie, a fakt wykonania chodnika na całej długości ul. [...] zróżnicuje jeszcze bardziej wzajemny poziom tych ulic. W ocenie autora odwołania działanie Prezydenta Miasta powoduje, że przedmiotowa droga dojazdowa nigdy nie zostanie utwardzona i skanalizowana (kanalizacja deszczowa), gdyż nie będzie to uzasadnione ekonomicznie, zaś nieuznanie go za stronę postępowania miało jedynie na celu nieodniesienie się do zgłoszonych wcześniej przez niego w wymienionym zakresie uwag. Odwołujący się podkreślił, że sięgacz prowadzący do jego domu stanowi część ulicy [...], będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Wskazał, że wyłączając z realizowanej inwestycji część ulicy organ naruszył art. 32 Konstytucji RP nakazującej równość podmiotów wobec prawa oraz zakaz dyskryminacji. Powyższe wskazuje również na naruszenie art. 2 Konstytucji RP i art. 14 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Wojewoda Kujawsko - Pomorski umorzył na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. postępowanie odwoławcze z uwagi na wniesienie odwołania przez podmiot nie będący stroną.

W uzasadnieniu organ II instancji powołując się na treść art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wskazał m.in., że analiza projektu budowlanego potwierdziła, że wykonywanie robót budowlanych nie skutkuje w świetle przepisów odrębnych ograniczeniami w zagospodarowaniu nieruchomości odwołującego się, a tym samym nie znajduje się ona w obszarze oddziaływania przewidzianego do realizacji obiektu, to nie mógł być on uznany za stronę postępowania w tej sprawie. W uzasadnieniu decyzji zwrócono uwagę, że zakresem pozwolenia na budowę objęto, zgodnie z wnioskiem inwestora, roboty budowlane na działce nr [...], na której położona jest ul. [...], natomiast wniosek ten nie obejmował działki [...] stanowiącej dojazd do nieruchomości odwołującego się, tj. działki nr [...].

Wyrokiem z dnia 5 października 2010 r., sygn. II SA/Bd 747/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę M. J. na powyższe rozstrzygnięcie. Na skutek uwzględnienia skargi kasacyjnej M. J. – radcy prawnego działającego we własnym imieniu, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. II OSK 283/11, uchylił wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 5 października 2010 r. oraz decyzję Wojewody Kujawsko - Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2010 r., wskazując, że w niniejszej sprawie granice obszaru oddziaływania w istocie nie zostały wyznaczone "w otoczeniu obiektu budowlanego", lecz pokrywają się z samym obiektem budowlanym, tj. z granicami ulic objętych ww. decyzją Prezydenta Miasta Bydgoszczy. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że oznaczałoby to, iż budowa kompleksu ulic, w tym również kanalizacji deszczowej w żadnej mierze nie będzie oddziaływała na tereny z tą inwestycją sąsiadujące, co nie może być uznane za prawnie uzasadnione.

Orzekając w sprawie ponownie, Wojewoda Kujawsko – Pomorski decyzją z dnia [...] września 2011 r., uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewoda wskazał, że konieczne jest ustalenie w sposób prawidłowy kręgu stron postepowania.

Decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...], Prezydent Miasta Bydgoszczy umorzył przedmiotowe postępowanie w całości, uznając, że stracił kompetencje do orzekania o pozwoleniu na budowę "obiektu", który jest już wybudowany w związku z czym jedynym organem właściwym w sprawie jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Bydgoszczy.

