Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 11 września 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 11 września 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia Zwykłego "P." z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 253/17 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia Zwykłego "P." z siedzibą w R. na postanowienie L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 25 stycznia 2017 r. nr ... znak: ... w przedmiocie zawieszenia postępowania w przedmiocie legalności wykonania stacji bazowej telefonii komórkowej oddala skargę kasacyjną

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 253/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Stowarzyszenia A. z siedzibą w R. (zwanego dalej Stowarzyszeniem) na postanowienie Ł. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia 25 stycznia 2017 r. nr ... znak: ... w przedmiocie zawieszenia postępowania w przedmiocie legalności wykonania stacji bazowej telefonii komórkowej.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że postanowieniem z dnia 25 stycznia 2017 r. Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej w skrócie ŁWINB), po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia 12 września 2016 r. nr ....

Postanowieniem z dnia 12 września 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. (dalej zwany w skrócie PINB) zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie legalności wykonania stacji bazowej O. Polska S.A. usytuowanej na istniejącej wieży ciśnień zlokalizowanej na działce nr ..., obręb ..., położonej w R. przy ul. L., do czasu zakończenia przez Prezydenta Miasta R. postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji.

Na powyższe postanowienie zażalenie wniosło Stowarzyszenie.

Postanowieniem z dnia 25 stycznia 2017 r. ŁWINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 144 oraz art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wskazał, że prowadząc postępowanie w sprawie legalności przedmiotowej stacji bazowej PINB decyzją z dnia 29 grudnia 2015 r. nr ... nakazał Spółce rozbiórkę ww. stacji bazowej. W wyniku rozpatrzenia odwołania Spółki, ŁWINB decyzją z dnia 12 sierpnia 2016 r. nr ... uchylił w całości decyzję PINB z dnia 29 grudnia 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej organ drugiej instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, że inwestor wystąpił do Prezydenta Miasta R. z wnioskiem z dnia 15 lipca 2015 r. uzupełnionym w dniu 12 sierpnia 2015 r. o wydanie decyzji środowiskowych uwarunkowaniach dla analizowanej inwestycji. ŁWINB ustalił, że do dnia sporządzenia decyzji Prezydent Miasta R. nie wydał żadnej decyzji środowiskowej (pozytywnej lub negatywnej). Prezydent postanowieniem z dnia 28 lipca 2016 r. znak ... zawiesił postępowanie administracyjne w powyższej sprawie do czasu przedłożenia przez wnioskodawcę raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Zdaniem ŁWINB w świetle powyższego trudno było zarzucić inwestorowi niewywiązanie się z obowiązku przedłożenia decyzji środowiskowej, skoro organ właściwy w sprawie nie zakończył postępowania poprzez wydanie aktu administracyjnego. Zdaniem organu wydanie decyzji o rozbiórce należało ocenić w aktualnym stanie faktyczno-prawnym za przedwczesne. Strona nie może ponosić konsekwencji działań niezależnych od niej, a zależnych jedynie od organu administracji publicznej. W ocenie organu drugiej instancji PINB przedwcześnie, bez należytego wyjaśnienia sprawy, nakazał rozbiórkę przedmiotowej stacji bazowej, bowiem fakt, że postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie zostało zakończone stanowi zagadnienie wstępne, gdyż od sposobu jego zakończenia zależeć będzie wynik postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji. Zdaniem ŁWINB ponownie prowadząc postępowanie PINB winien rozważyć możliwość zawieszenia postępowania do czasu wydania przez Prezydenta Miasta decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji.

W wyniku rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego decyzją z dnia 11 października 2016 r. znak ... odmówił stwierdzenia nieważności decyzji ŁWINB z dnia 12 sierpnia 2016 r., nr ..., znak ...

W wyniku rozpatrzenia skargi Stowarzyszenia na decyzję ŁWINB z dnia 12 sierpnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nieprawomocnym wyrokiem z dnia 15 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 779/16 oddalił skargę Stowarzyszenia.

Kontynuując postępowanie w niniejszej sprawie PINB zaskarżonym postanowieniem z dnia 12 września 2016 r. działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie legalności wykonania stacji bazowej Spółki do czasu zakończenia przez Prezydenta Miasta R. postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji. W ocenie organu warunkiem zastosowania przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. było wykazanie, że postępowanie stanowiące zagadnienie wstępne jest w toku. W aktach sprawy znajduje się postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 24 listopada 2016 r., znak ..., którym postanowił podjąć zawieszone postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej z powodu dostarczenia przez wnioskodawcę raportu oddziaływania na środowisko.

W toku postępowania zażaleniowego ŁWINB ustalił, że pomimo podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie, Prezydent nie wydał decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji. Aktualnie przedłożony przez inwestora raport oddziaływania na środowisko podlega ocenie Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Ł. oraz Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł.

