Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor sądowy WSA Jakub Chojnacki (sprawozdawca) Protokolant Specjalista Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2026 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. B. – D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 28 maja 2025 r., nr SKO.431.7.2025 w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy Damnica z dnia 25 marca 2025 r., nr RFVII.3134.3.2025; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku na rzecz skarżącej M. B. – D. kwotę 977 (dziewięćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Pani M. B. (Skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku (SKO, Kolegium) z 28 maja 2025 r. w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wójt Gminy Damnica decyzją z 25 marca 2025 r. ustalił Skarżącej jednorazowo płatną opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału nieruchomości nr [...] i [...], dla której w Sądzie Rejonowym w Słupsku prowadzona jest księga wieczysta nr [...], w kwocie 32.539,80 zł.

W uzasadnieniu decyzji Wójt wskazał, że w następstwie decyzji z 10 października 2024 r. (decyzja prawomocna dnia 29 października 2024 r.) zatwierdzającej podział nieruchomości nr [...] i [...] położonej w obrębie geodezyjnym S., stanowiącej własność pani M. B. powstały działki o nr [...]-[...]. Z tego powodu organ zawiadomieniem z 8 stycznia 2025 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w celu ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej od wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Jednocześnie poinformował stronę postępowania, iż na podstawie art. 147 ustawy o gospodarce nieruchomościami opłata adiacencka może być, na wniosek właściciela nieruchomości, rozłożona na raty roczne płatne w okresie do 10 lat. Po otrzymaniu operatu szacunkowego, Wójt dokonał oceny materiału dowodowego pod względem formalnym i stwierdził, że przedłożony operat szacunkowy spełnia wymogi wskazane w przepisach. Dnia 7 marca 2025 r. wpłynęło pismo od strony postępowania o obniżenie wysokości opłaty adiacenckiej oraz w załączeniu operat szacunkowy nieruchomości, określający jej wartość przed podziałem i po podziale sporządzony przez B., określający wartość nieruchomości przed i po podziale na odpowiednio kwotę: 562.583 zł i 582.286 zł, a więc wzrost wartości nieruchomości miałby wynieść 19.703 zł, podczas gdy wzrost wartości nieruchomości na skutek podziału biegła powołana do tego celu oszacowała na kwotę 108.466 zł. Organ dokonując oceny załączonego przez stronę dowodu w postaci operatu szacunkowego zauważył, że w operacie tym nie uwzględniono wartości działki nr [...], która stanowi drogę wewnętrzną i której wartość wpływa na wartość nieruchomości po podziale. Określone w operacie, o którym mowa wartości poszczególnych działek po podziale nieruchomości oscylują w granicach od 35.930 zł do 49.763 zł. Tym czasem, organ dysponuje na mocy art. 37 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wypisami dwóch aktów notarialnych Rep. "A" nr [...] i Rep. "A" [...], z których wynika, że strona już w styczniu 2025 r. dokonała sprzedaży dwóch działek, które powstały po podziale, tj. działki nr [...] z udziałem w drodze wewnętrznej - działce nr [...] - za cenę 60.000 zł, w tym udział 1/15 w wymienionej drodze za kwotę 5.000 zł oraz działkę nr [...] z udziałem 1/15 ww. drodze wewnętrznej (działce nr [...]) za kwotę 93.550 zł, w tym 5.000 zł udział we wspomnianej drodze wewnętrznej. Z tego wynika, że: 1) strona sama określając wartość swoich nieruchomości powstałych po podziale uwzględnia wartość działki nr [...] stanowiącej drogę wewnętrzną, a wartość ta wynosi 75.000 zł (15 x 5.000 zł); 2) wartość 1 m2 powierzchni sprzedanych przez stronę działek to 55 zł; 3) przy założeniu utrzymania ceny za 1 m2 powierzchni działek, za działki [...]-[...] o łącznej powierzchni 14997 m2 strona uzyska 824835 zł.

Zdaniem organu, przedstawiony przez stronę operat szacunkowy został wykonany typowo pod sprzedaż nieruchomości pomijając celowo wartość działki nr [...], podczas gdy operat przygotowany przez biegłą został sporządzony pod kątem realnego wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału. Wójt dał wiarę wartości przedstawionych przez biegłą powołaną do oszacowania wartości nieruchomości przed i po jej podziale. W operacie przygotowanym przez biegłą uznano rynek powiatu s. jako zbieżny, po odrzuceniu nieruchomości znacząco odbiegających od działek będących przedmiotem wyceny. Dobrane zostały nieruchomości najbardziej podobne, a różnice lokalizacji uwzględniono w ocenie cech, uznając położenie wsi S. jako niekorzystne w stosunku do nieruchomości przyjętych do porównania. Zgodnie z Uchwałą Rady Gminy Damnica nr VIII/63/07 z dnia 17 maja 2007 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej naliczanej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału nieruchomości dokonanej na wniosek właściciela wynosi 30% wartości różnicy pomiędzy wartością nieruchomości przed i po podziale. Wobec powyższego, jeżeli różnica wartości nieruchomości przed i po dokonaniu podziału wynosi 108.466,00 zł, to wysokość opłaty adiacenckiej stanowiącej 30% tej kwoty wynosi 32.539,80 zł.