W odwołaniu od powyższej decyzji M.J. zarzucił przede wszystkim naruszenie przepisów: art. 24 § 1 pkt 1 i 4, 26 § 2 pkt 1 i 28 k.p.a., poprzez wydanie decyzji w I instancji przez organ — Prezydenta Miasta Bydgoszczy, podlegający wyłączeniu od załatwienia sprawy, z uwagi na to, że Zarząd [...] to jednostka organizacyjna Gminy Bydgoszcz, a zatem w sprawie ten sam organ składa wniosek o wydanie decyzji i ten sam organ go rozpatruje, przeznaczając na jego wykonanie mienie gminne. Prezydent Miasta Bydgoszczy, tj. organ orzekający z własnego wniosku, ocenia niejako własny interes prawny, a ten pozostaje w konflikcie z interesem prawnym podmiotów, których własności dotyka wniosek a nadto zarzucono m.in. naruszenie ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez nie respektowanie ustawowej definicji drogi, z uwagi na pominięcie w niej sięgaczy, naruszenie przepisu art. 32 Konstytucji RP, poprzez nie respektowanie przez organy administracji publicznej zasady równości podmiotów wobec prawa oraz zakazu dyskryminacji w życiu społecznym i gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny, naruszenie przepisów: art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., Wojewoda Kujawsko-Pomorski uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że nie zachodzą w przedmiotowej sprawie przesłanki do wyłączenia organu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Zarząd [...] (inwestor) jest jednostką budżetową miasta. Wykonuje on zadania przypisane mu w statucie nadanym uchwałą Rady Miasta, a Prezydentowi powierzono nadzór nad merytorycznym i finansowym działaniem tej jednostki. Prezydent nie jest więc ani przedstawicielem strony (art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a.), ani tym bardziej stroną postępowania (art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a.). Ponadto za uzasadniony przyjąć należy prezentowany w doktrynie pogląd, zgodnie z którym "art. 24 nie ma zastosowania do osoby pełniącej funkcje/powołanej na stanowisko (monokratycznego) organu administracji publicznej lub osób pełniących funkcje/powołanych na stanowisko (kolegialnego) organu administracji publicznej, mimo że są jednocześnie pracownikami tego organu. Wojewoda uznał jednak, że brak było podstaw do umorzenia postępowania przez organ I instancji z tej tylko przyczyny, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana, ponieważ zakończenie objętych pozwoleniem na budowę robót budowlanych nie czyni postępowania bezprzedmiotowym. W takiej sytuacji na organie spoczywał obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy. W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że w dalszym ciągu nie wyjaśniono prawidłowo kręgu stron postępowania i wyjaśnił w tym zakresie swoje stanowisko.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożył Zarząd [...] w B. W ocenie skarżącego postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe. Wskazano, że inwestycja rozpoczęta na podstawie ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, została zakończona w 2010r., co potwierdza protokół odbioru końcowego i przekazania do dyspozycji obiektu, zespołu obiektów podpisany przez przedstawiciela inwestora i wykonawcy. Ponadto skarżący, będący w sprawie inwestorem, zawiadomił w dniu 23.09.2011r. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego dla Miasta Bydgoszczy o zakończeniu budowy, a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 3.11.2011r. potwierdził przyjęcie zawiadomienia o zakończeniu robót, dlatego z opisanych wyżej względów Prezydent Miasta Bydgoszczy decyzją z dnia [...].10.2011 r. orzekł o zakończeniu inwestycji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia 28 lutego 2012 r. uczestnik postępowania M. J. wniósł o odrzucenie skargi, podnosząc, że w niniejszej sprawie decyzję w I instancji z dnia [...] października 2011, wydał Prezydent Miasta Bydgoszczy, a od decyzji organu odwoławczego Wojewody Kujawsko — Pomorskiego, uchylającej to rozstrzygnięcie i kierujące sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Prezydenta Miasta Bydgoszczy, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniósł Zarząd [...] w B., a więc jednostka organizacyjna Miasta Bydgoszczy, przy pomocy której Prezydent wykonuje swe obowiązki, jako zarządca dróg publicznych. Uczestnik powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał w pierwszej instancji decyzję administracyjną, nie jest uprawniony do wniesienia skargi na decyzję wydaną w wyniku rozpoznania środka zaskarżenia przez organ II instancji z uwagi na brak interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, uchylając na podstawie art.145 §1 pkt.1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.z 2012r.poz.270 j.t) dalej powoływanej jako p.p.s.a., zaskarżoną decyzję, w pierwszej kolejności odniósł się do wniosku uczestnika o odrzucenie skargi, wskazując, że inwestorem i tym samym stroną w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę był Zarząd [...] w B., jako jednostka organizacyjna i budżetowa Miasta Bydgoszczy, będącą zarządem drogi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, za pomocą której Prezydent Miasta Bydgoszczy wykonuje należące do niego obowiązki zarządcy dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych, zwanych dalej "drogami publicznymi" oraz dróg wewnętrznych zarządzanych przez Prezydenta Miasta Bydgoszcz. Nie ma przy tym znaczenia, że podmiot sprawujący funkcję inwestora nie posiada osobowości prawnej. Dla bycia inwestorem nie jest bowiem niezbędne legitymowanie się osobowością prawną. Wobec tego Zarząd [...] jako wyodrębniona organizacyjnie jednostka, posiada zdolność sądową według art. 25 § 2 p.p.s.a. dlatego też jest legitymowany do złożenia skargi mimo, iż nie posiada osobowości prawnej.

