Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 1 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Sz 3/24 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2023 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zawiadomienia o zakończeniu budowy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu sprawy

ze skargi M. M. (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego

w Szczecinie (dalej Inspektor Wojewódzki) z 30 października 2023 r.

nr WOA.7721.88.2023.RK w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zawiadomienia

o zakończeniu budowy, wyrokiem z 22 maja 2024 r. o sygn. II SA/Sz 3/24, oddalił skargę.

Sąd powołał mające zastosowanie w sprawie regulacje prawne. Jak wyjaśnił, przeprowadzona przez organy nadzoru budowlanego obu instancji analiza złożonego przez skarżącą zawiadomienia o zakończeniu budowy wraz z załącznikami

w odniesieniu do pozostałych zgromadzonych dowodów i materiałów wykazała, że zawiadomienie to zawiera nieścisłości. W konsekwencji postanowieniem z 5 maja 2023 r. nr 40/2023 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej Inspektor Powiatowy) zobowiązał skarżącą do uzupełnienia zawiadomienia. Zobowiązanie skarżąca w istocie wykonała tylko częściowo, przedłożyła bowiem protokoły badania instalacji elektrycznej w zakresie działania wyłączników różnicowo-prądowych. Zasadne było zobowiązanie skarżącej do przedłożenia kopii rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego, z naniesionymi zmianami, w razie potrzeby uzupełniającym opisem – stosownie do art. 57 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 418; dalej "Pr.bud."). Z porównania zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego i geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej wynikają bowiem różnice w rzucie budynku, tj. z projektu wynika, że szerokość budynku to 9,01 m natomiast

z inwentaryzacji 10 m, taras zlokalizowany jest w innej części domu niż na projekcie, część budynku posadowiona jest na sąsiedniej działce nr [...]. Jak wskazał Wojewódzki Inspektor, budynek nie zachowuje odległości 3 m do 6 m od granicy

z działką nr [...], podanej w zatwierdzonym projekcie, lecz odległość ta wynosi ok. 5 m od południowego narożnika budynku oraz ok. 2 m od północnego narożnika budynku. Oprócz tego budynek nie zachowuje odległości 4 m od granicy z działką

nr [...], wskazanej w projekcie pierwotnym, lecz odległość ta wynosi ok. 3 m od strony południowego narożnika budynku oraz ok. 4 m od północnego narożnika tego budynku.

Zasadne było również zobowiązanie skarżącej, jak stwierdził Sąd I instancji, do przedłożenia oświadczenia kierownika budowy uzupełnionego o określenie sposobu pomiaru powierzchni użytkowej budynku – co wprost wynika z art. 57

ust. 1a Pr.bud. Ponieważ skarżąca nie uzupełniła zawiadomienia o zakończeniu budowy o stosowne dokumenty, prawidłowo zgłoszono sprzeciw do dokonanego zawiadomienia, a Inspektor Wojewódzki utrzymał wydane w tym zakresie rozstrzygnięcie w mocy.

Zdaniem Sądu organy obu instancji wskazały na jakiej podstawie przyjęły szerokość ściany frontowej budynku (10 m) na mapie inwentaryzacji geodezyjnej,

a mianowicie w oparciu o skalę rysunku 1:500. Słusznie stwierdził Inspektor Wojewódzki, że załączone przez skarżącą do odwołania oświadczenie uprawnionego geodety z 6 czerwca 2023 r. dotyczące szerokości ściany frontowej budynku

(9,15 m), nie stanowi informacji o zgodności usytuowania obiektu budowlanego

z projektem zagospodarowania działki lub terenu lub odstępstwach od tego projektu, o której mowa w art. 57 ust. 1 pkt 5 Pr.bud..

Organy nadzoru budowlanego nie badają jedynie prawidłowości formalnej złożonego przez inwestora zawiadomienia o zakończeniu budowy i załączników. Każdy bowiem dokument zawiera też swoją treść, która musi być zbieżna z innymi dokumentami. Co istotne, zgodnie z art. 57 ust. 4 Pr.bud., to inwestor (skarżąca)

a nie organ jest zobowiązany do dostarczenia odpowiednich, nieposiadających braków i nieścisłości dokumentów, bowiem organ na tym etapie postępowania nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania dowodowego.

