II SA/Kr 219/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-05-06	
Data wpływu	2025-02-27	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Magda Froncisz /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Fronc
Sebastian Pietrzyk	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Planowanie przestrzenne	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2003 nr 80 poz 717; art 6 ust 1 i 2  , art 9 ust 4  , art 15 ust 1  , art 20 ust  11111111  , art 28 ust 1; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art 147 par 1;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2025 r. sprawy ze skargi J. T. na uchwałę nr XXVII/613/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 23 października 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Olsza" I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w zakresie działek ewidencyjnych o numerach [...], [...], [...], [...] obręb nr [...] jednostka ewidencyjna Ś. w K.; II. zasądza od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz J. T. kwotę 797 zł (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
J. T. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie datowaną na 7 stycznia 2025 r. skargę na uchwałę Nr XXVII/613/19 Rady Miasta Krakowa z 23 października 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "O. ", zaskarżając uchwałę w części, tj. w zakresie w zakresie odnoszącym się do działek ewidencyjnych o numerach: [...] [...], [...] i [...] (wszystkie w obrębie nr [...], jedn. ewid. Ś. w K.).

Zaskarżonej uchwale skarżąca zarzuciła:

1) naruszenie przepisów art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm.; dalej w skrócie jako u.p.z.p.), w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7 i pkt 9 u.p.z.p w związku z art. 140 kodeksu cywilnego oraz w związku z art. 21, art. ust. 3 oraz art. 64 ust. 2 i ust. 3 Konstytucji, poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego, które polega na nadmiernym ograniczeniu uprawnień skarżącej, związanych z jej prawem własności nieruchomości położonych na obszarze planu, wprowadzonego skarżoną uchwałą;

2) naruszenie przepisów art. 20 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 u.p.z.p., poprzez uchwalenie skarżoną uchwałą planu miejscowego, którego ustalenia w zakresie przeznaczenia terenu nieruchomości skarżącej są niezgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, w którym to dokumencie nieruchomości skarżącej zostały określone jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej niskiej intensywności (o symbolu: MNW).

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wniosła o: stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały nr XXVII/613/19 Rady Miasta Krakowa z 23 października 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "O. " w zakresie ustaleń dotyczących działek ewidencyjnych o numerach: [...] [...], [...] i [...] (wszystkie w obrębie nr [...], jedn. ewid. Ś. w Krakowie); zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała między innymi, że jest współwłaścicielem nieruchomości, które są położone na obszarze, którego dotyczy skarżona uchwała i która – poprzez ustalenia planu – ogranicza skarżącej sposób wykonywania prawa własności (art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Skarżącej przysługuje więc legitymacja czynna do złożenia skargi ze względu na naruszenie jej interesu prawnego zaskarżoną uchwałą.

Skarżąca wskazała, że zaskarżona uchwała określiła przeznaczenie działek ewidencyjnych o numerach: [...] o powierzchni 0,2509 ha, [...] o powierzchni 0,0223 ha, [...] o powierzchni 0,1737 ha i [...] o powierzchni 0,0250 ha (wszystkie w obrębie nr [...], jedn. ewid. Ś. w Krakowie). Działki te objęte są księgą wieczystą nr [...] (działka nr [...]) i księgą wieczystą nr [...] (pozostałe działki), przy czym wpisana w tej ostatniej księdze działka nr [...] ma obecnie numer [...], a wpisana w tej księdze działka nr [...] została podzielona na działki o numerach: [...] i [...]. To właśnie współwłaścicielem tych nieruchomości jest skarżąca.

W zaskarżonej uchwale przeznaczenie nieruchomości zostało ustalone wyłącznie jako:

1) tereny zieleni urządzonej (o symbolach ZP.2 i ZP.5),

2) tereny dróg publicznych klasy dojazdowej (o symbolu KDD.5).

Z powierzchni nieruchomości 0,4719 ha, około 0,2008 ha przeznaczono pod drogi, zaś pozostałe około 0,2711 ha - pod tereny zieleni urządzonej.

Uchwalenie skarżonej uchwały wprowadzającej miejscowy plan zagospodarowania nastąpiło wobec stwierdzenia, zawartego w treści skarżonej uchwały, że plan ten nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Treść Studium, uchwalonego uchwałą nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z 16 kwietnia 2003 r., została ukształtowana po zmianie uchwałą nr CXII/1700/14 Rady Miasta Krakowa z 9 lipca 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa". Teren nieruchomości w Studium znajduje się w 25 jednostce urbanistycznej, w obszarze terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej niskiej intensywności (o symbolu: MNW). Studium przewiduje również kategorię terenów zieleni urządzonej (o symbolu:

ZU), oznaczonych na rysunku Studium.

W odniesieniu do pierwszego zarzutu skargi skarżąca wskazała, że plan zagospodarowania, wprowadzony skarżoną uchwałą, całkowicie pozbawia właścicieli możliwości zabudowy nieruchomości i korzystania z nich w tym celu. Przewiduje bowiem przeznaczenie nieruchomości pod drogi (około 0,2008 ha) oraz w pozostałej

części pod tereny zieleni urządzonej. Podkreśliła przy tym, że nieruchomość ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej – ul. R. która kończy się przy granicy nieruchomości. Działki w najbliższym sąsiedztwie nieruchomości są zaś zabudowane.

W związku z powyższym skarżąca kwestionuje brak wyważenia zarówno interesu indywidualnego skarżącej, jak i interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 7 i pkt 9 u.p.z.p).

Po pierwsze, w zakresie objęcia planem stworzenia terenów zieleni urządzonej, niezrozumiałym dla skarżącej jest, dlaczego akurat cała jej nieruchomość – wyłączając drogi – została przeznaczona na rodzaj parku.

