Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1406/23 w sprawie ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 23 czerwca 2023 r., nr SKO.4106.448.2023 w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 12 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1406/23, oddalił skargę A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z 23 czerwca 2023 r., nr SKO.4106.448.2023, w przedmiocie zasiłku celowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A. Z. (dalej – skarżący, skarżący kasacyjnie), zastępowany przez wyznaczonego z urzędu radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej - p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi:

1. naruszenie prawa materialnego, a to:

a) art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r., poz. 901 ze zm.), dalej - u.p.s., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na braku rozróżnienia pojęcia zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej od zawartego w art. 2 ust. 1 u.p.s. pojęcia przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, a w konsekwencji braku dostrzeżenia, iż art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. stanowią przepisy lex specialis w stosunku do zasady wynikającej z art. 2 ust. 1 u.p.s.;

b) art. 2 ust. 1 u.p.s. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie pomimo, iż art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. stanowią wobec niego przepisy lex specialis,

a w konsekwencji naruszeń z pkt 1 lit. a i b brak uwzględnienia, iż w przypadku dostrzeżenia konieczności zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, o której mowa w art. 39 ust. 1, wielkość oraz forma zasiłku celowego nie powinna być wartościowana w sposób, który będzie adekwatny do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej przy zsumowaniu uprawnień, zasobów i możliwości własnych uprawnionego oraz przyznawanego zasiłku celowego, lecz przez pryzmat konieczności usunięcia następstw zdarzenia będącego źródłem niezbędnej potrzeby życiowej, jak również z uwzględnieniem, czy zaspokojenie danej potrzeby jest w sytuacji życiowej uprawnionego niezbędne i czy uprawniony nie jest w stanie zaspokoić tej potrzeby własnymi środkami;

c) art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na braku uwzględnienia, iż rozpatrując wnioski o udzielenie pomocy społecznej pierwszeństwo należy przy znać tym, które dotyczą elementarnych potrzeb egzystencjalnych;

2. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo, że skarżona decyzja została wydana z naruszeniem:

a) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ wszelkich czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego pod kątem przesłanek relewantnych dla rozstrzygnięcia, a w szczególności w zakresie braku ustalenia zdarzenia będącego źródłem powstania po stronie skarżącego konieczności zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej oraz braku ustalenia wysokości środków niezbędnych dla usunięcia następstw tego zdarzenia, jak również poprzez pominięcie okoliczności choroby oczu (jaskry) skarżącego i jego niepełnosprawności znacząco utrudniających podjęcie zatrudnienia, a w konsekwencji uznanie, że przyznany skarżącemu zasiłek celowy został przyznany w zakresie adekwatnym do potrzeb skarżącego;

b) art. 7 k.p.a. i art. 8 § 1 k.p.a. w wyniku przekroczenia granic uznania administracyjnego poprzez nieuzasadnione nadanie prymatu interesowi społecznemu przed słusznym interesem strony.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie, zrzekając się rozprawy, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania; względnie, w razie uznania istoty sprawy za dostatecznie wyjaśnioną, o uchylenie decyzji i zobowiązanie organu do wydania w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia orzeczenia, decyzji przyznającej skarżącemu zasiłek celowy w pełnej wnioskowanej przez niego wysokości tj. w kwocie łącznej 4.000,00 zł, zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje według norm przepisanych oraz przyznanie pełnomocnikowi skarżącego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, co do których to kosztów pełnomocnik oświadczył, że nie zostały opłacone ani w całości, ani w części.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej - p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem pełnomocnik skarżącego kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a organ w ustawowym terminie nie zażądał jej przeprowadzenia. Dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W takiej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Jednak w rozpoznawanej sprawie zarzuty te w sposób bezpośredni związane są z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd też ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny podnoszonego naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do poprawności dokonanej przez Sąd Wojewódzki wykładni prawa materialnego.

Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy (ust. 1). Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego, wyrobów medycznych i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2).

Przy czym zważyć należy, że ustawodawca w konstrukcji art. 39 ust. 1 u.p.s. użył pojęcia niedookreślonego "niezbędna potrzeba bytowa", będącym powtórzeniem regulacji zawartej w art. 3 ust. 1 u.p.s., zgodnie z którym pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Jednocześnie w myśl art. 3 ust. 3 u.p.s. rodzaj forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Dodatkowo według art. 3 ust. 4 u.p.s. potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Przyznanie zasiłku celowego nie zależy zatem wyłącznie od sytuacji materialnej i życiowej strony. Rozpatrując wniosek organ musi bowiem kierować się ogólnymi zasadami wyrażonymi we wskazanych art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s., na co słusznie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach.

Podkreślić należy, iż pomoc społeczna, w tym również przyznanie zasiłku celowego, ma charakter subsydiarny, a więc niezaspakajający całkowicie potrzeb jej beneficjentów. Z zawartej w art. 2 ust. 1 u.p.s., definicji pomocy społecznej wynika, że jest ona instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W konsekwencji pomoc społeczna ma na celu wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, do życiowego usamodzielnienia i integracji społecznej, udzielane zaś świadczenia mają być adekwatne do sytuacji korzystających z pomocy, ale też możliwości organów pomocowych. Spełnienie więc przez wnioskodawcę ustawowych kryteriów i określenie konkretnych potrzeb, nie oznacza automatycznego obowiązku przyznania tego rodzaju pomocy, w wysokości zgodnej z oczekiwaniami i potrzebami uprawnionego.

Podejmowane w ramach uznania administracyjnego rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania zasiłku celowego obejmuje prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1724/09; 17 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 1740/11 oraz 21 października 2020 r. sygn. akt I OSK 1033/20). Organ pomocy społecznej jest upoważniony do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze musi rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 1 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2408/16 oraz 28 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 1295/16). Kontrola sądowa decyzji uznaniowych w przedmiocie pomocy społecznej także nie może sięgać do okoliczności z zakresu celowości wydatkowania świadczeń z pomocy społecznej.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. nie stanowi przepisu szczególnego (lex specialis) w stosunku do zasady wynikającej z art. 2 ust. 1 u.p.s. Przepis ten bowiem definiuje pomoc społeczną poprzez odwołanie się do jej celu. W przepisie tym, podobnie jak w art. 3 ust. 1 – 4 u.p.s., ustanowiono ogólną zasadę, którą powinny kierować się organy administracji publicznej przy rozpatrywaniu spraw dotyczących udzielania świadczeń z pomocy społecznej. Przepis ten przewiduje jedną z podstawowych zasad pomocy – zasadę pomocniczości (subsydiarności). Odnosi się do wszystkich świadczeń przewidzianych w u.p.s. (art. 36 u.p.s.), a nie jedynie do wnioskowanego przez skarżącego zasiłku celowego. Natomiast art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. definiuje zasiłek celowy i określa zasady jego przyznawania.

