Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Windak po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P.-T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 306/22 w sprawie ze skargi J. P.-T. na decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia 24 grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 306/22, oddalił skargę J. P.-T. na decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia 24 grudnia 2021 r., nr [...], w przedmiocie odmowy potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Prezes Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: Prezes IPN) ww. decyzją odmówił potwierdzenia, że J. P.-T. (dalej: skarżący) spełnia warunki, o których mowa w art. 4 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1255) – dalej: "ustawa o działaczach opozycji". W uzasadnieniu organ wskazał, że w aktach o sygn. IPN [...] - sprawa operacyjnego rozpracowania kryptonim "[...]" - znajduje się dokumentacja dotycząca kwestionariusza ewidencyjnego kryptonim "[...]" oraz materiały, z których wynika, że skarżący traktowany był jako osobowe źródło informacji - kontakt operacyjny. W przedmiotowych aktach znajdują się m.in. następujące dokumenty:

A. notatka służbowa funkcjonariusza SB z dnia 23 marca 1983 r. sporządzona z uzyskanych informacji od KO "[...]" (informacja przyjęta przez funkcjonariusza w dniu 19 marca 1983 r.) z treści której wynika, że ww. potwierdził swój udział w dniu 13 marca 1983 r. we mszy w intencji internowanych oraz wymienił z nazwisk kilkoro innych uczestników mszy. Z treści notatki wynika, że ww. przekazał informację, iż podczas mszy zaproponował obecnym zbieranie datków dla rodzin osób internowanych. Jak zapisano w notatce, po opuszczeniu miejsca internowania ww. wraz z innymi osobami angażował się w rozdzielanie paczek dla rodzin internowanych. Ponadto z treści notatki wynika, że funkcjonariusz SB oceniał ww. jako osobę nieszczerą, nadal współpracującą z działaczami NSZZ "S",

B. notatka służbowa z dnia 20 stycznia 1984 r. sporządzona z uzyskanych informacji od KO "[...]" (informacja przyjęta przez funkcjonariusza w dniu 16 stycznia 1984 r.) z treści której wynika, że ww. przekazał informacje dotyczące obecności J. Z. w kościele oo. Redemptorystów oraz, że po nabożeństwie w intencji "S" ww. osoba opuszcza kościół przez zakrystię skąd udaje się na Pl. Wolności. W notatce podano ponadto, że współpracę z ww. rozwiązano w dniu 19 stycznia 1984 r. W dniu 16 stycznia 1984 r. ww. został zatrzymany na 48 godzin za prowokacyjne zachowanie się w miejscu publicznym. Z uwagi na powyższe SB przekwalifikowała kontakt operacyjny na figuranta kwestionariusza ewidencyjnego kryptonim "[...]" o nr. rej. [...] (uzupełnienie do notatki służbowej z dnia 20 stycznia 1984 r.).

Opisane powyżej dokumenty występujące w aktach archiwalnych zostały wytworzone przy udziale skarżącego i spełniają kryteria dokumentu wskazanego art. 4 ust 1 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji. Współudział wnioskodawcy w wytworzeniu tych dokumentów polegał na tym, że dostarczył on informacji funkcjonariuszom SB, które ww. umieścili w treści wskazywanych dokumentów.

Dalej Organ wskazał, że w aktach o sygn. IPN [...] znajdują się ponadto następujące dokumenty:

1. wniosek o założenie kwestionariusza ewidencyjnego z dnia 3 marca 1982 r. dotyczący skarżącego, na którym figurują dwa przekreślone numery rejestracyjne: [...] i [...],

2. wniosek o zaniechanie prowadzenia z dnia 7 maja 1982 r., z treści którego wynika, że Naczelnik Wydziału V KWMO w Z. zatwierdził wniosek o zaniechanie prowadzenia kwestionariusza ewidencyjnego o nr. rej. [...]. Powodem powyższego było wyrażenie zgody przez skarżącego, w rozmowie z funkcjonariuszem SB, zgody na współpracę. W związku z powyższym ww. przerejestrowano z figuranta kwestionariusza ewidencyjnego na kontakt operacyjny,