Następnie w odniesieniu do określenia na nieruchomości terenów dróg publicznych skarżąca stoi na stanowisku, że przeprowadzenie przez nieruchomość drogi publicznej przecinającej nieruchomość ukośnie ma na celu wyłącznie stworzenie dojazdu do budynku Gminy na jej działce nr [...], który to budynek jest wynajmowany przez Gminę, w tym spółce z o. o., prowadzącej poradnię lekarską. Skarżąca podnosi, że poza drogą plan przewiduje dodatkowy parking przy tym budynku Gminy, bowiem w treści skarżonej uchwały (§ 14 ust. 1 pkt 4 lit. m) przewidziano drogę przy budynku Gminy szerokości 34 m (cyt: w terenie KDD.5 – do 12 metrów, z dopuszczeniem poszerzeń: do 19 metrów w rejonie skrzyżowania z droga w terenie KDD.2 oraz do 34 metrów w sąsiedztwie terenu U.1). Usytuowanie parkingu ma jednocześnie jednoznacznie wynikać z rysunku planu, mimo, ze treść uchwały wprost nie wskazuje na parking, a "jedynie" na drogę o szerokości 34 metrów.

W związku z powyższym, zdaniem skarżącej, Gmina realizuje w ten sposób swój prywatny interes, ewentualnie interes najemców budynku – których to interesów nie należy utożsamiać z interesem publicznym – z całkowitym pominięciem interesu skarżącej i innych współwłaścicieli nieruchomości.

Brak jest przesłanek za istnieniem i realizacją interesu publicznego, który Gmina miałaby chronić swoim działaniem.

Abstrahując od powyższego skarżąca również uważa, że możliwe było wyznaczenie takiej drogi publicznej, która byłaby mniej obciążająca względem nieruchomości. Doszło zatem do nadużycia uprawnień władczych Gminy w toku ustalania planu zagospodarowania wobec naruszenia skarżoną uchwałą ustawowego prawa skarżącej do zagospodarowania terenu własnej nieruchomości.

Na poparcie swojego stanowiska skarżąca powołała się na orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie między innymi w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1168/23, który to sąd w wyżej wymienionej sprawie zajął stanowisko, zgodnie z którym prawnie wadliwymi będą nie tylko te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które są wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień, a ingerencja w prawo własności osób, których nieruchomość pozostaje w obszarze objętym zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga wyważenia interesów publicznych i prywatnych. Powyższe jest zbieżne z zasadą proporcjonalności wynikającą z art 31 ust. 3 Konstytucji RP, którą rada gminy musi uwzględniać przy ingerowaniu w wykonywanie prawa własności.

Przechodząc do drugiego zarzutu skargi skarżąca wskazała, że obszar miejscowego planu "O. znajduje się w określonej przez Studium jednostce urbanistycznej nr [...], w obszarze terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej niskiej intensywności (o symbolu: MNW). Zgodnie zatem z przeznaczeniem terenu określonym w Studium, nieruchomość w skarżonym planie (uchwale) powinna być przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne lub wielorodzinne niskiej intensywności. Jest to podstawowe przeznaczenie terenów w przedmiotowym obszarze. Zdaniem skarżącej w planie wprowadzonym skarżoną uchwałą nie zastosowano się do powyższej zasady.

Wytyczne dla sporządzania planów miejscowych, będące częścią Studium (tom III Studium), określają dla jednostki urbanistycznej nr [...], jakie szczególne postanowienia mogą zawierać plany zagospodarowania przestrzennego. W zakresie terenów zielonych wytyczne te wskazują na ochronę terenów zielonych w ramach osiedli blokowych przed zabudową i zainwestowaniem obniżającym udział powierzchni biologicznie czynnej. Jednocześnie, według Skarżącej tereny zielone w ramach osiedli blokowych oznaczają tereny na nieruchomościach wokół bloków i w granicach tych nieruchomości. Takie rozumienie powołanego określenia terenów zielonych w ramach osiedli blokowych ma potwierdzać praktyka tworzenia planów miejscowych w Krakowie. Nie ma więc podstaw, aby uznać możliwość zastosowania tego postanowienia wytycznych dla ustalenia przeznaczenia nieruchomości pod tereny zielone w planie wprowadzonym skarżoną uchwałą. Powyższe stanowisko potwierdza Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 stycznia 2024 r. (dotyczącym skarżonej uchwały, choć innego terenu planu; sygn. akt II OSK 504/22), gdzie sąd wskazał, że ustalenie przeznaczenia terenu zgodnie z funkcją dopuszczalną w miejsce ustaleń zgodnych z funkcją podstawową powinno być uznane za wyjątkowe i szczegółowo umotywowane ważnym interesem publicznym. Podkreślono przy tym, że choć w studium rada gminy może określać kierunki przeznaczenia poszczególnych terenów dość ogólnie, to jednak z całą pewnością nie może być tak, że nieruchomość w zasadzie w całości zostaje wyłączona z zabudowy, przewidzianej w Studium jako przeznaczenie podstawowe.

Skarżąca zauważa, że istnieje odrębna kategoria terenów pod nazwą: tereny zieleni urządzonej (o symbolu: ZU), a jej nieruchomość w żadnej części nie jest oznaczona w Studium takim symbolem. W związku z tym wywodzi, że organ planistyczny nie może dowolnie, niezgodnie ze Studium, tworzyć w planach nowych terenów zieleni urządzonej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości z uwagi na jej bezzasadność.