Zawarte w art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. pojęcie zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej stanowi dopełnienie zawartego w art. 2 ust. 1 u.p.s. pojęcia przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych. Albowiem przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych następuje przez zaspokojenie niezbędnej potrzeby życiowej.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej z przepisów u.p.s. nie wynika, aby przy przyznawaniu zasiłku celowego organ pomocowy miał obowiązek brania pod uwagę konieczność usunięcia następstwa zdarzenia będącego źródłem niezbędnej potrzeby bytowej. Natomiast organ pomocowy obowiązany jest uwzględnić, aby przyznane świadczenie pomogło osobom i rodzinom zwyciężyć trudne sytuacje życiowe, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, jak również ma obowiązek uwzględnić, aby udzielona pomoc służyła zaspokojeniu niezbędnej potrzeby życiowej.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej przepis art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., ani żaden inny przepis u.p.s., nie przewiduje, aby rozpatrując wnioski o udzielenie pomocy społecznej pierwszeństwo należało przyznać tym, które dotyczą elementarnych potrzeb egzystencjalnych. Powyższe słusznościowe rozwiązanie postulowane w doktrynie nie znajduje uzasadnienia w u.p.s. Należy mieć na względzie, że o świadczenia z pomocy społecznej występują osoby, czy rodziny, które tej pomocy rzeczywiście potrzebują, i dla każdej z tych osób, czy rodzin, przyznana pomoc jest ważna. Brak jest podstaw prawnych do różnicowania wniosków na te, które dotyczą elementarnych potrzeb egzystencjalnych, i na te które dotyczą innego rodzaju potrzeb. Organ zaś, dysponując ograniczonym budżetem, powinien tak dysponować środkami, aby móc zapewnić pomoc jak największemu gronu potrzebujących.

Dlatego też niezasadne okazały się sformułowane w pkt 1 lit. a – c zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego.

Nietrafne okazały się również zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Z analizy akt administracyjnych wynika, że organy orzekające obu instancji w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie zarówno potrzeby bytowe skarżącego, jak i możliwości organu pomocowego. Sytuacja majątkowa i życiowa skarżącego ustalona została w oparciu o wywiad środowiskowy z 10 marca 2023 r., którego ustalenia nie były kwestionowane przez skarżącego na żadnym etapie postępowania. W trakcie wywiadu środowiskowego skarżący sprecyzował wniosek wskazując, że oczekuje pomocy w formie zasiłku celowego na zakup opału, lekarstw i leczenia, zakup żywności oraz środków czystości, odzieży i opłaty. Z wywiadu wynika także, że skarżący jest kawalerem, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, zamieszkuje we własnym domu jednorodzinnym, którego jest właścicielem, nie posiada osób zobowiązanych do alimentacji. Nie pracuje, nie jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna. Nie podejmuje zatrudnienia ze względu na zły stan zdrowia, choruje na jaskrę. Nie posiada żadnego dochodu. Mając na względzie powyższe ustalenia organ pomocowy przyznał skarżącemu zasiłek celowy w miesiącu kwietniu 2023 r. w łącznej wysokości 200 zł, na dofinansowanie do zakupu opału w kwocie 100 zł, na dofinansowanie do zakupu leków i leczenia w kwocie 50 zł, na dofinansowanie do bieżących potrzeb, w tym zakup: żywności, środków czystości, odzieży i opłat w kwocie 50 zł.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej dla rozpatrzenia wniosku skarżącego nie było konieczne, z uwagi na irrelewantność okoliczności, dokonywanie ustaleń co do zdarzenia będącego źródłem powstania po stronie skarżącego konieczności zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej oraz co do wysokości środków niezbędnych dla usunięcia następstw tego zdarzenia. Nadto, z analizy decyzji organu odwoławczego wynika, że przy orzekaniu organ wziął pod uwagę chorobę oczu (jaskrę) skarżącego, jak i jego niepełnosprawność.

Dlatego też nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że przy rozpatrywaniu sprawy skarżącego organy obu instancji przekroczyły granice uznania administracyjnego poprzez nadanie prymatu interesowi społecznemu przed słusznym interesem skarżącego.

Podzielić należy stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że organy pomocy społecznej są upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe. W ramach świadczeń pomocy społecznej nie jest więc możliwe zaspokojenie wszelkich zgłaszanych potrzeb, tym bardziej, że sytuacja skarżącego znana jest organowi pomocowemu, który regularnie wspiera skarżącego w miarę posiadanych możliwości finansowych.

Wobec tego uznać należy, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 oraz art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał zawartego w skardze kasacyjnej wniosku wyznaczonego z urzędu pełnomocnika skarżącego o przyznanie wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy, gdyż należne od Skarbu Państwa wynagrodzenie przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a.