Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) Protokolant Klaudia Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Go 1162/17 w sprawie ze skargi L. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 28 lutego 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (dalej: WSA w Gorzowie Wielkopolskim lub Sąd I instancji) po rozpoznaniu skargi L. Z. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim (dalej: Kolegium) z dnia [...] października 2017 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji i orzekł o kosztach postępowania sądowego.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w wyniku czynności sprawdzających w dniu [...] listopada 2016 r. stwierdzono, że kontener na gruz zlokalizowany w pasie drogowym ul. S. na wysokości budynku nr [...] w G. W. zajmuje pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi. W związku z tym wykonano dokumentację fotograficzną oraz dokonano pomiaru zajęcia pasa drogowego (3,02 m2). Z przeprowadzonych czynności spisano protokół.

Prezydent Miasta Gorzowa Wielkopolskiego decyzją z [...] lipca 2017 r. nałożył na L. Z. - prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "Z." w G.W. kary pieniężnej w wysokości 241,60 zł, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi przy ul. S., na wysokości budynku [...] w Gorzowie Wielkopolskim.

Decyzją z [...] października 2017 r. Kolegium po rozpatrzeniu odwołania utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

WSA w Gorzowie Wielkopolskim uwzględnił skargę na powyższą decyzję i uchylił decyzję obu instancji.

W ocenie Sądu I instancji fakt, że umowa cywilna wiąże jedynie strony i nie można nią kształtować stosunków administracyjnych, nie oznacza, że nie może w sposób prawnie skuteczny kształtować stanu faktycznego sprawy, rzeczywistej sytuacji jej stron, że na jej podstawie nie może dojść do przeniesienia faktycznego władania konkretnym przedmiotem i że w wyniku tak przeniesionego faktycznego władztwa nad danym przedmiotem, osoba która to władztwo przejęła, nie może być tym, który dokonuje faktycznego zajęcia pasa drogowego, a w konsekwencji to ten podmiot ponosi odpowiedzialność administracyjną. Nie jest, zatem więc wykluczona sytuacja, w której obiekt zajmujący pas drogowy pozostaje we władaniu innej niż jej właściciel osoby, na podstawie określonego stosunku prawnego (np. umowy cywilnoprawnej). Nie można wówczas wykluczyć, że podmiotem zobowiązanym do zapłaty kary pieniężnej powinna być osoba władająca obiektem, a nie jej właściciel i to nawet, jeśli jest on podmiotem jednocześnie dostarczającym ten obiekt na teren pasa drogowego. Rozstrzygnięcie w tej mierze wymaga jednak analizy okoliczności konkretnej sprawy, a w szczególności treści stosunku prawnego łączącego właściciela obiektu z osobą, w której posiadaniu obiekt się znajduje. Zwłaszcza, jeśli wynika z tego stosunku, iż w istocie dysponentem obiektu nie jest jego właściciel, lecz podmiot, któremu został on udostępniony we władztwo zależne, które to władztwa zapewnia wskazanie czasu i miejsca, w którym zostanie on umieszczony.

WSA podał, skarżący w toku postępowania administracyjnego konsekwentnie podnosił, iż w istocie nie był dysponentem powyższego obiektu, a jedynie dostarczył go oznaczonej osobie we wskazane miejsce na podstawie umowy najmu kontenera i odbioru odpadów z dnia [...] listopada 2016 r. Analiza tej umowy, wskazuje na jej zbieżność czasową i miejscową z zajęciem pasa bez zgody zarządcy, za które została wymierzona kara administracyjna w niniejszej sprawie. Została ona, bowiem zawarta w dniu [...] listopada 2016 r. z T. P., określanym w niej, jako "zleceniodawca". Przedmiotem powyższej umowy najmu był kontener wraz z odbiorem odpadów, który został podstawiony pod adresem "ul. S. [...]". Umowa została zawarta na okres od dnia [...] listopada 2016 r. do dnia zgłoszenia przez zleceniobiorcę, ale nie dłużej niż 7 dni od dnia zawarcia umowy, z możliwością jej przedłużenia. Co więcej umowa zawierała postanowienie, iż to zleceniodawca wskazuje miejsce podstawienie kontenera oraz oświadczenie, że posiada tytuł prawny do nieruchomości lub zgodę na ustawienie kontenera pod załadunek odpadów, a w przypadku ustawienia go w pasie drogowym posiada zezwolenie zarządcy drogi w formie decyzji. W świetle powołanych poglądów wskazujących, wobec kogo powinna być kierowana decyzja nakładająca karę za zajęcie pasa drogowego niewątpliwie ma ona istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia.

W ocenie WSA organ odwoławczy uchylając się od oceny umowy i uznając ją za niemającą znaczenia w sprawie dopuścił się naruszenia: art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23), dalej: k.p.a.