W odniesieniu do pierwszego zarzutu skargi organ wskazał na fakt, że ustalenia każdego planu miejscowego ingerują w sferę uprawnień prawnorzeczowych, jednakże ingerencja ta w wymiarze prawnym pozostaje w pełni uzasadniona. Prawo własności do określonej nieruchomości jest kształtowana m. in. przez przepisy u.p.z.p. Wskazał w tym kontekście przede wszystkim na treść art. 6 ust. 1 u.p.z.p. zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, a nie ograniczają sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Konkluzją organu jest, że pojęcie kształtowania prawa własności nie może zostać uznane za znaczeniowo tożsame z pojęciem ograniczania prawa własności. Plan miejscowy bowiem nadaje kształt prawu własności w odniesieniu do ściśle skonkretyzowanej nieruchomości i dopiero tak ukształtowane prawo może podlegać ograniczeniom. Dodatkowo organ zaznaczył, iż uchwalenie planu miejscowego nie skutkuje uszczupleniem uprawnień właścicielskich skarżącej, gdyż nadal może korzystać z prawa własności nieruchomości. Na poparcie swojej tezy powołał orzecznictwo w sprawie o sygn. akt II OSK 2683/14, II SA/Kr 402/16, II OSK 1189/16. Zgodnie z nimi, tak długo jak organy planistyczne gminy działają na podstawie i w ramach obowiązującego prawa, a samo uwzględnienie interesu indywidualnego byłoby sprzeczne z interesem publicznym lub chronioną przez ustawodawcę wartością wysoko cenioną, to nie można im zarzucić bezprawności działania. Wobec zaprezentowanych wyjaśnień oraz poglądów judykatury, organ podsumował, że zarzuty przekroczenia granic tzw. władztwa planistycznego i nadmiernego ograniczenia prawa własności skarżącej do nieruchomości są pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

W odniesieniu do zarzutu drugiego organ powołał się na funkcje, jakie wyznaczono w Studium dla terenów relewantnych w sprawie, tj.:

Funkcja podstawowa – Zabudowa mieszkaniowa niskiej intensywności realizowana jako zabudowa jednorodzinna (MN) lub zabudowa budynkami wielorodzinnymi o gabarytach zabudowy jednorodzinnej, realizowana jako domy mieszkalne z wydzielonymi ponad dwoma lokalami mieszkalnymi, wille miejskie; wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże, budynki gospodarcze) oraz z zielenią towarzysząca zabudowie [podkreśl. Organu].

Funkcja dopuszczalna – Usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi: kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej [podkreśl. Organu].

W karcie dedykowanej jednostce urbanistycznej Nr [...] - P. C. uszczegółowione powyższe wytyczne w następujący sposób:

. Obszar ozn. symbolem ZP.2 – Teren zieleni urządzonej, o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępne parki, skwery i zieleńce - dot. części działek nr: [...], [...], [...].

. Obszar ozn. symbolem ZP.5 – Tereny zieleni urządzonej, o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępne parki, skwery i zieleńce - dot. części działek nr: [...] [...], [...].

. Obszar ozn. symbolem KDD.5 – Teren dróg publicznych, o podstawowym przeznaczeniu pod drogi publiczne klasy dojazdowej - dot. części działek nr: [...], [...], [...], [...].

Zdaniem organu powyższe oznacza, że w każdym terenie jest możliwość przeznaczenia pod zieleń w dopuszczonym w Studium zakresie. Powołał się on na zapis w Studium, gdzie wskazano, że "w przypadku wydzielenia funkcji dopuszczalnej z wyznaczonej kategorii terenu, udział tej funkcji dopuszczalnej nie może przekroczyć wielkości 50% powierzchni wydzielonego terenu". Zapis ten odnosi się jednak do całego terenu o określonym kierunku zagospodarowania wyznaczonego w Studium. Przeznaczenie ww. działek pod Tereny zieleni urządzonej, o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępne parki, skwery i zieleńce, oznaczone symbolami ZP.2 i ZP.5 jest zgodne ze Studium.

Analogiczną argumentację przedstawił organ w kontekście objęcia planem dróg publicznych, powołując się na ogólne zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie pkt. 10 i 11:

10. Dopuszcza się możliwość, by w ramach ustalonego w planie miejscowym przeznaczenia, odpowiadającego określonym w Studium głównym funkcjom zagospodarowania terenu, w każdym terenie mogły powstać obiekty i urządzenia budowlane infrastruktury technicznej oraz obiekty i urządzenia komunikacji, których parametry zabudowy zostaną doszczegółowione w planie miejscowym;

11. Ustalanie w planie miejscowym przeznaczenia terenu pod tereny infrastruktury technicznej oraz tereny komunikacji (drogi lokalne, dojazdowe, wewnętrzne, trasy i przystanki komunikacji szynowej (w tym metro), miejsca postojowe i garaże podziemne) jest zgodne z każdą z wyznaczonych w studium funkcji zagospodarowania terenów, ustaloną dla obszarów w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych;

Powyższe oznacza, że wyznaczenie terenu drogi jest zgodne z każdym przeznaczeniem terenu. Wynika z tego, że przeznaczenie pod Teren dróg publicznych klasy dojazdowej KDD.5 jest również zgodne z ustaleniami Studium.

Organ podkreślił także, że skarżąca nie brała udziału w procesie planistycznym: nie złożyła wniosku do sporządzonego planu ani nie składała uwag podczas wyłożeń projektu.

Tymczasem w okresie składania wniosków do sporządzanego mpzp obszaru O. organ otrzymał co najmniej trzy wnioski przeciwne do stanowiska skarżącej w tej sprawie: wskazujące na konieczność uwzględnienia w planie skweru, drogi publicznej oraz parkingu.