3. wniosek o przekwalifikowanie KO nr ewid. [...] na figuranta kwestionariusza ewidencyjnego z dnia 18 stycznia 1984 r.. z treści którego wynika, że Naczelnik Wydziału V WUSW w Z., zatwierdził wniosek o przekwalifikowanie KO nr ewidencyjny [...] na figuranta kwestionariusza ewidencyjnego. Z treści dokumentu wynika również, że skarżący w dniu 7 maja 1982 r. został zarejestrowany jako kontakt operacyjny, ale z uwagi na źle układającą się współpracę (nie przekazywane informacji oraz nie przychodzenia na spotkania) podjęto decyzję o przekwalifikowaniu ww.,

4. wyciąg z rozmowy funkcjonariusza SB ze skarżącym nagranej na kasecie magnetofonowej w dniu 5 maja 1982 r., z treści której wynika, że po opuszczeniu ośrodka odosobnienia przeprowadzono z ww. rozmowę, podczas której ww. stwierdził, że nie będzie podejmował żadnych działań sprzecznych z prawem oraz wyraził ustną chęć pomocy SB. Jednocześnie z treści dokumentu wynika, iż podczas rozmowy, wnioskodawca odmówił podpisania zobowiązań/oświadczeń,

5. notatka służbowa dotycząca KO "[...]", z treści której wynika, że wnioskodawca w grudniu 1982 r. starał się o wyjazd do NRD. W trakcie rozmowy z funkcjonariuszem SB stwierdził, że nie może donosić ani współpracować z organami bezpieczeństwa. Odmówił podpisania deklaracji o współpracy. W związku z działalnością opozycyjną ww., wniesiono zastrzeżenie o niedopuszczeniu do wyjazdu za granicę,

6. notatki służbowe z dnia 16 i 17 marca 1984 r. dot. figuranta KO "[...]" potwierdzające, że skarżący był traktowany przez SB jako kontakt operacyjny.

W wyniku przeprowadzonej kwerendy w zasobie archiwalnym Instytutu Pamięci Narodowej odnaleziono zapisy ewidencyjne dotyczące skarżącego w tym m.in.:

I. zapis do nr. [...] z dziennika rejestracyjnego WUSW w Z. o sygn. IPN [...], z treści którego wynika, że w dniu 19 marca 1982 r. Wydz. V zarejestrował kwestionariusz ewidencyjny kryptonim "[...]". W dniu 7 maja 1982 r. sprawę przerejestrowano do nr. [...],

II. zapis do nr. [...] z dziennika rejestracyjnego WUSW w Z. o sygn. IPN [...], z treści którego wynika, że w dniu 7 maja 1982 r. Wydz. V zarejestrował zabezpieczenie operacyjne i następnie w dniu 18 stycznia 1984 r. kwestionariusz ewidencyjny kryptonim "[...]" (zapis KE nadpisany). Sprawę zdjęto z ewidencji w dniu 15 czerwca 1984 r. i przerejestrowano do nr. [...],

III. zapis na karcie [...] - karta personalna i karta pracy, z kartoteki ogólnoinformacyjnej b. Biura "[...]" MSW (sygn. IPN [...]) z treści którego wynika, że Wydz. V pion VII Z. zarejestrował skarżącego w dniu 7 maja 1982 r. do numeru [...]. Ww. zarejestrowano jako zabezpieczenie operacyjne. (Przekreślono - były figurant kwestionariusza ewidencyjnego krypt. "[...]" nr rej. [...] Wydz. V). Na karcie dopisano - materiałów brak [...],

IV. zapis na karcie Mkr-2 z dnia 13 lutego 1991 r. z kartoteki ogólnoinformacyjnej MSW w Warszawie (sygn. IPN [...]) z treści którego wynika, że skarżący był rejestrowany przez Wydz. V do nr. [...].

Organ administracji podniósł, że wskazane w pkt I-IV zapisy ewidencyjne mieszczą się w katalogu pomocy ewidencyjnych wymienionych w art. 4 ust. 2 ustawy o działaczach opozycji i spełniają kryteria dokumentów opisanych w art. 4 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy ponieważ zostały wytworzone przy udziale wnioskodawcy w ramach czynności wykonywanych przez niego w charakterze tajnego pomocnika organów bezpieczeństwa państwa. Ww. dokumenty tj. pomoce ewidencyjne, o których mowa w art. 4 ust. 2 ustawy o działaczach opozycji, w połączeniu z informacjami z akt o sygn. IPN [...], potwierdzają również fakt rejestracji skarżącego w charakterze kontaktu operacyjnego organów bezpieczeństwa państwa.