Sąd I instancji podkreślił, iż wobec konieczności poczynienia przez organy ustaleń, co do określania właściwej osoby przedwczesne było odnoszenie się do zarzutów wskazujących na nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zastosują się do oceny i wskazań wynikających z powyższych rozważań. W pierwszej kolejności poczynią, więc stosowne ustalenia, co do prawidłowego ustalenia strony postępowania, biorąc pod uwagę zgromadzony materiał dowodowy, w tym powołaną przez skarżącego umowę najmu, tak aby doprowadzić do bezspornego ustalenia, czy skarżący faktycznie dokonał zajęcia pasa drogowego i w konsekwencji jest podmiotem, na który można nałożyć karę pieniężną za samowolne zajęcie pasa drogowego. Następnie w zależności od poczynionych ustaleń w zakresie strony postępowania, organ podejmie właściwe kroki zmierzające do przeprowadzenia postępowania z udziałem tego podmiotu, uwzględniając uwagi WSA.

Kolegium zaskarżyło wyrok w całości domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi, ewentualnie przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie:

I. Przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 1 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. nienależyte wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia;

2) art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji Kolegium pomimo braku naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wskutek bezpodstawnego uznania, że zostały naruszone przepisy art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 oraz art. 80 k.p.a., podczas gdy Kolegium dokonało wszechstronnej analizy stanu faktycznego sprawy w aspekcie przepisów prawa materialnego wyznaczających zakres ustaleń stanu faktycznego sprawy oraz ustalenia jego prawnych konsekwencji;

3) art. 133 § 1 p.p.s.a. - poprzez wydanie wyroku bez uwzględnienia całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, a przez to uznanie, że Kolegium dopuściło się naruszenia art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 oraz art. 80 k.p.a. oraz art. 40 ust. 1, ust. 2 i ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.), dalej: u.d.p.

4) art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie normy art. 151 p.p.s.a., w sytuacji, gdy skarga na zaskarżoną decyzję Kolegium z dnia [...] października 2017 r. Nr [...], jako nieuzasadniona, powinna zostać oddalona.

II. Prawa materialnego przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w związku z naruszeniem art. 1, art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 135 oraz art. 151 p.p.s.a., w postaci naruszenia:

1) art. 40 ust. 1, ust. 2 i ust. 12 pkt 1 u.d.p., poprzez ich błędną wykładnię w zakresie ustalenia zakresu podmiotowego tych przepisów, a w szczególności polegającą na przyjęciu, że na podstawie zawartej umowy w ramach łączącego określone podmioty stosunku cywilnoprawnego można dokonać ustaleń w kwestii legitymacji do bycia stroną w postępowaniu prowadzonym na podstawie bezwzględnie obowiązujących norm prawa administracyjnego o nałożenie sankcji o charakterze publicznoprawnym, w wyniku czego można przenieść odpowiedzialność publicznoprawną na inny podmiot niż ten, który faktycznie dokonał czynności zajęcia pasa drogowego;

2) § 1 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 pkt 1 oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz.U. z 2016 r., poz. 1264), dalej: rozporządzenie, poprzez pominięcie ich znaczenia dla ustaleń stanu faktycznego sprawy w związku z błędną wykładnią art. 40 ust. 1, ust. 2 i ust. 12 pkt 1 u.d.p., a w szczególności poprzez brak uwzględnienia, że podmiot z którym skarżący zawarł umowę na mocy § 1 ust. 1, 2 i 3 pkt 1 rozporządzenia zobowiązany był w przypadku wystąpienia o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w ramach elementów formalnych wniosku przedłożyć szczegółowy plan sytuacyjny w skali 1:1000 lub 1:500, z zaznaczeniem granic i podaniem wymiarów planowanej powierzchni zajęcia pasa drogowego, a w razie uzyskania zezwolenia organ zobligowany był do określenia w myśl § 2 ust. 1 rozporządzenia miejsca objętego zezwoleniem i powierzchni pasa drogowego podlegającego zajęciu i jedynie na podstawie przedłożonego przez stronę umowy zezwolenia skarżący mógł posiadać wiedzę o miejscu i powierzchni pasa drogowego, którą mógł zajmować na podstawie zawartej umowy; w przeciwnym razie ponosi odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia.

W uzasadnieniu Kolegium przedstawiło argumenty mające świadczyć o trafności zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.

W piśmie procesowym skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna Kolegium oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji, jako pierwsze rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero po nich zarzuty materialne. Zachowanie takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego przez Sąd I instancji, a pośrednio przez organ, może być dokonana po uprzednim ustaleniu, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.

Skarga kasacyjna Kolegium nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku.