SKO decyzją z 28 maja 2025 r. - po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu wydanej decyzji stwierdził m. in., że w przedmiotowej sprawie, wbrew twierdzeniu odwołującej się, organ pierwszej instancji przeanalizował nie tylko operat szacunkowy z 31 stycznia 2025 r., ale także operat szacunkowy z 26 lutego 2025 r., sporządzony na zlecenie strony, natomiast decyzje oparł o szacunki zawarte w operacie z 31 stycznia 2025 r., uznając go za wiarygodny i sporządzony zgodnie z przepisami. SKO podzieliło ocenę organu I instancji i wskazało, że operat z 31 stycznia 2025 r. został sporządzony przy podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Istotą tego podejścia jest określenie nieruchomości podobnych do przedmiotu wyceny, a więc do nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...] położonej w obr. S., gmina D. i działek powstałych w wyniku jej podziału. W ocenie organu odwoławczego opis nieruchomości porównawczych w operacie szacunkowym, który legł u podstaw kwestionowanej decyzji pozwala na przyjęcie, iż nieruchomości porównawcze dobierane były pod kątem ich podobieństwa do nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...] i działek powstałych w wyniku jej podziału. W rozpatrywanej sprawie wyceniana nieruchomość oznaczona jako działki nr [...] i [...] położona była na peryferiach zainwestowanego obszaru miejscowości S., wśród terenów słabo zurbanizowanych, w odległości ok. 400m od centrum wsi, gdzie znajduje się droga główna i przystanek komunikacji publicznej (autobusowy i kolejowy). W odległości ok. 450 m (drogą) zlokalizowana jest rzeka Ł. z placem rekreacyjnym i biwakowym. Dostęp zapewnia droga publiczna o nawierzchni utwardzonej betonowymi płytami drogowymi. Działki te są nieuzbrojone z możliwością przyłączenia do wiejskiej sieci wodociągowej oraz sieci elektroenergetycznej z linii biegnącej w obrębie działki. Posiadały one wielokątny kształt i zróżnicowane ukształtowanie terenu (różnice terenu w obrębie tego terenu wynoszą ok. 16m na szerokości 100 m - spadek "15%. I ok. 15 m na długości 210 m - spadek ok. 7%). Dia nieruchomości tej wydano decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 15 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących z garażami i niezbędną infrastrukturą. Nieruchomość ta została podzielona na 15 działek o foremnych kształtach z czego 14 działek pod zabudowę o powierzchni od 937 do 1610 m² i jedną jako ciąg komunikacyjny. Działki nr [...] i [...] miały możliwość przyłączenia do sieci znajdującej się w pasie drogowym, pozostałe były nieuzbrojone. Dla nieruchomości tej i działek powstałych w wyniku jej podziału poszukiwano nieruchomości porównawczych na rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową z podziałem uwzględniającym wielkość działki (ze względu na przeznaczenie dla klienta indywidualnego oraz dewelopera lub pośrednika) powiatu słupskiego ze szczególnym naciskiem na obszar gminy D., w okresie październik 2022 - październik 2024 r. (str. 20 operatu). W ocenie organu odwoławczego gołosłowne jest twierdzenie odwołującej, iż założenie to naruszało § 3 ust. 3 rozporządzenia z 2023 r. W operacie szacunkowym z 31 stycznia 2025 r. wskazano, iż na wysokość cen nieruchomości na ww. rynkach wpływ miała lokalizacja, otoczenie, powierzchnia działki, dostęp komunikacyjny, uzbrojenie w infrastrukturę techniczną i możliwość zagospodarowania (str. 22-24 operatu). Stąd też porównywano nieruchomość wycenianą przed podziałem z nieruchomościami o porównywalnym położeniu i przeznaczeniu, porównywalnych powierzchniach, dostępie komunikacyjnym, uzbrojeniu i możliwości zagospodarowania (str. 31-34 operatu). Analogiczne cechy rzeczoznawca przyjął jako cenotwórcze dla działek powstałych w wyniku podziału tej nieruchomości. Porównał powstałe w wyniku podziału działki z nieruchomościami położonymi w gm. D., o porównywalnych powierzchniach, położeniu dostępie komunikacyjnym, uzbrojeniu i możliwości zagospodarowania (str. 25-29 operatu). W ocenianym operacie szacunkowym nieruchomości porównawcze dobierane były zatem pod kątem ich podobieństwa do nieruchomości wycenianej przed podziałem, a następnie do działek powstałych w wyniku podziału. Ponadto zarówno nieruchomość wyceniana i działki powstałe na skutek jej podziału, jak i nieruchomości porównawcze zostały opisane w kontekście cech rynkowych mających wpływ na ich cenę (str. 18, 27-28, 30, 33-35). Różnice w poszczególnych cechach nieruchomości, mających wpływ na ich cenę zostały przeanalizowane na str. 30 i 35 operatu.