Do projektu planu zostały złożone wnioski przez mieszkańców terenów sąsiadujących. Wniosek dotyczący m.in. działek [...], [...], [...] obręb [...] Ś. ) o następującej treści, złożony został przez inną osobę (nie będącą właścicielem działek, o których mowa): "Wnioskuję o przeznaczenie wyżej wymienionego obszaru pod zagospodarowanie drogi dojazdowej z ograniczeniem tonażowym, z miejscami parkingowymi (jako pasy i zatoki postojowe), zieleńcami i dojściem (chodnik) do przychodni zdrowia (...). Droga ta służyć będzie dla poprawy obsługi terenów sąsiednich (ul. Ś. , R., rejon przychodni zdrowia), natomiast lokalizacja miejsc postojowych wpływałaby na poprawę standardu obsługi sąsiednich nieruchomości i jest niezbędna wobec wzrastającego lawinowo poziomu

zmotoryzowania naszego społeczeństwa. W obecnym momencie "ul. R. nie ma połączenia, od strony B. brak jest nawierzchni asfaltowej (prowizoryczne betonowe płyty) i chodnika prowadzącego do przychodni".

Ulicy R. dotyczyły ponadto kolejne wnioski mieszkańców O. "Wniosek dotyczy uregulowania, zaprojektowania optymalnego przebiegu i zapewnienia przejezdności na poziomie lokalnym ul. R. od ul. C. P. do ul. B. Stan aktualny: Ul. R. od strony C. P. przebiega wzdłuż domów o numeracji parzystej do około połowy swej długości, gdzie przejazd jest zablokowany stertami ziemi. Po jej długiej stronie jest pas ziemi, wzdłuż którego miał przebiegać tramwaj, co jest obecnie nieaktualne. O wiele bardziej skomplikowana jest sytuacja od strony B. . Aktualnie wjazd na ul. R. odbywa się przez działki prywatne przebiegając pomiędzy ośrodkiem Zdrowia a domkami jednorodzinnymi o numerach nieparzystych (...) do parkingu przy budynkach wielorodzinnych spółdzielni kończąc się przy wspominanej stercie ziemi.

W związku z powyższym wnioskuję: 1. Wszystkie działki w ciągu i wzdłuż ul. R. dotychczas niezabudowane przeznaczyć pod ulicę, parkingi, zieleń niską. W szczególności: a. Pas zielni wzdłuż ulicy R. od strony ul. C. P. przeznaczyć na miejski skwer/park, którego nie ma w najbliższej okolicy; b. Działki pomiędzy domkami jednorodzinnymi w zabudowie szeregowej ul. R. o numeracji nieparzystej a Ośrodkiem Zdrowia powinny zostać wykupione przez Miasto pod realizację ulicy, zapewnienie dojazdu do domów i ewentualnego parkingu przed Ośrodkiem Zdrowia.".

Do projektu planu w określonym terminie składania wniosków wpłynął jeszcze jeden wniosek: "1) Wszystkie działki niezabudowane w ul. R. przeznaczyć pod budowę drogi, chodników, parkingów i niskiej zieleni. 2) W ciągu w/w ulicy wnioskuję, by nie dogęszczać zabudową mieszkaniową i o charakterze komercyjnym. 3) Przy przychodni zdrowia proponuję dobudowanie parkingu dla samochodów i rowerów.".

W dalszej kolejności organ wskazuje, że skarżąca nie składała również uwag podczas wyłożeń projektu skarżonego planu do publicznego wglądu pomimo, że był on wykładany do publicznego wglądu dwukrotnie.

Ulica R. stanowi dojazd do budynku mieszkalnego wielorodzinnego i do przychodni zdrowia. W chwili rozpoczęcia sporządzania planu teren, o którym mowa, był zarośnięty przypadkową roślinnością, przez jego środek poprowadzona jest ulica częściowo utwardzona betonowymi płytami. Brakowało również parkingu dla pacjentów przychodni, stąd też wnioski mieszkańców o wyznaczenie w planie linii rozgraniczających drogi i jej urządzenie.

Ponieważ sporządzając miejscowy plan należy zgodnie z zasadami zapisanymi w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ sporządzający waży interes publiczny i interesy prywatne tak postąpiono również w tym przypadku - zwłaszcza, że właściciele terenu nie składali żadnych wniosków ani nie składali uwag, chociaż taka forma sprzeciwu jest możliwa i zagwarantowania zapisami ustawy, o której mowa powyżej.

Wobec powyższego w MPZP Olsza został wyznaczony przebieg ulicy R. tak, aby łączyła ulicę C. P. z ulicą B. . Została ona zaliczona do dróg publicznych klasy dojazdowej i oznaczona symbolami KDD. 4 i KDD.5. Linie rozgraniczające drogi zostały tak wyznaczone, aby umożliwić lokalizację miejsc postojowych przy ośrodku zdrowia. Zostały wyznaczone ponadto Tereny zieleni urządzonej, o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępne parki, skwery i zieleńce, oznaczone symbolami ZP.2 i ZP.5. Do takiej decyzji projektowej z kolei przyczyniło się występowanie na terenie zieleni w tym zieleni wysokiej, której ochrona jest w przestrzeni miasta niezwykle istotna.

Wyznaczenie przeznaczenia pod tereny Zieleni publicznej ZP.2 i ZP.5 było zgodne z zapisami Studium. Plansza K3 wskazuje, że przez działki, o których mowa, przebiega korytarz ekologiczny, w teren tym wskazano ponadto park rzeczny, ponieważ jest to faktyczne przedłużenie terenu zielonego biegnącego wzdłuż rzeki Białuchy.