W ocenie NSA nietrafne są podniesione w tej skardze zarzuty wskazujące na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, w tym zakresie Kolegium dopatruje się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., przy czym łączy ten przepis z art. 1 oraz naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w łączności z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a., a także naruszenia art. 133 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. z odniesieniem do art. 40 i ust. 1, ust. 2 i ust. 12 pkt 1 u.d.p. Naruszenie tych przepisów zdaniem Kolegium polega na wydaniu wyroku bez uwzględnienia całości zebranego w aktach materiału dowodowego, w tym samym przy przyjęciu, że stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony, a to skutkowało wadliwym sporządzeniem uzasadnienia wyroku, nie wyjaśniono w nim podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do tak ujętych zarzutów stwierdzić należy, że są nietrafne, pomijając to, że w treści uzasadnienia Kolegium nie wskazuje, na czym polegało konkretnie naruszenie przepisów, które znalazły się w zarzucie. NSA przypomina i podkreśla, że skarga kasacyjna wyznacza granice sprawy, a więc zakres i kierunki weryfikacji skarżonego wyroku. Oznacza to, że Sąd drugiej instancji jest związany zakresem podnoszonych w tej skardze naruszeń, czyli że nie może przyjmować innego ich kontekstu niż ten, które określiła strona. By jednak ten warunek był spełniony, to strona musi wskazać, na czym polega naruszenie przepisów, do którego odsyła zarzut. Z tego też względu skarga kasacyjna jest profesjonalnym i formalnym środkiem prawnym, a art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wśród koniecznych warunków skutecznej skargi kasacyjnej zawiera wskazanie zarzutów i ich uzasadnienie.

Niewykonanie tego obowiązku nie pozwala sądowi drugiej instancji na merytoryczne odnoszenie się do naruszeń objętych zarzutami, zwłaszcza że w przypadku naruszeń prawa procesowego strona nie tylko ma te naruszenia wyartykułować i uzasadnić, ale musi także wykazać związek istotny między nimi a rozstrzygnięciem, bo tylko istotne naruszenie prawa procesowego mogło być skuteczną podstawą kasacyjną. Wobec powyższego NSA rozpoznając zarzuty procesowe odniesie się do nich tylko w tym zakresie, w jakim są one ujęte poprawnie od strony formalnej. Takim zarzutem jest podnoszone przez Kolegium naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Jednak w rozpoznawanej sprawie ten zarzut jest nietrafny. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa formalne wymogi uzasadnienia wyroku, a więc określa elementy, z których musi się składać. Uzasadnienie skarżonego wyroku ma te składowe, a przede wszystkim wyjaśnia podstawę prawną, bo wskazuje, że jest nią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z naruszeniem przepisów k.p.a. odnoszący się do prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Zatem zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. było uzasadnione tym, że Kolegium orzekało w stanie faktycznym, który nie został w pełni oceniony.

W sprawie poza sporem pozostaje, że strona, na którą nałożono karę kwestionowała tytuł prawny do bycia podmiotem takiego obowiązku i w tym zakresie powoływała się na zawarcie umowy. Powołanie się przez stronę na środek dowodowy w postaci umowy powinien skutkować dokonaniem jej oceny przez organ prowadzący postępowanie. Braki w tym zakresie są wadą postępowania, bo organ nie dokonał wszechstronnej oceny materiału dowodowego. Inna rzecz, jakie byłyby wnioski wypływające z tej oceny, ale powinna ona być dokonana. Analiza treści uzasadnienia decyzji Kolegium nie potwierdza, by organ odnosił się do tej kwestii, a przecież była ona głównym elementem mającym w ocenie ukaranego przemawiać na rzecz uznania innego podmiotu za zobowiązany do poniesienia kary. Z tego powodu nie można twierdzić, że wyrok Sądu pierwszej instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

W zakresie zarzutów naruszenia prawa materialnego Sąd drugiej instancji stwierdza, że są niezasadne, bo przedwczesne. NSA nie może na tym etapie sprawy dokonywać wykładni przedstawionych w zarzutach przepisów, gdyż łamałby zasadę dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego. Niewątpliwie w orzecznictwie funkcjonują oba poglądy w zakresie ustalania podmiotu zobowiązanego do poniesienia kary za zajęcie pasa drogowego. Co do zasady jest nim właściciel urządzenia zajmującego pas drogowy, jednak od tej reguły mogą być wyjątki. Tak, więc w każdym postępowaniu należy rozważyć całokształt okoliczności i na tej podstawie określić podmiot zobowiązany. Całokształt tych okoliczności może też być kształtowany przez umowę, jeżeli uprawniałaby do faktycznego zajęcia pasa drogowego i w takim przypadku nie dochodzi do modyfikacji bezwzględnie obowiązujących przepisów, bo przecież ustawa nie stanowi, że podmiotem zobowiązanym do uiszczenia kary jest ten, kto ma określony tytuł do urządzenia, ale ten, kto zajmuje pas drogowy bez zezwolenia.

Mając na uwadze powyższe i treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.