Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Marzenna Glabas po rozpoznaniu w dniu 20 września 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1234/15 w sprawie ze skargi M.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielania informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 1234/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi M.H., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy N. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...].

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że M.H. – redaktor naczelny czasopisma "[...]" zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej poprzez podanie wysokości nagród przyznanych w 2014 r. i 2015 r. wszystkim pracownikom Urzędu Gminy N. wraz ze wskazaniem imienia i nazwiska beneficjenta oraz kwoty świadczenia i uzasadnienia przyznania danemu pracownikowi nagrody.

Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Wójt Gminy N. poinformował wnioskodawcę, że w 2014 r. na fundusz nagród przeznaczono 30.100 zł, a średnia wartość nagrody wyniosła 885,29 zł. W dniu [...] kwietnia 2015 r. organ dodatkowo przekazał informację o nagrodach przyznanym ośmiu osobom pełniącym funkcje publiczne i decyzją z tego samego dnia odmówił udostępnienia informacji na temat nagród przyznanych pozostałym pracownikom niepełniącym funkcji publicznych w Urzędzie.

Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie uchyliło decyzję Wójta Gminy N. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia w celu ustalenia czy pracownicy, których dotyczy decyzja, nie wyrażają zgody na udostępnienie dotyczących ich informacji.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. Wójt Gminy N. odmówił wnioskodawcy udostępnienia żądanych informacji na temat nagród przyznanych pracownikom Urzędu niepełniącym w nim funkcji publicznych, jako podlegających ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782 z późn. zm., dalej ud.i.p.), bowiem pracownicy ci nie wyrazili zgody na udostępnienie informacji o przyznanych im nagrodach.

W odwołaniu od powyższej decyzji M.H. stwierdził, że żądane przez niego informacje stanowiły informację publiczną, ich ujawnienie jest niezbędne do sprawowania społecznej kontroli nad wydatkowaniem środków publicznych i przyczynia się do przeciwdziałania nepotyzmowi. Ponadto podkreślił, że gospodarka finansami jest jawna, a osoby podejmujące zatrudnienie w urzędach publicznych powinny liczyć się z ograniczeniem ich prywatności.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy uznał, że żądanie odwołującego dotyczyło informacji o nagrodach przyznanych wszystkim pracownikom Urzędu Gminy, zarówno tym pełniącym, jak i niepełniącym funkcji publicznej i zasadnie udostępniono mu informacje dotyczące jedynie pierwszej kategorii pracowników, skoro pozostałe osoby nie wyraziły na to zgody. Odmowa udostępnienia informacji nastąpiła na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. z powodu ochrony danych osobowych pracowników niepełniących funkcji publicznych, skarżący nie domagał się bowiem tylko informacji o wydatkach związanych z danym stanowiskiem pracy, lecz podania także imienia i nazwiska każdego pracownika.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, M.H. zarzucił organom naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolnościach poprzez przyjęcie, że prawo do informacji publicznej nie obejmuje wiedzy o wydatkach publicznych i wynagrodzeniu za szczególne osiągnięcia osób zatrudnionych w administracji, art. 61 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 8 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie pojawiających się w sprawie wątpliwości na korzyść wyłączenia prawa do informacji publicznej, czym naruszono istotę prawa do informacji, a także naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 33 ust. 1 i art. 35 ustawy o finansach publicznych poprzez przyjęcie, że wyłączeniu jawności podlegają kwestie związane z wynagradzaniem za szczególne osiągnięcia w pracy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia 30 września 2015 r., w odpowiedzi na pytanie Sądu, organ pierwszej instancji poinformował, że wśród osób, które nie wyraziły zgody na ujawnienie wysokości przyznanych nagród są dwie osoby zajmujące stanowiska inspektorów i działające na podstawie upoważnień w imieniu organu gminy.

Uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy N. z dnia [...] czerwca 2015 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1lit. a i lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.), wymienionym na wstępnie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyjaśnił, że prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne to jedno z podstawowych umocowanych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej praw i wolności politycznych. Zaznaczył, że art. 6 u.d.i.p. zawiera katalog informacji podlegających ujawnieniu, ponieważ nie jest to katalog zamknięty to określenie czy jakaś informacja jest informacją publiczną nie może sprowadzać się jedynie do stwierdzenia czy odpowiada ona literalnie zapisowi któregoś z punktów powołanego przepisu. Ponadto informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych. W ocenie Sądu bez wątpienia żądane przez skarżącego informacje o wysokości nagród przyznanych i wypłaconych każdemu z pracowników urzędu gminy (z podaniem konkretnej kwoty przypisanej do konkretnego pracownika) stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., bowiem dane te mieszczą się w pojęciu zasad funkcjonowania organu władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy) oraz ciężarów publicznych ponoszonych na utrzymanie aparatu administracyjnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h).