Skargę na powyższą decyzję złożył skarżący, nie zgadzając się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez organ administracji.

W odpowiedzi na skargę Prezes IPN wniósł o jej oddalenie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Jak podniesiono w uzasadnieniu w ramach przeprowadzonej kwerendy zasobów archiwalnych IPN doszło do odnalezienia m.in. dziennika rejestracyjnego (pkt I i II wskazany we wcześniejszej części tekstu), stanowiącego księgę, w której w kolejności chronologicznej rejestrowano wszelkie "zainteresowania operacyjne" SB - tj. kandydatów na współpracowników i różne kategorie współpracowników oraz sprawy operacyjne lub "zabezpieczenie operacyjne", jak i kart ewidencyjnych wymienionych w pkt III-IV (wskazanych wyżej), które stanowią sformalizowane druki, za pomocą których dokonywano rejestracji lub przekazywano różne informacje o osobie stanowiącej przedmiot zainteresowania SB.

Zdaniem Sądu meriti, w świetle przepisów obowiązujących od dnia 12 czerwca 2019 r., a konkretnie w świetle art. 4 ust. 2 ustawy o działaczach opozycji, zasadnym jest przyznanie racji organowi, że powyższe dokumenty przez niego zgromadzone posiadają cechy dokumentów wytworzonych przy udziale skarżącego. Ustawodawca precyzując treść obowiązujących przepisów, używając w art. 4 ust. 2 ustawy zwrotu: "rozumie się także" zwrócił uwagę, że do katalogu dokumentów, które de facto blokują możliwość nadania status działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych, włączają się dokumenty takie jak pomoce ewidencyjne, dzienniki rejestracyjne, inwentarze archiwalne, karty ewidencyjne i Zintegrowany System Kartotek Operacyjnych organów bezpieczeństwa państwa, jeżeli potwierdzają fakt rejestracji jej w charakterze tajnego informatora lub pomocnika organów bezpieczeństwa państwa.

W ocenie Sądu pierwszej instancji powyższe ustalenia nie pozwalały na wydanie decyzji potwierdzającej, że skarżący spełnia warunki, o których mowa w art. 4 ustawy o działaczach opozycji. Organ nie był upoważniony do oceny ani prawdziwości dokumentów, ani prawdziwości opisanych w nich zdarzeń, ani wiarygodności osób wytwarzających dokumenty, ani też ustalanie czy wynikająca z dokumentów współpraca miała w rzeczywistości miejsce.

Wobec powyższych ustaleń Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. 2021 r., poz. 239 ze zm.) - dalej "P.p.s.a.", skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. P.-T. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego tj. art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy o działaczach opozycji, polegające na błędnej wykładni językowej oraz celowościowej zaskarżonych przepisów polegające na przyjęciu, że zebrane w sprawie dokumenty posiadają cechy dokumentów wytworzonych przy udziale skarżącego, podczas gdy wskazany przepis wymaga bowiem, aby dokumenty te były wytworzone w związku z czynnościami wykonywanymi przez taką osobę jako tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego poprzestania na formalnym ujawnieniu istnienia dokumentów służb powiązanych ze skarżącym, bowiem konieczne jest ponadto ustalenie, że czynności utrwalone w dokumentach były dokonywane w ramach funkcji tajnego informatora czy pomocnika;

2) naruszenie prawa materialnego tj. art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji poprzez brak odniesienia się do materialnego rozumienia pojęcia tajnego informatora lub pomocnika;