Odnosząc się do wniosku skarżącej o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego do spraw budownictwa, który by określił czy budynek wybudowano zgodnie

z projektem budowlanym zawierającym stosowne wymiary, czy też nie odpowiada tym wymiarom, wyjaśniono, że sąd administracyjny nie jest władny zastępować organu administracji w dokonaniu niezbędnych ustaleń, rozważań, analiz i ocen, gdyż jego rolą nie jest rozpoznawanie i rozstrzyganie spraw administracyjnych lecz kontrola działalności administracji publicznej, i to zasadniczo tylko pod względem zgodności z prawem (legalności).

W ocenie Sądu I instancji w toku postępowania administracyjnego skarżąca

w żaden sposób nie odniosła się do wskazywanej przez organy zmiany lokalizacji tarasu oraz częściowego posadowienia budynku na działce nr [...].

Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiodła skarżąca, reprezentowana przez adwokata, zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania, to jest:

a) art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8

i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego

(Dz.U. z 2024 r. poz. 572; dalej "Kpa."), poprzez brak pełnego rozważenia materiału dowodowego zgromadzonego w aktach przedmiotowej sprawy, a w szczególności dokumentu w postaci "dokumentacji powykonawczej obiektu budowlanego, stan na dzień 28 listopada 2022 r.", przez błędne uznanie, iż dokument ten nie jest "kopią rysunku", o którym mowa w przepisie art. 57 ust. 2 Pr.bud.,

b) art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8

i art. 77 § 1 Kpa., poprzez brak pełnego rozważenia materiału dowodowego zgromadzonego w aktach przedmiotowej sprawy, a w szczególności dokumentu

w postaci "oświadczenia projektanta z dnia 06.06.2023 roku", przez nieuprawnione uznanie, iż dokument ten nie stanowi "potwierdzenia" oświadczenia kierownika budowy z 30 stycznia 2023 roku, o którym mowa w przepisie art. 57 ust. 2 in fine Pr.bud.,

c) art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8

i art. 77 § 1 Kpa., poprzez brak pełnego rozważenia materiału dowodowego zgromadzonego w aktach przedmiotowej sprawy, a w szczególności dokumentu

w postaci "oświadczenia projektanta z dnia 06.06.2023 roku", przez błędne uznanie, iż dokument ten nie stanowi "informacji o zgodności usytuowania obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu lub odstępstwach od tego projektu sporządzone przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia zawodowe w dziedzinie geodezji i kartografii", o którym mowa w przepisie art. 57

ust. 1 pkt 5 Pr.bud.,

d) art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8,

77 § 1 i art. 84 § 1 Kpa., poprzez brak uwzględnienia skargi skarżącej na decyzję organu II instancji i uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, pomimo, iż zachodziły sprzeczności i niewyjaśnione okoliczności, które winny doprowadzić do uznania przez Sąd I instancji, iż materiał dowodowy wymaga uzupełnienia o opinię biegłego sądowego z zakresu budownictwa, a tymczasem Sąd I instancji przyjął a priori, że moc dowodową mają jedynie te dowody, które pochodzą od organu I instancji,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 57 ust. 2 Pr.bud. (w brzemieniu obowiązującym do dnia 18 września 2020 roku), poprzez błędną jego wykładnię, skutkującą nieprawidłowym uznaniem, że przepis ten określa jakąkolwiek konkretną formę (czy też treść) dla złożenia przez projektanta i inspektora nadzoru inwestorskiego "potwierdzenia", o którym mowa w tym przepisie, a co więcej, iż sformułowanie "w razie potrzeby" może być stosowane na tyle dowolnie przez organy administracji publicznej, że w zasadzie w każdym przypadku "uzupełniający opis tych zmian" jest niezbędny.

Mając na uwadze postawione powyżej zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego jej rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania sprowadza się do zasadności żądania przez organ uzupełnienia dokumentacji zgłoszeniowej oraz zasadności wniesienia sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy,

w sytuacji gdy skarżąca kasacyjnie nie nadesłała wskazanych w wezwaniu dokumentów.

Zauważyć należy, że kwestionowane w niniejszej sprawie decyzje organów nadzoru budowlanego wydano na podstawie art. 54 Pr.bud. w zw. z art. 27 ustawy

z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane i niektórych innych ustaw. Zgodnie z treścią tego przepisu – w brzmieniu obowiązującym

w rozpoznawanej sprawie – do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 19a, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55

i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Przepis art. 30 ust. 6a stosuje się. W art. 57 ust. 1 – 3 Pr.bud. wskazano dokumenty, które inwestor jest zobowiązany załączyć

do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku

o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Z kolei w art. 57 ust. 4 Pr.bud. ustawodawca wskazał, że inwestor obowiązany jest uzupełnić dokumenty wymienione w ust. 1 – 3, jeżeli, w wyniku ich sprawdzenia przez organ nadzoru budowlanego, okaże się, że są one niekompletne lub posiadają braki i nieścisłości.