Do zadań Zarządu [...], stosownie do art. 20 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz § 4 pkt 5 Statutu Zarządu [...] w B., należy pełnienie funkcji inwestora zastępczego lub bezpośredniego w zakresie budowy i modernizacji ulic i placów, drogowych obiektów inżynierskich, sygnalizacji świetlnej, urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego. Wobec tego zdaniem Sądu błędne jest uznanie Zarządu [...] w B. za podmiot wykonujący jedynie upoważnienia i pełnomocnictwa Prezydenta Miasta i odmówienie mu prawa występowania, jako strona postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, skierowanej przecież do tej jednostki pełniącej funkcję inwestora.

Sąd wskazał również na szczególną pozycję Prezydenta Miasta Bydgoszczy wynikającą ze statusu Bydgoszczy, jako miasta na prawach powiatu, ustanowionego w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów. Tak określona pozycja ustrojowo-terytorialna Miasta Bydgoszczy powoduje, że stosownie do ustalenia zawartego w art. 92 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym, Prezydent wykonuje jednocześnie funkcję starosty, a pracownicy urzędu w zakresie czynności podejmowanych przez Starostę są pracownikami starostwa.

W ocenie Sądu, Zarząd [...] w B. dysponuje zatem interesem prawnym do uczestniczenia w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę. Interes ten wynika z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Skarżący, jako inwestor złożył wniosek o pozwolenie na budowę, a w konsekwencji uzyskał określone uprawnienie do bycia stroną we wszczętym postępowaniu. Trudno jest w takim przypadku podzielić pogląd, że jednostka samorządu terytorialnego szczebla gminnego będąca inwestorem jest pozbawiona ochrony prawnej i możliwości dochodzenia swoich praw wyłącznie z tego powodu, że jej ustawowym reprezentantem jest Prezydent, którego Prawo budowlane wyposaża jednocześnie w kompetencje organu administracji architektoniczno-budowlanej. Czym innym jest bowiem władztwo administracyjne Prezydenta, a czym innym reprezentacja osoby prawnej w postępowaniu administracyjnym. Taka sytuacja nie może stanowić wyłącznej i samodzielnej przesłanki powodującej pozbawienie legitymacji procesowej.

Sąd uznał za zgodne z prawem umorzenie przez organ pierwszej instancji postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, ponieważ zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że po rozpoczęciu robót budowlanych możliwość udzielenia pozwolenia na budowę już nie istnieje. Organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mogą zatem orzekać w sprawie udzielenia zgody na przystąpienie do robót budowlanych, jeśli roboty te już rozpoczęto lub co więcej zrealizowano w całości. Dlatego też w orzecznictwie i w doktrynie utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały wykonane w całości lub w znacznym zakresie, wydanie pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe i postępowanie w tym zakresie winno z mocy art. 105 § 1 k.p.a. ulec umorzeniu. Sąd wskazał, że prawidłowo organ I instancji ustalił, że postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę, na etapie rozstrzygania sprawy przez Prezydenta Miasta Bydgoszczy w dniu [...].10.2011r. stało się bezprzedmiotowe z uwagi na zrealizowanie inwestycji.