Sąd stwierdził także, że osobą pełniącą funkcje publiczne i mającą związek z pełnieniem takiej funkcji będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy zatem wszystkich tych pracowników organu, którzy biorą udział we wszelkiego rodzaju procedurach decyzyjnych, bowiem odnosi się wprost do sfery działalności organu i z tego względu ma charakter publiczny.

Sąd wskazał, że wójt, reprezentujący gminę, będącą jednostką samorządu terytorialnego, która gospodaruje majątkiem publicznym i wykonuje zadania publiczne, należy do kategorii podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej w myśl art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Podkreślił także, że żądana przez skarżącego informacja dotycząca osób niepełniących funkcji publicznych, także jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednakże, stosownie do art. 5 ust. 2 u.d.i.p. udostępnienie informacji dotyczących danych osobowych podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, z wyłączeniem przedmiotowego ograniczenia wobec osób pełniących funkcję publiczną. Zatem dostęp do informacji publicznej nie może zostać ograniczony przez organ zobowiązany do jej udostępnienia, z powołaniem się na ochronę prywatności w sytuacji, gdy informacja dotyczy osób pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, oraz w przypadku, gdy osoby fizyczne zrezygnują z przysługującego im prawa ochrony ich danych osobowych. Odmawiając udostępnienia informacji publicznej można powołać się na prawo do prywatności tylko w odniesieniu do informacji o osobach niepełniących funkcji publicznych, niemających związku z pełnieniem tych funkcji lub osób, które nie zrezygnowały z przysługującego im w tym zakresie prawa ochrony.

Sąd uznał, że w niniejszej sprawie żądana informacja publiczna dotycząca funkcjonariuszy publicznych i osób pełniących funkcje publiczne została udzielona, ale nie w pełnym zakresie. Sąd zaznaczył, że przedstawiony materiał dowodowy nie pozwalał na weryfikację czy wykaz osób, które otrzymały nagrodę, przekazany wnioskodawcy jest kompletny, a jednocześnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie nie poczyniło żadnych ustaleń w zakresie kompletności tego wykazu. Jednocześnie już w toku sprawy Sąd ustalił, że wykaz ten nie jest pełen. Tym samym Sąd uznał, że wydając zaskarżone decyzje organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie zaskarżając go w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych oraz zrzekając się rozprawy. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 5 ust. 2, art. 16 ust. 2 i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędne uznanie, że ponowna analiza zakresów czynności i powierzonych zadań pracownikom Urzędu Gminy N. do działania w imieniu Gminy konieczna jest do wydania rozstrzygnięcia odpowiadającego prawu, podczas gdy rozstrzygnięcia zapadłe w sprawie nie naruszają prawa i prawidłowo orzekają w zakresie żądania wnioskodawcy odnośnie podania szczegółowo określonej informacji co do osób niepełniących funkcji publicznych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczyła odmowy udzielenia informacji publicznej w części dotyczącej pracowników niepełniących funkcji publicznych. Bezspornym, zdaniem autora skargi kasacyjnej, jest, że lista tych osób sporządzona została błędnie, ale nie ma to w jego ocenie wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia wydanego w sprawie. Nawet bowiem gdyby prawidłowo w wykazie nie ujęto tych osób, decyzja i tak miałaby charakter odmowny. Zatem po stronie organu powstał jedynie obowiązek udzielania wnioskodawcy dodatkowej informacji dotyczącej dwóch pracowników pełniących funkcje publiczne.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M.H. wniósł o jej oddalenie, podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm, dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał jej w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Jak wyjaśnił już Sąd pierwszej instancji, co nie zostało zakwestionowane w rozpoznawanej skardze kasacyjnej, żądana przez M.H. informacja dotycząca wysokości nagród przyznanych i wypłaconych każdemu pracownikowi urzędu gminy jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., bowiem mieści się w zakresie określonym w art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p., czyli dotyczy zasad funkcjonowania organu władzy publicznej oraz w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h u.d.i.p., gdyż odnosi się ciężarów publicznych ponoszonych na utrzymanie aparatu administracyjnego. Nie ulega też wątpliwości, że Wójt Gminy, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., jest podmiotem zobowiązanym do udzielania takiej informacji.