Organ podkreślił, że duża część działek wzdłuż ul. R. jest własnością Gminy Miejskiej Kraków. Dlatego działki o których mowa w skardze, zostały przeznaczone w planie miejscowym pod publicznie dostępne parki, skwery i zieleńce. A zatem przypisane im zostało przeznaczenie umożliwiające ich wykup na cele publiczne.

Organ ponadto podkreślił, że pozostawienie działek, o których mowa, jako tereny zieleni pozwoliłoby na zachowanie całego ciągu zielonego wzdłuż ul. R. , niezwykle potrzebnego ze względu uwarunkowania środowiskowe Krakowa. Powstały w tej sytuacji ciąg zieleni można by przeznaczyć pod publicznie dostępny park miejski, którego brak w okolicy jest odczuwalny. Fragment rysunku zaskarżonego planu, zamieszczony w odpowiedzi na skargę, pokazuje, że tereny zielone tworzą tu cały ciąg.

Drugim powodem dla którego w MPZP O. zostały wskazane przeznaczenia działek, o których mowa w skardze, pod Teren drogi dojazdowej oznaczony symbolem KDD.5 oraz Tereny zieleni publicznej oznaczone symbolami ZP.5 oraz ZP.2 był zamiar utrzymania zachowywanej od lat rezerwy pod linię tramwajową łączącą ul. R. z ul. L. . W nieobowiązującym planie ogólnym Krakowa - uchwała nr VII/58/94 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 listopada 1994 r. zmieniająca uchwałę w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa - wyraźnie widać przebiegający przez środek terenu, o którym mowa w skardze. Obszar tras komunikacyjnych KT/T o podstawowym przeznaczeniu m.in. pod tereny ulic głównych zbiorczych i lokalnych oraz tereny komunikacji szynowej. W odpowiedzi na skargę pokazano fragment nieobowiązującego planu ogólnego, o którym mowa.

Co więcej, rezerwa terenowa pod komunikację pojawiała się już we wcześniejszych planach - rezerwa terenowa pod komunikację była już widoczna na planie ogólnym Krakowa 1988.

Wynika z tego, że właściciele nieruchomości od wielu już lat wiedzieli o tym, że ich działki mogą być utrzymywane jako rezerwa pod drogi, a nie wyrazili sprzeciwu wobec przeznaczenia terenów w mpzp O. , gdy ten był sporządzany i wykładany do publicznego wglądu.

Zachowanie w skarżonym planie miejscowym rezerwy terenowej pod drogę poprzez wyznaczenie Terenów dróg publicznych KD.4 i KD.5 oraz Terenów zieleni urządzonej, oznaczonych symbolami ZP.2 i ZP.5 wynikało z potrzeby kontynuacji rozwiązań projektowych z planów poprzedzających skarżony plan miejscowy i konieczności zachowania rezerwy pod tereny komunikacji w tym miejscu, a także z uwagi na występujące w terenie uwarunkowania faktyczne.

Tym niemniej autorzy planu wzięli pod uwagę opracowania modelowe Politechniki K. , dotyczące sieci transportowej, na którym to modelu wskazana została proponowana linia tramwajowa w miejscu, o którym mowa.

W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza potrzeby zrównoważonego rozwoju i ochrony środowiska. Zachowanie rezerw terenowych pod drogi, a w szczególności pod transport szynowy, zdaje się być jednym z najistotniejszych aspektów zrównoważonego rozwoju i ochrony środowiska. Należy również wziąć pod uwagę ograniczanie energochłonności - realizacja połączenia tramwajowego poprzez przeprowadzenie go najkrótszą z możliwych dróg w kierunku osiedli położonych na północnym wschodzie Krakowa byłaby niezwykle ekonomiczna. I znowu należałoby wrócić do ważenia interesu prywatnego i publicznego - co powinno powstać we wskazanym miejscu - zabudowa kilkoma domami jednorodzinnymi czy linia tramwajowa służąca ogółowi mieszkańców. Rozstrzygając problem należy wziąć pod uwagę, że jeżeli teraz zostanie unieważniony fragment planu, którego dotyczy skarga, to istnieje duże prawdopodobieństwo, że dojdzie do zabudowy terenu i w wyniku tego zostanie przerwana ciągłość przyszłych terenów parków, jak i - ewentualnie - Kraków zostanie

pozbawiony możliwości poprowadzenia w tym terenie dogodnego połączenia tramwajowego.

Zachowywana od lat rezerwa pod budowę tramwaju łączącego centrum Krakowa z ul. L. , a w dalszym ciągu z terenami położonymi w północnych częściach Krakowa, powinna zostać bezwzględnie zachowana.

Podsumowując organ stoi na stanowisku, że przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu, ustalone w skarżonym planie miejscowym w odniesieniu do działek wskazanych w skardze, zostały podyktowane istnieniem ważnego interesu publicznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem, jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania. Sąd nie ocenia celowości podjętych przez organ rozwiązań. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 8098, dalej u.s.g.), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Rozpoznając sprawę w świetle powyższych kryteriów należy stwierdzić, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem uchwały Nr XXVII/613/19 Rady Miasta Krakowa z 23 października 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "O. w zakresie, w jakim powyższa regulacja objęła należące do skarżącej działki ewidencyjne o numerach: [...], [...], [...] i [...] (wszystkie w obrębie nr [...], jedn. ewid. Ś. w Krakowie).

Jak wynika z właściwych ksiąg wieczystych (odpisy dołączone do skargi) skarżąca jest współwłaścicielką tych nieruchomości.

Skarga została złożona w trybie art. 101 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z kolei przepis art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepisy te determinują legitymację skargową, a także zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem. W konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2020 r. II OSK 2296/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17).