Z powyższych przepisów wynika więc, że w przypadku, gdy przyjmujący zawiadomienie właściwy organ nadzoru budowlanego ma zastrzeżenia co do zakończonej budowy obiektu budowlanego, to ma on obowiązek w terminie ustawowym wnieść sprzeciw w drodze decyzji. Organ nadzoru budowlanego dokonując sprawdzenia załączonych przez inwestora dokumentów może także

w terminie do zgłoszenia sprzeciwu wezwać inwestora do uzupełnienia zawiadomienia o zakończeniu budowy jeśli stwierdzi, że dokumenty te są niekompletne lub posiadają braki i nieścisłości. Przy czym organy nadzoru budowlanego, jak przyjmuje skarżąca kasacyjnie, nie są zobligowane jedynie

do zbadania prawidłowości formalnej złożonego przez inwestora zawiadomienia

o zakończeniu budowy i załączników. Każdy bowiem dokument zawiera też swoją treść, która musi być zbieżna z innymi dokumentami. A zatem jak w każdym postępowaniu administracyjnym na organach ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Jak wynika z akt sprawy, analiza złożonego przez inwestora zawiadomienia

o zakończeniu budowy wraz z załącznikami w odniesieniu do pozostałych zgromadzonych dowodów i materiałów wykazała, że zawiadomienie to zawiera istotne nieścisłości. Dlatego też w celu ich wyeliminowania Inspektor Powiatowy wydał postanowienie nr 40/2023, którym nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia i wyjaśnienia złożonego zawiadomienia o zakończeniu budowy, by móc w pełni ocenić jej realizację. Tym samym w przypadku wystosowania przez właściwy organ nadzoru budowlanego wezwania, o którym mowa w art. 57 ust. 4 Pr.bud., nieuzupełnienie dokumentów powoduje wydanie decyzji o sprzeciwie wobec zawiadomienia o zakończeniu budowy. Podstawą do wydania decyzji o sprzeciwie jest art. 54 Pr.bud.. Podkreślić również należy, że to inwestor (skarżąca kasacyjnie)

a nie organ jest zobowiązany do dostarczenia odpowiednich, nieposiadających braków i nieścisłości dokumentów, organ bowiem na tym etapie postępowania nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania dowodowego. Tymczasem jak prawidłowo wskazały organy i co potwierdził też Sąd I instancji, dokumenty przedłożone przez inwestora wraz z zawiadomieniem o zakończeniu budowy wykazywały istotne nieścisłości.

Skarżąca kasacyjnie nie załączyła do zawiadomienia, prawidłowej, wymaganej art. 57 ust. 1 pkt 5 Pr.bud. informacji o zgodności usytuowania obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu lub odstępstwach od tego projektu sporządzone przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia zawodowe

w dziedzinie geodezji i kartografii. Nie zastępuje jej informacja geodety uprawnionego dołączona do odwołania dotycząca szerokości ściany frontowej budynku.

Nie przedłożyła dokumentów, o których mowa w pkt 1 postanowienia Powiatowego Inspektora z 5 maja 2023 r., a zatem nie wypełniła obowiązków, wynikających

z art. 57 ust. 4 Pr.bud. Nie dołączyła ponadto do zawiadomienia o zakończeniu budowy dokumentu geodezyjnego o treści zgodnej z wymogami z art. 57 ust. 1 pkt 5 Pr.bud.. Sąd I instancji wyjaśnił natomiast, że załączone do odwołania oświadczenie uprawnionego geodety z 6 czerwca 2023 r., dotyczące szerokości ściany frontowej budynku (9,15 m) nie stanowi informacji, o której mowa w danej regulacji.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że przedłożony przez skarżącą kasacyjnie przy odwołaniu dokument opatrzony podpisem geodety uprawnionego, nie jest dokumentacją geodezyjną, zawierającą wyniki geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej, w tym mapę, o której mowa w art. 2 pkt 7b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne, oraz informację o zgodności usytuowania obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu lub odstępstwach od tego projektu sporządzone przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia zawodowe w dziedzinie geodezji i kartografii. Zawiera bowiem jedynie informację o szerokości ściany frontowej, pozbawiony jest zaś elementów, expressis verbis określonych w przepisie art. 57 ust. 1 pkt 5 Pr.bud.. Trudno zatem przypisać Sądowi I instancji błąd w akceptacji stanowiska wyrażonego w tym zakresie przez Wojewodę. Zarzut natomiast polegający, w przekonaniu skarżącej kasacyjnie, na błędnym uznaniu, że dokument ten nie stanowi "potwierdzenia" oświadczenia kierownika budowy z 30 stycznia 2023 r., pozostaje –