W ocenie organu odwoławczego, opis nieruchomości porównawczych w operacie szacunkowym z 31 stycznia 2025 r. zarówno przed jak i po podziale nieruchomości jest więc wystarczający, pozwala bowiem na ocenę, że nieruchomości te spełniają kryterium podobieństwa do nieruchomości wycenianej. Wątpliwości nie budzą także dalsze istotne dla ustalenia wartości nieruchomości okoliczności, jak analiza zmian cen nieruchomości wskutek upływu czasu (str. 26-27, 31-32 operatu), czy podanie informacji niezbędnych dla określenia cech rynkowych i ich wag (str. 28-29 i 32-33 operatu). Organ odwoławczy nie stwierdził więc uchybień w operacie szacunkowym, rzutujących na jego wiarygodność i prawidłowość, co powoduje, iż szacunki w nim zawarte dowodzą wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działki [...] i [...] w obrębie S., na skutek jej podziału. Odnosząc się natomiast do kwestii nieuznania jako dowodu w sprawie przez organ I instancji operatu szacunkowego z 26 lutego 2025 r., sporządzonego na zlecenie strony, SKO stwierdziło, że po zweryfikowaniu tego stwierdzenia przez organ odwoławczy w oparciu o ocenę treści tego operatu szacunkowego, uznać je należy za uzasadnione. Prawidłowo organ I instancji dostrzegł, iż rzeczoznawca majątkowy sporządzający ów operat pominął wycenę powstałej na skutek podziału działki nr [...], wydzielonej pod drogę wewnętrzną i to zarówno dla stanu przed jak i po podziale - choć art. 98a ust. 3 u.g.n. odnosi się wyłącznie do nieruchomości, które w decyzji podziałowej zostały wydzielone jako drogi publiczne względnie pod poszerzenie dróg publicznych, nie zaś pod inne drogi. Ma to w rozpatrywanej sprawie tym większe znaczenie, iż powierzchnia działki nr [...] wydzielonej jako droga wewnętrzna wynosi 1650 m2 (stanowi ona największą działkę powstałą na skutek podziału). Podkreślić również należy, że pominięcie wyceny wartości działki nr [...] powstałej w wyniku podziału, wpłynęło także na określenie wartości przedmiotowej nieruchomości przed podziałem, ponieważ w operacie szacunkowym z 26 lutego 2025 r. rzeczoznawca majątkowy przyjął, iż na rynku nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe w Gminie D. w okresie od stycznia 2023 - listopad 2024 r. nie było transakcji gruntami podobnymi do nieruchomości wycenianej przed podziałem (str. 35 i 18 operatu), co uprawniało go do określenia wartości nieruchomości według stanu przed podziałem parametrycznie. Zauważyć także należy, że w operacie szacunkowym z 26 lutego 2025 r. nieprecyzyjnie opisano poszczególne oceny cech nieruchomości porównawczych. Opisano je bowiem posługując się pojęciami niepozwalającymi na rozróżnienie przyjętych kryteriów oceny – np. "lokalizacja o przeciętnej atrakcyjności"; dobra: "lokalizacja w miarę atrakcyjna"; bardzo dobra: "najlepsza i najbardziej atrakcyjna", "względny popyt", "elementy negatywne i pozytywne" itp. Posługiwanie się w operacie zwrotami niejasnymi ogólnikowymi powoduje, iż kontrola prawidłowości zastosowania podejścia porównawczego jest niemożliwa. Ponadto opis ocen w cesze lokalizacja działki (położenie) na str. 26 operatu z 26 lutego 2025 r. odnosi się do terenów miejskich - "wschodnia część miasta (np. ul. K., S.)", "w pobliżu osiedli mieszkaniowych", choć przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenach wiejskich - w S. W ocenie Kolegium, w operacie szacunkowym z 26 lutego 2025 r., sporządzonym na zlecenie strony, nie została w sposób wiarygodny określona wartość nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...] i działek powstałych w wyniku jej podziału. Operat ten nie mógł stanowić dowodu w sprawie zmierzającej do ustalenia wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...] położonej w obrębie S., w Gminie D., w wyniku jej podziału. W konsekwencji, uwzględniając okoliczność, iż organ I instancji dysponował operatem szacunkowym z 31 stycznia 2025 r. niebudzącym wątpliwości co do jego prawidłowości i wiarygodności, dowodzącym wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działki [...] i [...] w obrębie S., na skutek jej podziału, prawidłowo ustalił przedmiotową opłatę adiacencką w oparciu o ten operat.