W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały. Podstawą uwzględnienia skargi może być wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. W konsekwencji naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, lecz stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić tylko w razie stwierdzenia określonych naruszeń prawa: istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania oraz naruszenia właściwości organów, jeżeli uchybienia te naruszają interes prawny skarżącej.

Skarżąca jest współwłaścicielem działek wskazanych wyżej, położonych w obszarze objętym planem, ma zatem bez wątpienia legitymację do uruchomienia sądowej kontroli przedmiotowej uchwały. Ustalenia planu kształtują i zarazem ograniczają sposób wykonywania przysługującego skarżącej prawa rzeczowego, przesłanka wspomnianej legitymacji w postaci naruszenia interesu prawnego skarżącej jest w sposób niebudzący wątpliwości spełniona.

Dokonując kontroli prawidłowości przeprowadzenia procedury planistycznej uregulowanej w art. 17 u.p.z.p. w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazuje, że przedmiotowy plan był już przedmiotem oceny w tym względzie w innych sprawach zakończonych wyrokami: prawomocny II SA/Kr 668/21 (następnie II OSK 504/22); nieprawomocny II SA/Kr 1412/24; prawomocny II SA/Kr 983/20.

W żadnej z nich Sąd nie stwierdził podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w całości. W ww. orzeczeniach wyraźnie stwierdzono, że sąd dokonał analizy akt planistycznych pod kątem postępowania na etapie procedury planistycznej i w jej wyniku stwierdził, że nie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania ani też właściwości organów.

Niezależnie od tego, Sąd wskazuje, że analiza toku formalnoprawnego podjęcia zaskarżonej uchwały nie wykazuje istotnych naruszeń trybu procedury planistycznej mogących mieć wpływ na interes prawny skarżącej.

Kontrolując zaskarżoną uchwałę zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, Sąd uznał, że zachodzą podstawy do stwierdzenia jej nieważności w części - w zakresie opisanym w pkt I sentencji wyroku.

Zgodnie z treścią art. 20 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Ustalenia studium są zatem wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, o czym też wprost stanowi art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Studium jest prawnie określonym instrumentem kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej w gminie i służy ustaleniu lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. To związanie ustaleniami studium oznacza takie kształtowanie treści planu miejscowego, aby uwzględniała ona i wynikała z ustaleń studium. Treść planu miejscowego jest zatem konsekwencją zapisów studium (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2010 r., II OSK 1904/10; z dnia 14 czerwca 2007 r. II OSK 359/07; z dnia 1 lipca 2010 r., II OSK 904/10). W orzecznictwie podkreśla się, iż warunek nienaruszania przez plan miejscowy ustaleń Studium tworzy ustawową zasadę sporządzania planu, której naruszenie, stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p. powoduje nieważność planu w całości lub jego części. Chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium.

Jest okolicznością bezsporną, że zgodnie z ustaleniami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa tereny działek ewidencyjnych objętych skargą, wedle wytycznych wynikających ze Studium, zostały w całości zakwalifikowane jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej niskiej intensywności, oznaczone symbolem MNW oraz położone w granicach terytorialnych jednostki urbanistycznej Nr 25 - P. C..

Dla powyższej kategorii terenów w Studium wyznaczono następujące funkcje:

Funkcja podstawowa - Zabudowa mieszkaniowa niskiej intensywności realizowana jako zabudowa jednorodzinna (MN) lub zabudowa budynkami wielorodzinnymi o gabarytach zabudowy jednorodzinnej, realizowana jako domy mieszkalne z wydzielonymi ponad dwoma lokalami mieszkalnymi, wille miejskie; wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże, budynki gospodarcze) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie.

Funkcja dopuszczalna - Usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi: kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej.

Powyższe wytyczne zostały uszczegółowione w karcie dedykowanej jednostce urbanistycznej Nr [...] - P. C..

Wskazanym w skardze nieruchomościom nadano następujący status w skarżonym planie miejscowym:

• Obszar ozn. symbolem ZP.2 - Teren zieleni urządzonej, o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępne parki, skwery i zieleńce - dot. części działek nr: [...], [...], [...].

• Obszar ozn. symbolem ZP.5 - Tereny zieleni urządzonej, o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępne parki, skwery i zieleńce - dot. części działek nr: [...], [...], [...].

• Obszar ozn. symbolem KDD.5 - Teren dróg publicznych, o podstawowym przeznaczeniu pod drogi publiczne klasy dojazdowej - dot. części działek nr: [...], [...], [...], [...].

Jest oczywistym, że plany miejscowe nie stanowią i nie mogą stanowić powielenia Studium "w większym stopniu szczegółowości". Jest też bezsporne, że tereny oznaczone w Studium jako MNW, mogą zostać przeznaczone także na inne cele niż tylko zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna niskiej intensywności, bo to wprost wynika z funkcji dopuszczalnej dla tych terenów, określonej w Studium.