W chwili rozpoznawania sprawy ponownie przez Prezydenta Miasta Bydgoszcz, stan faktyczny sprawy był zupełnie inny, niż w chwili składania wniosku o pozwolenie na budowę. Okoliczność tę organ orzekający w niniejszej sprawie obowiązany był wziąć pod uwagę z urzędu, co też uczynił. Skoro zatem inwestor już wcześniej wykonał roboty budowlane w całości, to wydanie decyzji uprawniającej do tych działań na przyszłość było już zbędne i niedopuszczalne. W tej sytuacji organ nie mógł wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty, lecz z powodu bezprzedmiotowości obowiązany był załatwić sprawę w inny sposób poprzez formalne zakończenie postępowania administracyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M.J. zarzucając Sądowi pierwszej instancji po pierwsze: naruszenie art. 50 § 1 p.p.s.a., art. 5 § 2 pkt 3 i art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że Zarząd [...] w B., będący jednostką organizacyjną Miasta Bydgoszczy, przy pomocy której Prezydent wykonuje swe obowiązki, jako zarządca dróg publicznych, z uwagi na fakt, że Prezydent Miasta Bydgoszczy wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji, jest upoważniony do wniesienia skargi w tej sprawie na decyzję organu odwoławczego.

Po drugie autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1, art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, z uwagi na dokonanie niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, polegającej na przyjęciu wadliwych ustaleń, co do stanu faktycznego sprawy, w związku z niedostrzeżeniem naruszenia przez Prezydenta Miasta Bydgoszczy przepisów art. 6, art. 7, art. 8 i art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, w związku z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP, co spowodowało: przyjęcie przez Sąd I instancji, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana w całości, mimo że NSA stwierdził, iż do autora skargi kasacyjnej należą grunty przylegające do przedmiotowej inwestycji, czyli że pieszo-jezdnie (sięgacze) prowadzące m.in. do działek nr [...], wchodzących w skład objętej wnioskiem inwestora działki nr [...], faktycznie nie zostały utwardzone, niedostrzeżenie i niezastosowanie przez Sąd § 32 uchwały Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 28 czerwca 2006 r. nr LXXI/1351/06 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Miedzy – Widok", zgodnie z którym tzw. sięgacz prowadzący do działki uczestnika to "teren drogi publicznej – ciąg pieszo-jezdny", a nadto przepisów art. 20 i art. 24 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, tj. danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z którymi działki o numerach [...] i [...] są drogami, a nie zjazdem indywidualnym, co oznacza, że przedmiotowa inwestycja nie została zrealizowana w całości, pozostawienie przez Sąd w obrocie prawnym decyzji Prezydenta Miasta Bydgoszczy obarczonej wadą nieważności, ponieważ Prezydent działający, jako Starosta nie wyłączył się od udziału w tym postępowaniu wszczętego z wniosku Zarządu [...] w B., tj. jednostki organizacyjnej Gminy Bydgoszcz, do czego był zobowiązany na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4, art. 26 § 2 pkt 1 i art. 28 k.p.a. oraz uchwały NSA z dnia 19 maja 2003 r., sygn. OPS 1/03.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, powołując się na orzecznictwo NSA m.in. na uchwałę w sprawie OPS 1/03, że Sąd naruszył utrwaloną w orzecznictwie zasadę, zgodnie z którą gmina, której organ wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji, nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego. Powołując się na pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 27 kwietnia 2007 r. sygn. II OSK 869/06 zakwestionowano stanowisko Sądu , który stwierdził, że legitymacja procesowa dla Zarządu [...] w B. wynika z przepisu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Stanowisko to jest sprzeczne z przepisem art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Prowadzi bowiem do sytuacji, w której Prezydent Miasta Bydgoszczy pełniący rolę organu administracji publicznej, posiadałby również, za pośrednictwem swej jednostki organizacyjnej i budżetowej, uprawnienia strony w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że Prezydent Miasta Bydgoszczy, orzekając z własnego wniosku, oceniał własny interes prawny, który pozostawał w konflikcie z interesem prawnym podmiotów, których własności dotykał wniosek. Takie usytuowanie strony i organu decyzyjnego powoduje, że decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę stanowi zaprzeczenie definicji decyzji administracyjnej, rozumianej jako władczy jednostronny akt organu administracji, mający rozstrzygnąć konkretną sprawę indywidualnie oznaczonego adresata, niezwiązanego z organem węzłem zależności organizacyjnej ani podległości służbowej.