3) naruszenia art. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, zaniechanie przez Sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji i bezpodstawne uznanie, że organ wykazał, czy faktycznie odnalezione dokumenty dotyczą skarżącego oraz brak ustalenia, czy dokumenty te zostały faktycznie wytworzone przez skarżącego lub przy jego udziale, w ramach czynności wykonywanych przez niego w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, wskazać należy, że przepis art. 1 P.p.s.a. definiuje pojęcie sprawy sądowoadministracyjnej, której rozstrzygniecie leży w kompetencji sądu administracyjnego. Naruszenie tego przepisu przez sąd pierwszej instancji może zachodzić wówczas, gdy sąd ten wyda orzeczenie w sprawie, która nie leży w jego kompetencji. To, czy dokonana przez sąd ocena legalności zaskarżonego aktu była prawidłowa, czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. Przepis ten ma charakter ogólnoustrojowy i w żaden sposób nie jest związany z postępowaniem dowodowym, (jak próbuje się sugerować w skardze kasacyjnej). Z natury rzeczy powyższa norma nie może być zatem ustawowym wzorcem kontroli prawidłowości postępowania wojewódzkiego sądu administracyjnego. Przepis art. 1 określa zakres regulacji P.p.s.a. i może zostać naruszony tylko wtedy, gdy w sprawie dochodzi np. gdy sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne wskutek naruszenia podziału kompetencji pomiędzy sądami administracyjnymi a sądami powszechnymi. W konsekwencji nie jest zasadny także zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. polegający na nie zebraniu, nie uwzględnieniu dowodów i wniosków dowodowych, nie rozważeniu całego materiału dowodowego. Sąd nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, pytań takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. To nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie, jako matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. I w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd I instancji dał wyraz swojej argumentacji odnosząc się do całokształtu sprawy i zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego. Uchybienie przez Sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez ten Sąd przepisom P.p.s.a. Oznacza to, że procedując wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów K.p.a., lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom. W konsekwencji zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego pełnomocnik skarżącego kasacyjnie powinien powiązać je z naruszeniem przez Sąd pierwszej instancji odpowiednich przepisów postępowania sądowoadministracyjnego - czego w niniejszej skardze kasacyjnej nie uczynił. W tym kontekście podzielić należy stanowisko Sądu meriti, że wyjaśniono wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony w sposób wyczerpujący.

Przechodząc do rozpoznania podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, wskazać należy, że we Wstępie do Konstytucji ustrojodawca akcentuje, że Rzeczypospolita Polska: "odzyskawszy w 1989 r. możliwość suwerennego i demokratycznego stanowienia" o swoim losie winna wdzięczność: "przodkom za ich pracę, za walkę o niepodległość okupioną ofiarami". Te wartości stanowią wzorzec dla ustawodawcy do formułowania ocen wydarzeń z lat 1956-1989, jak też do stworzenia systemu zadośćuczynienia i pomocy osobom, które w wyniku działalności na rzecz niepodległości i suwerenności Polski były narażone na represje.

U podstaw obowiązujących unormowań ustawowych dotyczących uhonorowania i zadośćuczynienia działaczom opozycji antykomunistycznej oraz osobom represjonowanym z przyczyn politycznych w latach 1956-1989, legła dezaprobata dla totalitarnych metod i praktyk działania komunistycznego aparatu bezpieczeństwa. Analiza celów i założeń ustawy o działaczach opozycji pozwala przyjąć, że ustawodawca dąży do stanu, w którym osoby świadomie i tajnie współpracujące z organami bezpieczeństwa totalitarnego państwa nie będą miały statusu działacza opozycji antykomunistycznej, bądź osoby represjonowanej z powodów politycznych (por. wyrok TK z dnia 28 kwietnia 1999 r., sygn. akt K 3/99, OTK 1999, nr 4, poz. 73).

Zgodnie z art. 4 pkt 1 i pkt 2 ustawy o działaczach opozycji, status działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych przysługuje osobie, która nie była pracownikiem, funkcjonariuszem lub żołnierzem organów bezpieczeństwa państwa, chyba że przedłoży dowody, że przed dniem 31 lipca 1990 r. bez wiedzy przełożonych czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce, i co do której w archiwum Instytutu Pamięci Narodowej nie zachowały się dokumenty wytworzone przez nią lub przy jej udziale w ramach czynności wykonywanych przez nią w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa.

Decyzja Prezesa IPN-u ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że jego rola w ramach postępowania sprowadza się do sprawdzenia, czy w archiwum Instytutu Pamięci Narodowej nie zachowały się dokumenty o określonych w art. 4 pkt 2 ww. ustawy cechach. Tym samym zawężony został zakres prowadzonego postępowania wyjaśniającego przez Prezesa IPN. Taki pogląd prezentowany jest w orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2021 r. sygn. akt III OSK 115/21, LEX nr 3192796; wyrok NSA z 19 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 232/18, LEX nr 2761308; wyrok NSA z 26 września 2019 r. sygn. akt II OSK 3835/18, LEX nr 2748824) i w pełni akceptuje go w tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny.