z punktu widzenia konieczności wyjaśnienie powstałych w niniejszej sprawie nieścisłości – bez wpływu na zajęte przez Sąd I instancji prawidłowe stanowisko

w danym zakresie.

Zwrócono uwagę, że zobowiązanie określone w powołanym postanowieniu Inspektora Powiatowego skarżąca w istocie wykonała tylko częściowo, przedłożyła bowiem protokoły badania instalacji elektrycznej w zakresie działania wyłączników różnicowo-prądowych. Zasadnym okazało się zobowiązanie skarżącej

do przedłożenia kopii rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego, z naniesionymi zmianami, w razie potrzeby uzupełniającym opisem – stosownie do art. 57 ust. 2 Pr.bud..

Z porównania zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego i geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej wynikają bowiem różnice w rzucie budynku, tj. z projektu wynika, że szerokość budynku to 9,01 m natomiast

z inwentaryzacji 10 m, taras zlokalizowany jest w innej części domu niż na projekcie, część budynku posadowiona jest na sąsiedniej działce nr [...]. Budynek nie zachowuje odległości 3 m do 6 m od granicy z działką nr 224, wskazanej

w zatwierdzonym projekcie, lecz odległość ta wynosi ok. 5 m od południowego narożnika budynku oraz ok. 2 m od północnego narożnika budynku. Oprócz tego budynek nie zachowuje odległości 4 m od granicy z działką nr [...], wskazanej

w projekcie pierwotnym, lecz odległość ta wynosi ok. 3 m od strony południowego narożnika budynku oraz ok. 4 m od północnego narożnika tego budynku.

Zasadne było również zobowiązanie skarżącej do przedłożenia oświadczenia kierownika budowy uzupełnionego o określenie sposobu pomiaru powierzchni użytkowej budynku, co wprost wynika z art. 57 ust. 1a Pr.bud..

Wobec nieuzupełnienia zawiadomienia o zakończeniu budowy o stosowne dokumenty, prawidłowo Inspektor Powiatowy zgłosił sprzeciw do dokonanego zawiadomienia, Inspektor Wojewódzki utrzymał w mocy wydane w tym przedmiocie rozstrzygnięcie, Sąd I instancji zaś zasadnie zaaprobował wydane w danym przedmiocie decyzje organów nadzoru budowlanego.

W związku z powyższym – wobec dostrzeżonej sprzeczności dokumentacji załączonej przez inwestora do zawiadomienia o zakończeniu budowy z wartościami zawartymi w projekcie budowlanym – wezwanie skarżącej kasacyjnie

do uzupełnienia dokumentacji zgłoszeniowej (w zakresie określonym przez Inspektora Powiatowego), stanowiło w pełni uzasadnione okolicznościami sprawy działanie organów nadzoru budowlanego. Za nietrafny należy zatem uznać zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 57 ust. 2 Pr.bud., bowiem organy nie naruszyły prawa wzywając inwestora do uzupełnienia dokumentacji zgłoszeniowej. Ponieważ dokumentacji tej skarżąca jednak nie uzupełniła w należyty sposób,

a także nie wyjaśniła wskazanych powyżej nieścisłości, organ w konsekwencji prawidłowo zgłosił sprzeciw do dokonanego zgłoszenia.

Zarzut polegający na braku uwzględnienia skargi – wobec zachodzących sprzeczności i niewyjaśnionych okoliczności, które winny doprowadzić do uznania przez Sąd I instancji, iż materiał dowodowy wymaga uzupełnienia o opinię biegłego sądowego z zakresu budownictwa – pozbawiony jest racji bytu. Sąd I instancji słusznie wszak stwierdził, że nie jest władny zastępować organu administracji

w dokonaniu niezbędnych ustaleń, rozważań, analiz i ocen, gdyż jego rolą nie jest rozpoznawanie i rozstrzyganie spraw administracyjnych lecz kontrola działalności administracji publicznej, i to zasadniczo tylko pod względem legalności.

Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdzając, aby zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.