Skarżąca we wniesionej do Sądu skardze, powyższej decyzji SKO zarzuciła naruszenie prawa materialnego i procesowego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy:

art. 98a ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. polegające na błędnym ustaleniu wartości nieruchomości w operacie gminnym w stanie "przed podziałem" z pominięciem metody parametrycznej, mimo braku lokalnych transakcji porównywalnych. Zastosowana metoda porównawcza (MKS) doprowadziła do zaniżenia wartości "przed" i sztucznego wygenerowania wzrostu wartości nieruchomości, stanowiącego podstawę opłaty adiacenckiej;

zasad rzetelności i reprezentatywności rynku (§ 3 ust. 6, § 4 ust. 2, § 6 ust. 1, § 25 rozporządzenia) – w operacie gminnym zastosowano transakcje z odległych miejscowości powiatu s. (m. in. S., W., M., K.), niemające związku z rynkiem lokalnym gminy D. Ponadto zastosowane wagi i współczynniki (m. in. lokalizacja – 58% doprowadziły do przyjęcia współczynnika korekcyjnego 0,7343 i wartości 29,14 zł/m2– bez empirycznego uzasadnienia i korelacji z trendami cenowymi;

art. 98a ust. 1b u.g.n. w zakresie ujęcia działki nr [...] (drogi wewnętrznej) – w operacie gminnym przypisano działce nr [[...] wartość 48.081 zł (29,14 zł/m2) przez mechaniczne przeniesienie ceny sprzed podziału, bez uwzględnienia jej faktycznej funkcji komunikacyjnej i braku przydatności rynkowej. Następnie Wójt, odrywając się od treści operatu, zawyżył wartość drogi do 75.000 zł, obliczając ją przez proste "mnożenie udziałów po 5.000 zł" z aktów notarialnych. Takie działanie jest sprzeczne z art. 98a ust. 1b u.g.n., gdyż droga wewnętrzna nie stanowi działki możliwej do samodzielnego zagospodarowania, a jej błędne ujęcie sztucznie zawyżyło wzrost wartości nieruchomości i podstawę opłaty adiacenckiej;

§ 36 ust. 1 rozporządzenia poprzez pozorne i nieprzejrzyste doliczenie kosztów podziału – rzeczoznawca sama wskazała, że brak transakcji dużymi kompleksami "z projektem podziału" mógł zaniżyć wartość "przed", lecz zamiast zastosować metodę parametryczną, ograniczyła się do doliczenia hipotetycznych kosztów projektu geodezyjnego (ok. 6.900 zł), określonych ogólnie jako "przeciętne koszty robót geodezyjnych na rynku lokalnym", bez wskazania źródła ani uzasadnienia. Takie działanie ma charakter pozorny - nie eliminuje błędu zaniżenia, a jedynie go maskuje, wprowadzając element uznaniowy i niemożliwy do zweryfikowania, sprzeczny z § 36 ust. 1 rozporządzenia;

art. 7, 77 §1, 80 i 107 § 3 k.p.a. przez organ I instancji (Wójta Gminy Damnica) - organ przyjął operat gminny bez weryfikacji jego prawidłowości, pominął operat prywatny z 26 lutego 2025 r. sporządzony przez mgr inż. M. M. i nie przeprowadził własnych czynności dowodowych. Uzasadnienie decyzji nie zawiera logicznego i przejrzystego wyliczenia wzrostu wartości ani kwoty opłaty adiacenckiej, co narusza art. 107 § 3 k.p.a.;

art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 i 75 §1 k.p.a. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku – SKO nie przeprowadziło samodzielnej analizy materiału dowodowego ani weryfikacji metod zastosowanych w operacie gminnym. Ograniczyło się do powtórzenia ustaleń organu I instancji, bezzasadnie odmawiając mocy dowodowej operatowi prywatnemu jako "dokumentowi prywatnemu". W ten sposób organ odwoławczy naruszył zasady prawdy obiektywnej, pogłębionego wyjaśnienia sprawy i swobodnej oceny dowodów, utrwalając błędne ustalenia organu pierwszej instancji;

art. 15 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - pozorność kontroli instancyjnej - SKO, nie dokonując żadnych własnych ustaleń faktycznych, nie zrealizowało zasady dwuinstancyjności postępowania, utrzymując w mocy decyzję obarczoną oczywistymi wadami faktycznymi i prawnymi.

Skarżąca domagała się:

uchylenia decyzji SKO oraz decyzji Wójta Gminy Damnica z 25 marca 2025 r.,

przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania;

ewentualnie - w przypadku gdy Sąd uzna, że rozstrzygnięcie wymaga wiadomości specjalnych - dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii niezależnego biegłego rzeczoznawcy majątkowego (z listy biegłych sądowych) na okoliczność: a) rzeczywistego wzrostu wartości nieruchomości powstałej po podziale działek [...] i [...] w obr. S., b) porównanie metod i wyników operatu gminnego z 31 stycznia 2025 (mgr inż. A. P.) i operatu prywatnego z 26 lutego 2025 r. (mgr inż. M. M.), w zakresie prawidłowości przyjętej metodyki, doboru nieruchomości porównawczych i obliczenia wzrostu wartości, zgodnie z art. 98a ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz.U. 2023 poz. 1832); c) oceny ujęcia działki nr [...] (drogi wewnętrznej); d) oraz wpływu cech terenowych (spadki, zadrzewienia, nieregularne kształty, brak uzbrojenia, oddalenie od drogi publicznej) na wartość nieruchomości;

zasądzenia kosztów postępowania;

zobowiązania organu do przedłożenia pełnych arkuszy kalkulacyjnych oraz macierzy korekt z operatu mgr inż. A. P. (31.01.2025 r.) – na okoliczność weryfikacji cech cenotwórczych;

przeprowadzenia dowodu z dokumentów wskazanych w załącznikach (operaty, decyzje, akty notarialne, mapy, dowód uiszczenia wpisu), na okoliczność nieprawidłowej metodyki wyceny, nieprawidłowego doboru transakcji porównawczych i braku reprezentatywności porównań oraz błędnego ujęcia wartości działki drogowej nr [...].