Istota problemu w rozpoznawanej sprawie dotyczy oceny dokumentów odnalezionych w zasobach Instytutu Pamięci Narodowej wskazujących na fakt rejestracji skarżącego jako tajnego informatora organów bezpieczeństwa państwa. Problematyczna okazała się ich ocena z punktu widzenia regulacji zawartej w art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji jako dokumentów wytworzonych "przy udziale" skarżącego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że odnalezione zapisy w kartotekach i dziennikach dotyczące skarżącego nie zostały "wytworzone przez" niego, lecz przez funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa. Analizując ten problem w pierwszej kolejności należy zauważyć, że różnica stanowisk skarżącego kasacyjnie i Sądu pierwszej instancji, (a wcześniej organu administracji wydającego zaskarżoną decyzję) wynika tak naprawdę z odmiennego podejścia do archiwalnych dokumentów dawnej służby bezpieczeństwa państwa. Sąd Wojewódzki i organ administracji, założyli – co do zasady - ich wiarygodność, a tym samym wysnuli wniosek, że skarżący był tajnym współpracownikiem, co oznacza, że znajdujące się w archiwum karty ewidencyjne w kartotekach i dziennikach rejestracyjnych powstały "przy jego udziale". Z kolei skarżący kasacyjne podał w wątpliwość wiarygodność odnalezionej dokumentacji i uznał, że nie została wytworzona przy jego udziale. Zauważyć jednak należy, że przy takim założeniu, jakie zaprezentował skarżący kasacyjnie, to dokumenty wskazujące na fakt rejestracji danej osoby jako tajnego informatora, przy braku innych dokumentów "wytworzonych przez niego" (przykładowo pisemnych donosów, pokwitowań odbioru pieniędzy, zobowiązania do współpracy itp.) nigdy nie podpadałyby pod definicję "dokumentów wytworzonych przy udziale", o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji. Badanie związku ich wytworzenia przy udziale skarżącego, podkreślając jednocześnie niemożność zbadania, czy skarżący rzeczywiście był tajnym współpracownikiem, w istocie są niewykonalne. Nie można bowiem zbadać udziału skarżącego w wytworzeniu dokumentacji ewidencyjnej bez ustalenia, czy rejestracja jako tajnego informatora była rzeczywista, czy pozorna. Organ na okoliczność ustalenia związku ich wytworzenia "przy udziale skarżącego" musiałby tak naprawdę przeprowadzić postępowanie zbliżone do postępowania lustracyjnego uregulowanego w ustawie z 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. z 2021 r., poz. 1633). Brak takiej możliwości w ustawie o działaczach opozycji wskazuje, że ustawodawca na potrzeby uzyskania statusu działacza opozycji lub osoby represjonowanej założył wiarygodność zgromadzonej w archiwach dokumentacji organów bezpieczeństwa państwa (oczywiście tej odnoszącej się do "czynności wykonywanych w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji"). Zatem samo zaprzeczanie współpracy z organami bezpieczeństwa państwa pomimo adnotacji zawartych w kartotekach ewidencyjnych, dziennikach rejestracyjnych, karcie ewidencyjnej czy Zintegrowanym Systemie Kartotek Operacyjnych nie może przenosić ciężaru dowodowego w sprawie na organ, gdyż ten nie ma nawet możliwości ich zweryfikowania pod kątem wiarygodności w ramach postępowania przewidzianego w ustawie o działaczach opozycji. Zauważyć też należy, że przyznanie statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych wiąże się z wieloma przywilejami określonymi w ustawie. Ustawodawca zatem założył, że status ten otrzymać mogą wyłącznie takie osoby co do których w archiwum IPN nie ma jakiegokolwiek śladu, czy nawet prawdopodobieństwa współpracy w charakterze tajnego informatora lub pomocnika organów bezpieczeństwa państwa. Stąd określenie w ustawie, że chodzi o dokumenty wytworzone "przez nią" (osobę) lub właśnie "przy jej udziale". Dlatego też w tym ostatnim pojęciu mieszczą się i dzienniki rejestracyjne, i kartoteki, i wszelkie pomoce ewidencyjne organów bezpieczeństwa państwa w których odnotowano fakt rejestracji danej osoby w charakterze tajnego współpracownika lub pomocnika.