Sąd jednak akcentuje, w ślad za wyrokiem II OSK 504/22, dotyczącym tego samego planu miejscowego, że: "ustalenie przeznaczenia terenu zgodnie z funkcją dopuszczalną w miejsce ustaleń zgodnych z funkcją podstawową powinno być uznane za wyjątkowe i szczegółowo umotywowane ważnym interesem publicznym, jakim jest przykładowo konieczność objęcia danego terenu jedną z form ochrony przewidzianych w przepisach prawa (por. wyrok NSA z 24.05.2023 r., II OSK 1823/20, LEX nr 3589409). Wykładania przywołanych przepisów w kontekście ustaleń planu, będących pochodną wskazanej przez Studium funkcji dopuszczalnej w miejsce podstawowej, powinna uwzględniać fundamentalne zasady, na których opiera się prawna regulacja planowania i zagospodarowania przestrzennego. Stąd też błędem jest uznanie wypełnienia wymogu wynikającego z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., podczas gdy rozwiązania przyjęte w planie miejscowym są konsekwencją wyboru funkcji dopuszczalnej w miejsce funkcji podstawowej, jeżeli w danym przypadku wybór funkcji dopuszczalnej nie jest do pogodzenia z zasadami proporcjonalności, zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz ochrony własności i wynikającej z niej wolności zabudowy. Nie powinno przy tym budzić wątpliwości, że pominięcie wyżej wskazanych zasad przy ustaleniach planu zbieżnych z funkcją dopuszczalną "kosztem" funkcji podstawowej, stanowi naruszenie prawa, które należy kwalifikować jako istotne w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p." (vide II OSK 504/22).

Zatem choć w studium rada gminy może określać kierunki przeznaczenia poszczególnych terenów dość ogólnie, to jednak z całą pewnością nie może być tak, że nieruchomość w zasadzie w całości zostaje wyłączona z zabudowy, przewidzianej w Studium jako przeznaczenie podstawowe.

Orzekając jak w sentencji wyroku, Sąd ma na względzie także stan własności wskazanych w skardze działek. Stanowią one współwłasność osób fizycznych, a nie jednostki samorządu terytorialnego czy Skarbu Państwa, wówczas taka modyfikacja przeznaczenia terenu w planie, w kontekście zapisów Studium, byłaby zdaniem Sadu akceptowalna, bo prawo własności przysługujące podmiotom publicznym służyć ma realizacji celów publicznych.

Charakterystyczne jest też to, że powodem wyznaczenia kwestionowanego przez skarżącą przeznaczenia planistycznego działek ewidencyjnych o numerach [...], [...], [...] obręb nr [...] jednostka ewidencyjna Ś. w K., były w głównej mierze oczekiwania "okolicznych mieszkańców", o czym szczegółowo pisze organ w odpowiedzi na skargę. Jednak z akt planistycznych nie wynika, aby ktokolwiek z mieszkańców zaoferował na tereny zielone, parking, czy drogę własną nieruchomość lub jej część, natomiast oczekuje tego od sąsiada (skarżącej), przy akceptacji organów planistycznych. Taka logika zdaniem Sądu przekracza również granice "władztwa planistycznego" przysługującego gminie.

Sąd w tym miejscu akcentuje, że składanie wniosków czy uwag do projektu planu miejscowego jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem właściciela, zatem podkreślany w odpowiedzi na skargę fakt, że skarżąca nie brała udziału w procesie planistycznym (nie składała wniosków, uwag) nie ma żadnego wpływu na rozstrzygnięcie skargi.

Sąd w pełni podziela zarzut skargi naruszenia przez organ planistyczny przepisów art. 6 u.p.z.p. w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7 i pkt 9 u.p.z.p. w związku z art. 140 kodeksu cywilnego oraz w związku z art. 21, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 2 i ust. 3 Konstytucji, poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego, które polega w niniejszej sprawie na nadmiernym ograniczeniu uprawnień skarżącej związanych z jej prawem własności nieruchomości położonych na obszarze zaskarżonego planu.

Wskazane w skardze nieruchomości będące współwłasnością skarżącej mają łącznie powierzchnię 0,4719 ha. Plan miejscowy całkowicie pozbawia ich właścicieli możliwości zabudowy nieruchomości i korzystania z nich w tym celu. Przewiduje bowiem przeznaczenie nieruchomości pod drogi (około 0,2008 ha) oraz w pozostałej części pod tereny zieleni urządzonej. Podkreślenia wymaga, że nieruchomość ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej ul. R. która kończy się przy granicy nieruchomości. Działki w najbliższym sąsiedztwie nieruchomości są zabudowane.

Nie kwestionując uprawnień gminy do kształtowania polityki przestrzennej, skarżąca zasadnie kwestionuje brak - w tym przypadku - jakiegokolwiek wyważenia, zarówno interesu indywidualnego skarżącej, jak i interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 7 i pkt 9 u.p.z.p.). Interes skarżącej został całkowicie zignorowany, wobec wyłączenia możliwości jakiegokolwiek zagospodarowania (zabudowy) nieruchomości przez jej właścicieli. Plan zagospodarowania - poza określeniem na nieruchomości terenów dróg publicznych, przewiduje na całym obszarze nieruchomości tereny zieleni urządzonej. W sytuacji, gdy w otoczeniu nieruchomości jest bardzo dużo terenów zielonych, trudno zrozumieć, także i Sądowi, dlaczego akurat cała nieruchomość skarżącej - wyłączając drogi - została przeznaczona na rodzaj parku. Tym bardziej trudno o takie przekonanie, gdy prawie połowa nieruchomości ma być przeznaczona pod teren dróg publicznych, przecinających ukośnie nieruchomość, z parkingiem w środkowej części nieruchomości. Zwraca przy tym uwagę fakt, że sąsiadujący z nieruchomością teren działki nr [...], zabudowanej wysokim blokiem nr [...] przy ul. G. , jest przewidziany (część przy budynku jednorodzinnym przy ul. R. j nr [...]) do zabudowy wysokiej, bez objęcia całej działki ochroną terenów zielonych w ramach osiedli blokowych przed zabudową i zainwestowaniem obniżającym udział powierzchni biologicznie czynnej, co nakazuje Studium w wytycznych do planów miejscowych.