W uzasadnieniu skargi Skarżąca przedstawiła stan sprawy, rozwinęła uzasadnienie przedstawionych zarzutów wskazując końcowo, że zarówno wartość "przed", jak i "po podziale" została określona w sposób nieadekwatny do rzeczywistego stanu nieruchomości. Skumulowany efekt wskazanych przez Skarżącą błędów doprowadził do sztucznego wygenerowania różnicy 108.466 zł, która nie odzwierciedla realnego wzrostu wartości rynkowej nieruchomości w S. Sporządzony operat narusza zasady określone w § 5 ust. 1, § 23-25 oraz § 36 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r., a także art. 151 i art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i nie może stanowić wiarygodnej podstawy do określenia rzeczywistego wzrostu wartości nieruchomości w rozumieniu art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jego wnioski zostały oparte na danych i założeniach nieodzwierciedlających lokalnych uwarunkowań rynkowych oraz rzeczywistego stanu faktycznego nieruchomości w S. Zdaniem Skarżącej wskazane przez nią naruszenia prawa doprowadziły do: pominięcia operatu prywatnego jako równorzędnego dowodu, braku merytorycznej konfrontacji obu operatów i błędnego przyjęcia za podstawę wyłącznie operatu gminnego, utrzymania w mocy rozstrzygnięcia opartego na błędnych założeniach metodycznych i materialnoprawnych.

SKO odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie. Organ odwoławczy stwierdził, że treść skargi pozostaje bez wpływu na prawidłowość wydanej decyzji, gdyż stan faktyczny w sprawie został ustalony prawidłowo. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wyjaśniło większość wątpliwości Skarżącej zawartych w skardze, podnoszone były one bowiem już w postępowaniu odwoławczym. Zdaniem SKO, wbrew stanowisku Skarżącej żaden z orzekających w sprawie organów administracyjnych nie pominął operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie strony. Natomiast w wyniku analizy obu operatów szacunkowych sporządzonych w sprawie, organy administracyjne obu instancji oparły wydane w sprawie decyzje o szacunki zawarte w operacie szacunkowym z 31 stycznia 2025 r., uznając go za wiarygodny i sporządzony zgodnie z przepisami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu, pomimo że nie wszystkie prezentowane w niej argumenty okazały się zasadne.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola realizowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W jej wyniku decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 z ze zm.; dalej jako: "ustawa", "u.g.n."), która w art. 98a stanowi, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (ust. 1). Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (ust. 1a). Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi (ust. 1b). Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 98a ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 146 ust. 1a tej ustawy). Wycena dla potrzeb określenia opłaty adiacenckiej dokonywana jest w operacie szacunkowym, sporządzonym zgodnie z zasadami wyrażonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r. poz. 1832; dalej: "rozporządzenie").

W przedmiotowej sprawie organy administracji uznały, że operat szacunkowy przygotowany przez rzeczoznawcę majątkowego jest zgodny z przepisami prawa i może stanowić podstawę do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej.

Ocena operatu szacunkowego zbliżona jest do oceny dowodu z opinii biegłego, o której mowa w art. 84 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, pełni bowiem podobną rolę. Z kolei z przepisów art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że organ administracji musi ocenić dowód (w tym również operat szacunkowy) po jego przedłożeniu i w razie powzięcia jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości lub zgłoszenia zastrzeżeń przez stronę postępowania, podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Jedynym ograniczeniem w wyborze tych działań jest zakaz zastąpienia dowodu z operatu szacunkowego w zakresie ustalenia wartości nieruchomości innym dowodem. Obowiązkiem organu jest zatem dokonanie oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym: czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. O kwestiach merytorycznych operatu decyduje natomiast rzeczoznawca. Organ rozpoznający sprawę nie posiada bowiem wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły. Dlatego też organ może ocenić operat szacunkowy jako dowód w sprawie mając na uwadze przepisy prawa oraz to, czy treść operatu jest logiczna i kompletna, a także czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona.