Powyższy kierunek wykładni art. 4 ust 1 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji potwierdza zmiana ustawy o działaczach opozycji wprowadzona ustawą z dnia 12 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 992) dalej: "nowela z 2019", mocą której do art. 4 dodano ustęp 2 o treści: "Przez dokumenty wytworzone przy udziale osoby, o której mowa w ust. 1 pkt 2, przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa rozumie się także pomoce ewidencyjne, takie jak dzienniki rejestracyjne, inwentarze archiwalne, karty ewidencyjne i Zintegrowany System Kartotek Operacyjnych organów bezpieczeństwa państwa, jeżeli potwierdzają fakt rejestracji jej w charakterze tajnego informatora lub pomocnika organów bezpieczeństwa państwa". Podobną zmianę nowelą z 2019 wprowadzono w ustawie o IPN, gdzie po art. 30 dodano ust. 2a w brzmieniu: "Przez dokumenty wytworzone przy udziale wnioskodawcy przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa rozumie się także pomoce ewidencyjne, takie jak dzienniki rejestracyjne, inwentarze archiwalne, karty ewidencyjne i Zintegrowany System Kartotek Operacyjnych organów bezpieczeństwa państwa, jeżeli potwierdzają fakt rejestracji go w charakterze tajnego informatora lub pomocnika organów bezpieczeństwa państwa". Zatem w aktualnym stanie prawnym nie ma już wątpliwości jak rozumieć sformułowanie zawarte w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji (w dacie wydawania decyzji był to art. 4 pkt 2) odnoszące się do: "dokumentów wytworzonych przy jej udziale, w ramach czynności wykonywanych przez nią w charakterze tajnego informatora lub pomocnika (...)". Świadczy zresztą o tym uzasadnienie projektu ustawy o zmianie ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu oraz niektórych innych ustaw (Druk nr 3270 Sejm VIII Kadencji – opubl. na stronie internetowej sejm.gov.pl), w którym w odniesieniu do zmiany w ustawie o działaczach opozycji wskazano, że pozwoli ona uniknąć "wątpliwości interpretacyjnych dotyczących klasyfikowania dokumentów odnoszących się do udziału wnioskodawcy w wytworzeniu dokumentów". Należy jednak zauważyć, że zmiany te służyły przyjęciu wypracowanego wcześniej w orzecznictwie stanowiska, zarówno co do traktowania dokumentów pochodzących z urządzeń ewidencyjnych organów bezpieczeństwa państwa jako wytworzonych "przy udziale" osoby ubiegającej się o status działacza opozycyjnego, jak i w kwestii niemożności badania materialnej wiarygodności zachowanych dokumentów w ramach postępowania prowadzonego w oparciu o ustawę o działaczach opozycji. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lutego 2019 r., sygn. II OSK 820/18 (LEX nr 2632855): "obowiązkiem organu w tego rodzaju postępowaniu jest wyłącznie odzwierciedlenie stanu zasobów archiwalnych według skonkretyzowanych w przepisie kryteriów i sformułowanie oceny czy stan zasobów archiwalnych zawiera dokumenty, których treść wskazuje na to, że istniały dokumenty wskazujące na współpracę skarżącego ze służbami bezpieczeństwa i czy w ramach tej współpracy wytworzył on jakieś dokumenty lub czy jakieś dokumenty powstały przy jego udziale. Rolą organu wyznaczoną przez art. 4 ustawy o działaczach opozycji nie jest więc ani ocena wiarygodności materialnej opisanych w tych dokumentach zdarzeń czy osób, ani ustalanie czy wynikająca z dokumentów współpraca miała w rzeczywistości miejsce.". Tym samym zawężony został zakres prowadzonego postępowania wyjaśniającego przez Prezesa IPN wyłącznie do odzwierciedlenia stanu archiwum. Taki też pogląd prezentowany jest w orzecznictwie sądowym (por. wyroki NSA: z dnia 13 stycznia 2022 r. sygn. III OSK 893/21, LEX nr 3304288; z dnia 15 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 1513/21, LEX nr 3435539; z dnia 19 kwietnia 2023 r. sygn. akt III OSK 2129/21, LEX nr 3592870).

Wobec powyższego należało uznać, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo wyłożył art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji, a sam fakt odnalezienia dokumentacji wskazującej na zarejestrowanie skarżącego w charakterze tajnego współpracownika obligował Prezesa IPN do wydania decyzji odmawiającej potwierdzenia spełnienia warunków dla uzyskania statusu działacza opozycji antykomunistycznej.

Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić, że skarga kasacyjna nie miała uzasadnionych podstaw. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę tę oddalił.