W uzasadnieniu pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że działka uczestnika nr [...] graniczy bezpośrednio nie tylko z działką nr [...], ale również z działką objętą pozwoleniem na budowę, tj. nr [...], czego Sąd nie zauważył.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd [...] w B. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, podnosząc że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Wyjaśnił, że inwestycja polegająca na przebudowie kompleksu ulic w dzielnicy [...] w oparciu o zatwierdzony projekt budowlany i ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, została zrealizowana, bez naruszenia § 32 planu miejscowego oraz art. 20 i art. 24 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Plan miejscowy określił jedynie przeznaczenie terenu, ale nie nałożył obowiązku realizacji inwestycji, która może być realizowana etapami. Inwestor nie miał zatem obowiązku objąć przebudową wszystkich ulic w pełnym zakresie (na całej ich długości łącznie ze wszystkimi sięgaczami).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Badając sprawę w takim zakresie należało uznać, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, ponieważ wbrew jej twierdzeniom, zaskarżonemu wyrokowi nie można zarzucić naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania ani przepisów prawa materialnego.

W pierwszej kolejności zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do zakwestionowania legitymacji skargowej Zarządu [...] w B., który zdaniem skarżącego, jako jednostka organizacyjna Miasta Bydgoszczy przy pomocy, której Prezydent Miasta Bydgoszczy wykonuje swoje obowiązki zarządcy dróg publicznych, nie mógł wnieść na podstawie art.50 § 1 p.p.s.a. skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego wydaną w tej sprawie, ponieważ decyzję w pierwszej instancji wydał Prezydent Miasta Bydgoszczy. Zdaniem skarżącego, Starosta powinien wyłączyć się od udziału w tym postępowaniu, do czego był zobowiązany na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4, art. 26 § 2 pkt 1 i art. 28 k.p.a. Powyższe zarzuty nie są trafne.

W rozpoznawanej sprawie decyzję o pozwoleniu na przebudowę dróg gminnych wydał prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty.

Kwestią sporną w tej sprawie jest zatem to, czy prezydent Bydgoszczy - miasta na prawach powiatu, działający w tej sprawie, jako starosta podlega wyłączeniu od wydania decyzji o pozwoleniu na budowę – przebudowę ulic gminnych, w przypadku gdy inwestorem jest Miejski Zarząd [...] w B., będący jednostką organizacyjną gminy wykonującą zadania Prezydenta będącego zarządcą dróg publicznych.

Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. 2013, Nr 595 ze zm.) funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu sprawuje rada miasta (pkt 1) i prezydent miasta (pkt 2). Miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w tej ustawie (art. 92 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym). Zatem w niniejszej sprawie z jednej strony prezydent Miasta Bydgoszczy jest organem wykonawczym gminy z drugiej natomiast, posiada uprawnienia starosty. W konsekwencji tych rozwiązań, prawnych prezydent miasta łączy w sobie uprawnienia do realizacji zadań z zakresu samorządu gminnego jak i samorządu powiatowego.