Ze sporządzonego na zlecenie organ I instancji operatu szacunkowego wynika, że do oszacowania wartości rynkowej prawa własności nieruchomości, dla ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej w związku z dokonanym podziałem nieruchomości, rzeczoznawca zastosowała podejście porównawcze i metodę korygowania ceny średniej. Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych w zbiorze stanowiącym podstawę wyceny współczynnikami korygującymi wynikającymi z oceny wycenianej nieruchomości w odniesieniu do przyjętej skali ocen poszczególnych cech rynkowych, z uwzględnieniem położenia ceny średniej w przedziale pomiędzy ceną minimalną i ceną maksymalną (§ 8 ust. 2 rozporządzenia). Przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt 16 u.g.n.). Cechy rynkowe to właściwości, które różnicują ceny w zbiorze nieruchomości stanowiącym podstawę wyceny. Ustala się je na podstawie znajomości cech nieruchomości podobnych ze zbioru stanowiącego podstawę wyceny oraz ich cen. Każdą cechę rynkową należy opisać, a także określić i opisać jej skalę ocen. Przyjęta skala ocen cechy rynkowej powinna wynikać z cen i cech nieruchomości w zbiorze nieruchomości podobnych stanowiącym podstawę wyceny. Dla każdej cechy rynkowej należy także ocenić jej wpływ na zróżnicowanie cen w zbiorze nieruchomości podobnych stanowiącym podstawę wyceny. Wpływ ten określa się w szczególności na podstawie analizy cen i cech nieruchomości w zbiorze nieruchomości podobnych stanowiącym podstawę wyceny lub w inny wskazany w operacie szacunkowym sposób (§ 6 rozporządzenia).

Co istotne, w myśl art. 154 ust. 1 u.g.n, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Natomiast jedynym prawem przewidzianym sposobem oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, jest ocena organizacji zawodowej rzeczoznawców (art. 157 ust. 1 u.g.n.). Podkreślić przy tym należy, że sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1 (art. 157 ust. 2 u.g.n.).

Z powyższego wynika, że jeżeli operat szacunkowy nie budzi wątpliwości co do spójności, logiczności, zupełności, nie zawiera nieścisłości ani nie pomija istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów, to podważenie prawidłowości jego sporządzenia może nastąpić na mocy przepisu art. 157 ust. 1 i 3 u.g.n., tylko przez organizację zawodową rzeczoznawców. W świetle tego przepisu, tylko organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych władna jest dokonać merytorycznej oceny zawartości operatu szacunkowego (por. wyrok NSA z 5 lutego 2015 r., I OSK 1224/13). W orzecznictwie przyjmuje się, że w przypadku, gdy podnoszone przez stronę wady operatu dotyczą zagadnień objętych wiedzą specjalistyczną, którą dysponuje jedynie rzeczoznawca, to nie będą mogły odnieść skutku ze względu na brak kompetencji organu do weryfikacji operatu we wskazanym zakresie, w rezultacie strona bez skorzystania z możliwości wynikających z art. 157 u.g.n., nie będzie mogła skutecznie podważyć sporządzonego operatu (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 7 września 2016 r., II SA/Bd 509/16; orzeczenia.nsa.gov.pl). Szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym i dokonywania oceny w świetle wiedzy specjalistycznej - zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości jakimi posługują się rzeczoznawcy - nie podlegają bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych (wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., II OSK 1448/16, podobnie: wyrok NSA z 27 lutego 2019 r., II OSK 944/17; orzeczenia.nsa.gov.pl).

Analiza rynku dokonywana przez rzeczoznawcę majątkowego i dobór nieruchomości porównawczych należą do wiadomości z zakresu warsztatu zawodowego rzeczoznawcy majątkowego. Stąd też weryfikacji tych elementów wyceny może dokonać tylko organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. W orzecznictwie podnosi się też, że "O ocenę tej organizacji może wystąpić każdy, w tym strona postępowania zainteresowana podważeniem metody wyceny, prawidłowości zastosowanych współczynników korygujących czy nieruchomości przyjętych do porównania. Nie można natomiast oczekiwać od organu, by występował do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o sprawdzenie operatu, jeśli w ocenie organu operat nie wzbudził wątpliwości co do jego prawidłowości" (wyrok NSA z 11 marca 2025 r., II OSK 1658/22, LEX nr 3887196, wyrok NSA z 24 lipca 2025 r., I OSK 1362/22, LEX).

W niniejszej sprawie zarzuty skargi dotyczące przyjęcia przez biegłą błędnej metody wyceny oraz doboru nieruchomości podobnych nie mogły odnieść skutku, ponieważ stanowią polemikę z merytorycznym kompetencjami biegłej, czyli z tymi elementami wyceny, których prawidłowość może być zweryfikowana jedynie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Skarżąca jednak o taką ocenę do organizacji rzeczoznawców nie wystąpiła. Skorzystanie z tej możliwości zależy od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu jako podstawy wydania decyzji.