Jednocześnie podkreślić należy, że stosownie do art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, z wyłączeniem osób pełniących funkcje publiczne, mających zawiązek z pełnieniem tych funkcji. Zatem, obowiązkiem jest udzielenie informacji dotyczącej każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub wykonuje powierzone mu przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskuje wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym, nawet jeżeli nie wyraził on zgody na udzielenie takiej informacji. Cechą wyróżniającą takie osoby jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. W rezultacie, jeżeli określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne, czyli w co najmniej wąskim zakresie ma kompetencje decyzyjne w ramach instytucji publicznej, jest ona osobą pełniącą funkcje publiczne. Z uzyskanej przez Sąd pierwszej instancji informacji wynika, że wśród osób w odniesieniu do których organ pierwszej instancji odmówił udzielenia informacji publicznej, znalazły się co najmniej dwie osoby, które można uznać za pełniące funkcje publiczne, których nie obejmuje wyłączenie określone w art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze u.d.i.p. Bowiem za osoby niepełniące funkcji publicznych organ uznał dwóch inspektorów działających na podstawie upoważnień w imieniu organu gminy, przy czym jeden z nich posiada upoważnienie do wydawania zaświadczeń o niezaleganiu lub stwierdzające stan zaległości podatkowych, do wystawiania upomnień, tytułów wykonawczych, a drugi ma upoważnienie do używania pieczęci imiennej na wnioskach o wydanie dowodu osobistego, wnioskach o udostępnienie danych osobowych oraz poświadczenia zamieszkania. Wykonują oni zatem nałożone na urząd gminy zadania publiczne i w konsekwencji powinni być traktowani w zakresie udzielania informacji publicznej jak osoby pełniące funkcje publiczne. Czyli w świetle kryteriów zaliczania pracowników urzędu gminy do osób pełniących funkcje publiczne, prawidłowo określonych przez Sąd pierwszej instancji, nie dotyczy ich ograniczenie w zakresie udostępniania informacji publicznej, określone w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

W skardze kasacyjnej zakwestionowano potrzebę uchylenia obu decyzji, wskazując że wystarczającym będzie poinformowanie wnioskodawcy przez organ pierwszej instancji o wysokości nagród przyznanych wskazanym wyżej osobom, niewłaściwie uznanym przez organ za osoby niepełniące funkcji publicznych. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Organ nie może bowiem wydać decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej dotyczącej konkretnej osoby i jednocześnie tej informacji udzielić. Byłoby to bowiem działanie wewnętrznie sprzeczne oraz niezgodne z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Skoro zatem co do części pracowników urzędu gminy (poza ośmioma których dane już udostępniono) nie ma pewności czy pełnią funkcję publiczną, to niezależnie od tego czy oświadczyły, że nie udzielają zgody na udostępnienie ich danych, organ zobowiązany był do poczynienia stosownych ustaleń w tym zakresie i w zależności od efektów tych ustaleń do udzielenia żądanej informacji także w odniesieniu do niektórych pozostałych pracowników. Zatem wydana już decyzja odmowna, w której osoby te zostały ujęte, uchybia obowiązującym przepisom postępowania i musiała zostać wycofana z obrotu prawnego, a na jej miejsce wydana może zostać nowa decyzja dotycząca osób niepełniących w organie funkcji publicznych.

Zatem zasadnie nakazał Sąd pierwszej instancji, w toku wydawania nowej decyzji, dokonanie przez organy dokładnej analizy sporządzonej listy pracowników, w celu weryfikacji czy wszystkie ujęte w niej osoby nie pełnią funkcji publicznych w organie.

Skoro zatem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy N. z dnia [...] czerwca 2015 r. naruszały obowiązujące przepisy postępowania tj. art. 7 i 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., skutkiem czego mogło być odmówienie udzielenia żądanej informacji publicznej co do osób pełniących funkcje publiczne, to słusznym było uchylenie tych rozstrzygnięć zaskarżonym wyrokiem. W rezultacie nie jest trafny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 5 ust. 2, art. 16 ust. 2 i art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.