W myśl art.80 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013r.,poz.1409 j.t), dalej powoływanej jako ustawa Prawo budowlane, starosta jest organem administracji architektoniczno – budowlanej. Właściwość tego organu do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę normuje art. 82 ustawy Prawo budowlane.

Przepisy ustawy Prawo budowlane nie zawierają żadnych regulacji szczególnych, z których wynikałoby wyłączenie prezydenta miasta na prawach powiatu w sprawach, w których z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę drogi gminnej występuje gmina. Z powołanych przepisów wynika wobec tego, kompetencja prezydenta miasta na prawach powiatu sprawującego funkcję starosty do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, w tym także budowę dróg gminnych.

Jak podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19.02.2014r. w sprawie II OSK 3015/13 (pub. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl ), który dotyczył budowy inwestycji drogowej na podstawie art. 11a i art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.), a którego pogląd w pełni podziela sąd orzekający w tej sprawie uznając, że ma on do niej także odniesienie, obecnie w kodeksie postępowania administracyjnego brak jest generalnej regulacji dotyczącej wyłączenia organu jednostki samorządu terytorialnego w sprawach, w których organ ten reprezentuje jednocześnie interesy wspólnoty samorządowej.

Przepis art. 27 a § 1 k.p.a., który stanowił, że organy gminy podlegają także wyłączeniu od załatwienia sprawy, w której stroną jest gmina, został uchylony z dniem 6 grudnia 1994 r. Obecnie jedynie w niektórych ustawach materialnoprawnych ustawodawca, dostrzegając kolizję interesów prawnych miasta na prawach powiatu oraz interesów prawnych jednostki, wprowadził wyraźne wyłączenie prezydenta miasta na prawach powiatu sprawującego funkcję starosty w sprawach, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat (art. 124 ust. 8, art. 142 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.).

Mimo, że Ustawodawca ma świadomość że wiele miast w kraju ma status miast na prawach powiatu nie wprowadził w ustawie Prawo budowlane wyjątków od zasady sformułowanej w art. 80 ust.1 pkt.1 tej ustawy, tak jak to np. uregulował to w art. 124 ust. 8, art. 142 ust. 2 w/w ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepisy regulujące kompetencje organów do wydania decyzji administracyjnej muszą być rozumiane ściśle, zatem brak jest podstaw prawnych do przyjęcia w drodze sądowej wykładni tych przepisów, że dany organ jest wyłączony od rozpatrywania określonej kategorii spraw.

Uzasadnienia przyjętej regulacji należy doszukiwać się w rozróżnieniu interesu gminy (miasta na prawach powiatu), jako osoby prawnej oraz interesu gminy jako jednostki reprezentującej wspólnotę samorządową. W wyroku z dnia 29 października 2009 r., K 32/08 (publ. OTK-A 2009/9/139), dotyczącym uprawnienia gminy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta) tej gminy, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek, jako osób prawnych. Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. W powołanym wyroku, Trybunał podkreślił, że wydając decyzje administracyjne rozstrzygające sprawy indywidualne, organy samorządu terytorialnego muszą bezwzględnie przestrzegać prawa i kierować się dobrem wspólnym, nie mogą natomiast wykorzystywać swoich kompetencji do realizacji własnych interesów faktycznych przeciwstawianych dobru wspólnemu. W kontekście przytoczonego stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, podkreślenia wymaga, że jeżeli jednostce samorządu terytorialnego przyznane zostało władztwo publiczne, a jej organom kompetencja do wydawania decyzji administracyjnych w określonym przedmiotowo zakresie spraw, to w takim zakresie jednostka ta traci prawo do reprezentowania własnych interesów, jako interesów osoby prawnej i nie może być stroną danego postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji prawnej jednostka samorządu terytorialnego reprezentuje uzasadnione interesy danej wspólnoty samorządowej w granicach obowiązującego prawa. Na gruncie postępowania administracyjnego znajduje to odzwierciedlenie w sposobie wszczęcia postępowania. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 marca 2010 r., II OSK 88/10 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl) jeżeli przepis prawa przypisuje organowi administracji publicznej kompetencję do wydania decyzji i złożenia wniosku o wszczęcie postępowania, postępowanie wszczynane jest z urzędu. Połączenie ról procesowych organu orzekającego z prawem do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania należy interpretować, jako wszczęcie postępowania z urzędu, a podstawy tego wszczęcia muszą spełniać wszystkie wymagania przewidziane w przepisach prawa (por. także wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2014r. w sprawie II OSK 2760/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl).