Wyjaśnić też trzeba, że określenie "nieruchomość podobna" w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. nie jest równoznaczne z pojęciem "nieruchomości identycznej" (zob. wyrok NSA z 25 września 2009 r., I OSK 1423/08; orzeczenia.nsa.gov.pl). To biegły dobiera nieruchomości i ocenia je - mając wiedzę specjalną, jako podobne, a następnie - biorąc pod uwagę właśnie takie różnice, które często są nieuniknione przy poszukiwaniu transakcji podobnych, koryguje ceny odpowiednimi współczynnikami, których dobór również stanowi element jego wiedzy specjalnej. Skoro więc biegły dokonuje doboru nieruchomości stanowiących podstawę wyceny, kierując się definicją nieruchomości podobnej zawartą w art. 4 pkt 16 u.g.n., to nie można oczekiwać od organu czy Sądu, weryfikacji operatu w zakresie doboru przez biegłego konkretnych nieruchomości do porównań (ocena podobieństwa). Jest to bowiem czynność stricte specjalistyczna, wymagająca wiedzy fachowej i o ile jej wynik nie koliduje z kryteriami swobodnej oceny dowodów, jest ona procesowo nieweryfikowalna (zob.m.in. wyrok WSA w Warszawie z 21 lutego 2019 r., IV SA/Wa 2646/18; WSA we Wrocławiu z 12 sierpnia 2020 r., II SA/Wr 100/20; WSA w Gdańsku z 10 lutego 2021 r., II SA/Gd 742/20; orzeczenia.nsa.gov.pl).

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy biegła przedstawiła analizę rynku nieruchomości (pkt 9 i nast. operatu) oraz wskazała powody przyjęcia określonych w operacie nieruchomości jako nieruchomości porównawczych dla nieruchomości poddanej wycenie (art. 25 i nast. operatu). Biegła określiła także przyjęte współczynniki korygujące. W tej mierze – w ocenie Sądu rozpoznającego tę sprawę, przeprowadzona przez organy obu instancji kontrola operatu szacunkowego jako dowodu dokonana została zgodnie z prawem – z jednym zastrzeżeniem, o którym mowa będzie w dalszej części uzasadnienia.

W związku z tym ponownie podkreślić trzeba, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. wyroki NSA z: 13 grudnia 2018 r., II OSK 411/18; z 17 marca 2020 r., II OSK 428/19; z 12 stycznia 2021 r., II OSK 1408/19; z 25 maja 2021 r., II OSK 2458/18; orzeczenia.nsa.gov.pl). Co ważne w rozpoznawanej sprawie, z treści art. 157 ust. 2 u.g.n. wprost wynika, że przedstawienie przez Skarżącą tzw. kontroperatu również nie mogło stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego wykonanego na zlecenie organu administracji. Sporządzony na zlecenie Skarżącej operat z 26 lutego 2025 r. ma na celu zakwestionowanie prawidłowości przyjętej w operacie sporządzonym na zlecenie organu metody wyceny nieruchomości przed podziałem. Skarżąca zarzuca pominięcie metody parametrycznej, określonej w § 36 rozporządzenia. Skoro wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania dokonuje rzeczoznawca majątkowy, kierując się swoją wiedzą fachową, to elementy te, jak już wskazano, nie podlegają ocenie ani organu administracji ani Sądu. Takie elementy mogą zostać ocenione jedynie przez organizację rzeczoznawców majątkowych. Przedłożenie przez stronę tzw. kontroperatu, może posłużyć organowi jedynie do weryfikacji operatu sporządzonego na jego zlecenie, jednakże nie upoważnia organu to poszerzania tej oceny poza zakres omówiony wyżej. Kontroperat nie może służyć kwestionowaniu tych elementów operatu szacunkowego, które wynikają z merytorycznych kompetencji biegłego rzeczoznawcy. W przeciwnym razie, organy naruszały by normy z art. 157 ust. 1 i 3 u.g.n. Dodatkowo jedynie zauważyć należy, że zarówno Wójt Gminy Damnica oraz SKO dokonały w trybie art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego oceny przedłożonego przez Skarżącą operatu, dając jej wyraz w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji, słusznie wskazując m. in., że pominięto w nim wycenę powstałej na skutek podziału działki nr [...] - wydzielonej pod drogę.

Kwestia wyceny wydzielonej pod drogę wewnętrzną działki nr [...] jest jednym z dwóch powodów uchylenia decyzji organów obu instancji przez Sąd. Nie dostrzegły one bowiem, że operat będący podstawą wymiaru opłaty adiacenckiej sporządzony został w tej mierze z naruszeniem prawa. Z operatu z 31 stycznia 2025 r. (str. 30) wynika, że z uwagi na brak wzrostu wartości cenę jednostkową tej działki przyjęto na poziome wartości gruntów przed podziałem. Taki sposób wyceny narusza art. 98a ust. 1b u.g.n. i § 49 ust. 1 – 4, 6 pkt 5 rozporządzenia. § 49 ust. 6 pkt 5 rozporządzenia, zgodnie z którym przepis § 49 ust. 1-4 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi, a w szczególności przy określaniu wartości nieruchomości wydzielonych lub zajętych pod drogi wewnętrzne. W operacie należało zatem uwzględnić taką wartość nieruchomości stanowiącej po podziale drogę wewnętrzną, jaką mają działki przeznaczone pod drogi wewnętrzne. Z treści § 49 ust. 4 rozporządzenia wynika, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny obwiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego. W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. Z powołanego przepisu jednoznacznie wynika kolejność stosowania podejść. Tymczasem autorka operatu nie dokonała takiego szacowania wartości nieruchomości przeznaczonej pod drogę wewnętrzną, co mogło mieć wpływ na ustalony wzrost wartości wycenianej nieruchomości (por.: wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 sierpnia 2024 r., II SA/Łd 504/24, wyrok WSA w Bydgoszczy 21 stycznia 2025 r., II SA/Bd 788/24; orzeczenia.nsa.gov.pl).