W świetle powyższego organ drugiej instancji stwierdził, że przesłanki konieczne do zawieszenia postępowania zostały spełnione. Według ŁWINB wynik postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji w sposób istotny wpłynie na postępowanie prowadzone przed organem pierwszej instancji w sprawie legalności stacji bazowej telefonii komórkowej. W ocenie ŁWINB rozstrzygnięcie Prezydenta jest istotne z punktu widzenia realizacji celu postępowania administracyjnego i ma bezpośredni wpływ na wynik tego postępowania. PINB dokonując oceny przedmiotowej inwestycji przez pryzmat przepisów Prawa budowlanego zobowiązany jest ocenić, czy zakres wykonanych przez inwestora robót budowlanych wymagał pozwolenia na budowę czy też zgłoszenia. Celem wyjaśnienia powyższej kwestii organ winien pozyskać stosowny materiał dowodowy, z którego wynikałaby kwalifikacja przedmiotowego przedsięwzięcia w zakresie wymagań ochrony środowiska, przy czym organ winien brać pod uwagę zjawisko kumulacji pól elektromagnetycznych. Dla prawidłowej oceny, czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, niezbędne jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten, jak i całego przedsięwzięcia. Wykładnia systemowa § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397 z późn. zm.) prowadzi do wniosku, że celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko co oznacza, że rolą organów powołanych do ochrony środowiska jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko. Dla poczynienia prawidłowych ustaleń niezbędne jest określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i rozważenia ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. Nie można bowiem wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek spowoduje, że moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. Odmienna interpretacja § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia prowadziłaby do możliwości obejścia prawa przez potencjalnych inwestorów, co z pewnością nie było intencją ustawodawcy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Stowarzyszenie wniosło o uchylenie postanowienia ŁWINB podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku z: 1) art. 6 K.p.a. poprzez wydanie postanowienia w trakcie toczącego się postępowania bez wskazania, kiedy zostało wszczęte i na podstawie jakiego przepisu prawa materialnego będzie zakończone; 2) art. 6 K.p.a. w związku z art. 7 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że organ administracji publicznej może odmówić zastosowania art. 51 ust. 3 pkt 2 w przypadku nie wykonania obowiązku w terminie określonym w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy.

W odpowiedzi na skargę ŁWINB w Ł. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonego postanowienia.

Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił w całości stanowisko organów nadzoru budowlanego obu instancji o zasadności zawieszenia postępowania w przedmiocie legalności wykonania stacji bazowej telefonii komórkowej na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W pierwszej kolejności stwierdził, że konieczność przedłożenia przez inwestora w toku postępowania legalizacyjnego prowadzonego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia wynika z funkcjonującej w obrocie prawnym ostatecznej decyzji PINB z dnia 8 maja 2015 r. Na konieczność ustalenia przez organy nadzoru budowlanego, czy istnieje potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko zwracał uprzednio uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 kwietnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2589/11 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w prawomocnym wyroku z dnia 30 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 542/13, którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania były bezwzględnie wiążące dla organów nadzoru budowlanego stosownie do treści art. 153 P.p.s.a.

Sąd argumentował, że akta administracyjne sprawy dowodzą, że na wniosek inwestora Prezydent Miasta R. uruchomił postępowanie zmierzające do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jednakże nie zostało ono dotychczas zakończone wydaniem ostatecznej decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. W dacie orzekania przez ŁWINB postępowanie środowiskowe znajdowało się na etapie oceny przedłożonego przez inwestora raportu oddziaływania na środowisko przez organy uzgadniające i opiniujące w tym wypadku Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi oraz Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi. Procedura związana z uzyskaniem decyzji środowiskowej jest długa i żmudna. Jak trafnie wywodził ŁWINB w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, w toku postępowania legalizacyjnego PINB dokonując oceny przedmiotowej inwestycji przez pryzmat przepisów Prawa budowlanego, zobowiązany jest ocenić, czy zakres wykonanych przez inwestora robót budowlanych wymagał pozwolenia na budowę czy też zgłoszenia. Celem wyjaśnienia powyższej kwestii organ pierwszej instancji winien pozyskać stosowny materiał dowodowy, z którego wynikałaby kwalifikacja przedmiotowego przedsięwzięcia w zakresie wymagań ochrony środowiska, przy czym organ winien brać pod uwagę zjawisko kumulacji pól elektromagnetycznych. Dla prawidłowej oceny, czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, niezbędne jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten, jak i całego przedsięwzięcia. Wykładnia systemowa § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko prowadzi bowiem do wniosku, że celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko co oznacza, że rolą organów powołanych do ochrony środowiska jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko. Dla poczynienia prawidłowych ustaleń niezbędne jest określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i rozważenia ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. Nie można bowiem wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek spowoduje, że moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. Odmienna interpretacja § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia prowadziłaby do możliwości obejścia prawa przez potencjalnych inwestorów, co z pewnością nie było intencją ustawodawcy. Ustalenia w tym zakresie będą zaś poczynione w toku toczącego się obecnie postępowania środowiskowego.