Stanowisko, że prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty nie jest wyłączony – wobec braku wyraźnego wyłączenia ustawowego - od wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych prezentowane jest jednolicie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 30 marca 2010 r., II OSK 88/10, wyrok z dnia 5 listopada 2010 r., II OSK 1829/10, wyrok z dnia 15 listopada 2011 r., II OSK 2087/11, wyrok z dnia 2 października 2012 r., II OSK 1840/12, wyrok z dnia 30 listopada 2012 r., II OSK 2254/12, wszystkie publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest w świetle powyższego, podstaw prawnych do uznania, że w tej sprawie zachodzą przesłanki do wyłączenia od udziału w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę drogi gminnej - prezydenta miasta na prawach powiatu.

Z art.19 ust.1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych ( Dz.U.z 2013r. poz. 260 j.t.) wynika, że organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. Zarządcą dróg gminnych jest wójt (burmistrz, prezydent miasta (art. 19 ust.2 pkt 4 tej ustawy). Do zarządcy drogi należy pełnienie funkcji inwestora (art.20 pkt.3 ustawy) .

W tym stanie prawnym, brak jest podstaw do uznania, że wyłączone jest prawo inwestora – [...] Zarządu [...] w B., działającego z upoważnienia i wykonującego zadania Prezydenta Miasta Bydgoszczy będącego zarządcą dróg publicznych w granicach miasta na prawach powiatu, do wniesienia skargi do sądu na ostateczną decyzję wydaną w tej sprawie.

Nie są także uzasadnione pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej.

Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, zrealizowanie przedmiotowej inwestycji objętej zakresem decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] maja 2010 r. (następnie uchylonej przez Wojewodę Kujawsko Pomorskiego decyzją z dnia [...] września 2011r wraz z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji) potwierdza materiał zgromadzony w rozpoznawanej sprawie. Fakt ten wynika z przyjęcia w dniu 3 listopada 2011r., w trybie art. 54 ust.1 ustawy Prawo budowlane zawiadomienia inwestora o zakończeniu robót budowlanych wykonanych na podstawie w/w decyzji z dnia [...] maja 2010r., przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Bydgoszczy i niezgłoszenia sprzeciwu w drodze decyzji (k.17 akt sądowych).

W tych okolicznościach faktycznych słusznie, Sąd pierwszej instancji wskazał, że z art.28 ust.1 ustawy Prawo budowlane wynika, iż po rozpoczęciu robót budowlanych nie istnieje możliwość udzielenia przez właściwy organ pozwolenia na budowę, a prowadzone w tym zakresie postępowanie podlega umorzeniu.

Decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Celem decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest legalizowanie już zrealizowanej inwestycji, ani też dokonanie oceny już wykonanych robót (zob. wyrok NSA z 7 grudnia 2005 r., II OSK 285/05). Potwierdzeniem tej zasady jest art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1. Niewykonanie utwardzenia działki nr ew. [...], która stanowi drogę dojazdową do nieruchomości stanowiącej własność skarżącego nr ew. [...], co akcentował w toku całego postępowania administracyjnego oraz sądowoadministracyjnego skarżący, nie podważa powyższej oceny, ponieważ działka nr ew. [...] nie była objęta decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] maja 2010r.

W orzecznictwie i doktrynie utrwalone jest stanowisko, że wykonanie robót budowlanych w całości lub w znacznym zakresie powoduje, że wydanie pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny uznał podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za nieuzasadnione i dlatego na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.