Na marginesie rozważań zauważyć jedynie należy, że tożsamy zarzut naruszenia prawa można postawić operatowi sporządzonemu na zlecenie Skarżącej, w którym całkowicie pominięto wycenę tej działki, pomimo że jak trafnie zauważyły organy obu instancji – droga nie została wydzielona pod drogę publiczną (art. 98a ust. 3 u.g.n.).

Drugim z powodów uchylenia decyzji organów obu instancji był zasadnie wskazany w skardze zarzut dotyczący sposobu uwzględnienia przez biegłą w wycenie kosztów podziału geodezyjnego. Na str. 20 operatu biegła wskazała, że przyjęcie wartości nieruchomości z przed podziału bez uwzględnienia kosztów właściciela na sporządzenie projektu podziału geodezyjnego dla wycenionej nieruchomości mogłoby skutkować określeniem zaniżonej je wartości. Z tego powodu biegła dodała te koszty, określając je w oparciu o przeciętne koszty robót geodezyjnych na rynku lokalnym. Jak słusznie zauważa Skarżąca – z treści operatu nie sposób odczytać, w jaki sposób biegła określiła te kwotę. Element ten powinien zostać zweryfikowany przez organu obu instancji w ramach oceny operatu dokonywanej w ramach art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Niewątpliwie, skoro jak wskazuje w operacie biegła – element ten miał wpływ na wycenę nieruchomości przed podziałem, to z operatu szacunkowego powinna wynikać nie tylko kwota ustalona przez biegłą, ale także podstawa prawna i faktyczna jej ustalenia. Zdaniem Sądu, skoro przy zastosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cech nieruchomości porównywanych (§ 4 rozporządzenia), a cechy te różnicują ceny w zbiorze nieruchomości stanowiącym podstawę wyceny (§ 6 ust. 1 rozporządzenia) to biegła uznając koszt sporządzenia projektu podziału geodezyjnego za cechę mającą wpływ na wartość nieruchomości przed podziałem, powinna była te cechę opisać, a także określić i opisać jej skalę ocen (§ 6 ust. 2 rozporządzenia) oraz ocenić jej wpływ na zróżnicowanie cen w zbiorze nieruchomości podobnych stanowiącym podstawę wyceny, odpowiednio do § 6 ust. 3 rozporządzenia, ponieważ – stosownie do § 8 ust. 2 rozporządzenia, przy metodzie korygowania ceny średniej, wartość nieruchomości określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych w zbiorze stanowiącym podstawę wyceny współczynnikami korygującymi wynikającymi z oceny wycenianej nieruchomości w odniesieniu do przyjętej skali ocen poszczególnych cech rynkowych, z uwzględnieniem położenia ceny średniej w przedziale pomiędzy ceną minimalną i ceną maksymalną. W niniejszej sprawie, jak wynika z treści operatu szacunkowego, biegła nie uwzględniła kosztów podziału geodezyjnego jako cechy nieruchomości stanowiącej ewentualną podstawę określenia współczynnika korygującego, pomimo że uznała ten element jako cenotwórczy dla nieruchomości sprzed podziału. Samo stwierdzenie biegłej, że koszty geodezyjne uwzględniła, nie wskazując wagi tej cechy dla dokonywanej wyceny i związanych z nią obliczeń (tak jak uczyniła to dla innych charakteryzujących wycenianą nieruchomość), uniemożliwia w istocie weryfikację czy faktycznie uwzględnienie tych kosztów miało miejsce, co samo w sobie dyskwalifikuje ten element wyceny, jako wpływający na wysokość wymierzonej opłaty adiacenckiej. Jednocześnie, organy obu instancji nie podjęły żadnych starań celem uzyskania od biegłej stosownych wyjaśnień dotyczących powyższych wątpliwości.

Stwierdzone przez Sąd naruszenia prawa odnoszące się do dokonanej przez organy administracji oceny podstawowego dowodu w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, to jest operatu szacunkowego - powodują konieczność ponownego jego sporządzenia. Nie budzi bowiem wątpliwości, że stwierdzone uchybienia mogły mieć wpływ na wycenę nieruchomości i w konsekwencji na wysokość ustalonej opłaty adiacenckiej. Z tych też względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1. wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a. zaliczając do nich uiszczony od skargi wpis stosunkowy (997 zł).

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W tej sprawie oznacza to, że przy ponownym rozpoznaniu niezbędne jest zlecenie przez Wójta Gminy Damnica sporządzenia kolejnego operatu szacunkowego, który jako dowód w sprawie zostanie przed wydaniem decyzji oceniony przez organy administracji w zakresie opisanym w niniejszym uzasadnieniu.