Zdaniem Sądu ustalony stan faktyczny sprawy uzasadniał zawieszenie prowadzonego przez PINB postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Decyzja w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań stanowi zagadnienie wstępne dla toczącego się postępowania legalizacyjnego. Rozpatrzenie sprawy dotyczącej legalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej i wydanie stosownej decyzji w tym przedmiocie nie jest zatem możliwe bez uprzedniego zakończenia postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia.

Odnosząc się do kwestii okresu zawieszenia postępowania legalizacyjnego, Sąd wywiódł, że nie rzutuje ona na legalność zaskarżonego postanowienia. Przedłużające się postępowanie legalizacyjne jest efektem nie tylko toczącego się postępowania środowiskowego, którego tryb określają odrębne przepisy, ale również zachowania Stowarzyszenia, które w granicach prawem przewidzianych kwestionuje niemal każdy przejaw aktywności organów nadzoru budowlanego.

Sąd nie dopatrzył się jakichkolwiek podstaw usunięcia z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia ŁWINB oraz poprzedzającego go postanowienia PINB. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.

W skardze kasacyjnej Stowarzyszenie zaskarżyło powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia lub o uchylenie wyroku oraz postanowień organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) art. 141 § 4 oraz 3 § 1 P.p.s.a. poprzez nie dokonanie prawidłowej kontroli postanowienia w zakresie, w którym je wydano albowiem przedmiotem sprawy winno być ustalenie czy istnieje możliwość zawieszenia postępowania, co do którego nie określono daty jego wszczęcia oraz podstawy prawnej albowiem procedura z art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego nie zna takiego trybu;

2) art. 6 K.p.a. w związku z art. 2 oraz 7 Konstytucji RP w powiązaniu z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowaniu w bliżej nie określonym postępowaniu jest dopuszczalne;

3) art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. poprzez brak przywoływania go jako podstawy prawnej w wyroku, pomimo że winien on ją stanowić;

4) art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. poprzez brak dokonania jego interpretacji na potrzeby niniejszej sprawy, pomimo że decyzja wydana na jego podstawie jest ostateczna.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej.

Rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sprawie strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Sąd nie może rozstrzygać poza zarzutami skargi kasacyjnej i to nawet wówczas, gdyby inaczej sformułowane zarzuty mogłyby odnieść inny skutek.

Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez nie dokonanie prawidłowej kontroli postanowienia w zakresie, w którym je wydano albowiem przedmiotem sprawy winno być ustalenie, czy istnieje możliwość zawieszenia postępowania co do którego nie określono daty jego wszczęcia oraz podstawy prawnej, albowiem procedura z art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego nie zna takiego trybu.

Ustosunkowując się do tego zarzutu należy stwierdzić, że niewątpliwie zawieszone postępowanie (tzw. postępowanie naprawcze) było prowadzone na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem organ nadzoru budowlanego nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. W tak prowadzonym postępowaniu dopuszczalnym jest zawieszenie postępowania, jeżeli pojawi się zagadnienie prejudycjalne, a takim zagadnieniem mogło być wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację danego przedsięwzięcia. Postępowanie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 wszczęto w 2010 r. (na podstawie kilku zgłoszeń strony skarżącej kasacyjnie z października 2010 r. PINB wszczął postępowanie pismem z dnia 9 listopada 2010 r. zawiadamiając o tym strony), a okoliczność, że były wydawane decyzje umarzające i rozstrzygające nieprawomocnie w różnorodny sposób tę sprawę, nie oznacza jego zakończenia na datę wydania w tej sprawie postanowienia o zawieszeniu. Nie budzi przy tym wątpliwości, że Sąd pierwszej instancji na stronie 7 uzasadnienia zaskarżonego wyroku wprost wskazał art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jako podstawa prowadzenia "głównego" postępowania w sprawie.

Tym samym wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie zaskarżony wyrok zawiera wszystkie elementy uzasadnienia wymienione w art. 141 § 4 P.p.s.a., tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Stawiając zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie powinna wskazać, na czym polega naruszenie tego przepisu przez Sąd i jaki wpływ ma owo naruszenie na sposób rozpoznania sprawy. Samo zaś ogólne stwierdzenie braku dokonania prawidłowej kontroli postanowienia przez Sąd pierwszej instancji nie wystarcza, w okolicznościach tej sprawy, na uznanie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. za trafny.

Także zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. jest nietrafny, albowiem w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny przeprowadził kontrolę działalności administracji publicznej i zastosował środki określone w ustawie. Strona skarżąca kasacyjnie nie uzasadnia przy tym, na czym miałoby polegać naruszenie ww. przepisu przez Sąd pierwszej instancji.

Zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego nie jest zasadny już z tego powodu, że przepis ten nie był stosowany przez Sąd pierwszej instancji. Tak sformułowany zarzut dotyczy oceny legalności wydania decyzji w przedmiocie nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych, rozbiórki obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego - w przypadku niewykonania obowiązku z terminie. Ta zaś sprawa nie obejmowała oceny sposobu zakończenia postępowania wszczętego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 6 K.p.a. w związku z art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP w powiązaniu z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowaniu w bliżej nie określonym postępowaniu jest dopuszczalne. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżonym postanowieniem zawieszono postępowanie prowadzone na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w przedmiocie legalności wykonania stacji bazowej telefonii komórkowej usytuowanej na wieży ciśnień przy ul. L. w R. na działce nr ... Taki prawidłowy zakres postępowania określił Sąd pierwszej instancji. Tym samym tak sformułowany zarzut, polegający na naruszeniu zasady praworządności (art. 6 K.p.a. i art. 7 Konstytucji) oraz art. 2 Konstytucji poprzez zawieszenie bliżej nieokreślonego postępowania administracyjnego nie jest zasadny dlatego, że postępowanie w tej sprawie było sprecyzowane co do swojego przedmiotu.

Także nie jest zasadnym kolejny zarzut braku powołania przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. poprzez brak przywoływania go jako podstawy prawnej w tym orzeczeniu. Jak już zostało to wskazane, w tej sprawie przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji nie była ocena zasadności wydania nakazu rozbiórki (lub legalizacja) stacji telefonii komórkowej znajdującej się w R. przy ul. L., ale tylko i wyłącznie ocena dopuszczalności zawieszenia postępowania prowadzonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Niedopuszczalnym byłoby w postępowaniu mającym za przedmiot jedynie zawieszenie postępowania kontrolowanie sposobu merytorycznego rozstrzygania sprawy administracyjnej. Trafnie więc Sąd pierwszej instancji nie stosował art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, ponieważ ten przepis dotyczy jedynie sposobu merytorycznego zakończenia postępowania naprawczego.

Także nie jest zasadny i ostatni zarzut zawarty w skardze kasacyjnej, a dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. poprzez brak dokonania jego interpretacji na potrzeby niniejszej sprawy.

W tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie mógł oceniać legalności decyzji wydawanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, ponieważ takie decyzje oceniane są w odrębnym trybie. Jak wynika z akt sprawy od decyzji z dnia 29 grudnia 2015 r. wniesiono odwołanie i ŁWINB decyzją z dnia 12 sierpnia 2016 r. uchylił decyzję z 29 grudnia 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W dacie wydawania w tej sprawie postanowień o zawieszeniu postępowania nie była ostateczną decyzją z dnia 29 grudnia 2015 r.

Nie ma racji strona skarżąca kasacyjnie argumentując w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że w przypadku zawieszenia postępowania prowadzonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowalnego inwestor nie musi wykonywać decyzji. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego może być zawieszone, jeżeli po jego wszczęciu a przed jego zakończeniem ujawni się okoliczność stanowiąca zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.

Wprawdzie wszczynając postępowanie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i określa termin ich wykonania, ale termin ten nie ma charakteru materialnego i może podlegać przedłużeniu, jeżeli okoliczności sprawy za tym przemawiają. Termin wyznaczany przez organ nadzoru budowlanego w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jest terminem procesowym, ustalanym przez organ (tak też NSA w wyroku z 16 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1231/17, opub. w LEX nr 2457663; NSA w wyroku z 18 września 2013 r. sygn. akt II OSK 993/12, opub. w LEX nr 1455420). Charakter tego terminu oznacza, że przed jego upływem organ nadzoru budowlanego nie może wydać nakazu rozbiórki całości lub części obiektu bądź nakazu doprowadzenia danego obiektu do stanu zgodnego z prawem, natomiast po jego upływie powinien taki nakaz wydać, o ile nałożone na inwestora obowiązki nie zostały wykonane. Jednakże w tej sprawie w skardze kasacyjnej nie zawarto żadnych zarzutów dotyczących zaskarżonego wyroku w zakresie dokonania nieprawidłowej oceny przyczyn zawieszenia postępowania. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny pozbawiony został – poprzez kontrolę wyroku Sądu pierwszej instancji - oceny legalności postanowienia w przedmiocie zawieszenia.

Mając powyższe na uwadze i będąc związanym granicami skargi kasacyjnej, a tym samym także zarzutami tejże skargi), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że tak sformułowane zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego przez stronę skarżącą kasacyjnie skutku.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

-----------------------

11