Zdaniem Sądu ma rację skarżąca, że rażące jest postępowanie Gminy w określeniu na nieruchomości w planie terenów dróg publicznych. Plan przewiduje bowiem przeprowadzenie przez nieruchomość drogi publicznej - przecinając nieruchomość ukośnie (jak wskazuje skarżąca - chyba z powodu dodatkowego dojazdu do budynku Gminy na jej działce nr [...], który to budynek jest wynajmowany przez Gminę, w tym spółce z o. o., prowadzącej poradnię lekarską).

Poza drogą, plan przewiduje dodatkowy parking przy tym budynku Gminy, bowiem w treści skarżonej uchwały (§ 14 ust. 1 pkt 4 lit. m) przewidziano drogę przy budynku Gminy, szerokości 34 m (cyt.: w terenie KDD.5 - do 12 metrów, z dopuszczeniem poszerzeń: do 19 metrów w rejonie skrzyżowania z drogą w terenie KDD.2 oraz do 34 metrów w sąsiedztwie terenu U.1). Usytuowanie parkingu jednoznacznie wynika z rysunku planu, mimo że treść uchwały wprost nie wskazuje na parking, a "jedynie" na drogę o szerokości 34 metrów. Znaczące jest przy tym, że do wyżej wymienionego budynku Gminy prowadzi osobna ulica asfaltowa, nazwana ul. T. zakończona istniejącym parkingiem przed powołanym budynkiem Gminy. Nie sposób oprzeć się wrażeniu, że Gmina realizuje w ten sposób swój interes, ewentualnie interes najemców budynku - których to interesów nie należy utożsamiać z interesem publicznym - z całkowitym pominięciem interesu skarżącej i innych współwłaścicieli nieruchomości.

Doszło zatem do nadużycia władztwa planistycznego Gminy.

Podkreślenia wymaga, że badanie ewentualnego nadużycia uprawnień gminy do decydowania o sposobie zagospodarowania terenu to ciągle kontrola legalności, a nie celowości działań gminy. To zaś oznacza, że działania te nie mogą pozostać poza kontrolą sądu administracyjnego. Gmina nie ma absolutnej władzy w określaniu przeznaczenia terenów i warunków zagospodarowania. (zob. wyroki NSA z 4 października 2017 r., sygn. akt II OSK 217/19 oraz z 25 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2986/15).

Podkreślić także należy, że w planowaniu przestrzennym "interes publiczny" nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Przyjęte w ustawie rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości gruntowych.

Jak argumentuje skarżąca, czemu nie sposób odmówić racji, dotychczas ulica R. jest ulicą ślepą, kończącą się w południowej granicy nieruchomości, na wysokości budynku jednorodzinnego nr [...] przy ul. R. . Trudno jest dodatkowo znaleźć uzasadnioną konieczność ustanowienia i przeprowadzenia drogi publicznej przez nieruchomość skarżącej, w sytuacji gdy ul. R. jest małą uliczką - faktycznie wewnętrzną - dojazdową do przyległych do niej domów jednorodzinnych. Na marginesie wskazać można, że niezależnie od bezzasadności ustalenia na nieruchomości skarżącej terenów dróg publicznych, można przeprowadzić taką drogę w sposób znacznie mniej obciążający nieruchomość skarżącej - choćby sytuując drogę nie na ukos, a przy granicy nieruchomości i bez tworzenia dodatkowego parkingu dla budynku Gminy. Gmina ma znacznie większe możliwości zaplanowania dodatkowego parkingu lub zwiększenia istniejącego parkingu na swoich działkach wokół swojego budynku, to jest na działkach o numerach: [...]. Nie doszłoby wówczas do tak rażącego nadużycia władztwa planistycznego Gminy.

Gmina nie może, kosztem nadmiernego i nieuzasadnionego prawem ograniczenia prawa własności skarżącej, uzyskać dodatkowego udogodnienia w obsłudze przychodni zdrowia.

Wbrew stanowisku odpowiedzi na skargę, zdaniem Sądu ma rację skarżąca, że wyłączenie możliwości jakiejkolwiek zabudowy na terenie jej nieruchomości, nie chroni jakiegokolwiek ważnego interesu publicznego, a tylko bezpodstawnie narusza prawo własności skarżącej, co jest nieakceptowane z punktu widzenia zasad planowania przestrzennego i kształtowania ładu przestrzennego, określonych w u.p.z.p. oraz stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności (art. 21 i art. 64 ust. 2 Konstytucji), a także konstytucyjnej zasady proporcjonalności (art. 64 ust. 3 Konstytucji).

Ważąc zatem, że prawo własności oraz interes prywatny właściciela nie stanowi podstawowej i nadrzędnej wartości, jaka powinna być uwzględniona przy sporządzaniu planu miejscowego, Sąd akcentuje, że zakwestionowane skargą zapisy planu w odniesieniu do działek skarżącej pozostają w sprzeczności z utrwaloną linią orzecznictwa, z której wynika konieczność ważenia interesu publicznego i prywatnego w planowaniu przestrzennym.

Nie jest też tak, że tylko prawo własności przysługujące podmiotom publicznym (tu: Gminie) ma służyć realizacji celów publicznych, bowiem w świetle art. 6 u.p.z.p. (zgodnie z którym: "Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.") poza dyskusją pozostaje możliwość ograniczania prawa własności, a nawet przeznaczania własności na cele publiczne, jednak - co należy zaakcentować w okolicznościach niniejszej sprawy - może do tego dochodzić jedynie w zgodzie z zasadami i gwarancjami przewidzianymi w obowiązującym porządku prawnym, w tym zwłaszcza w normach wynikających z przepisów Konstytucji RP.

Nie można też przyjąć, jak zdaje się sugerować organ w odpowiedzi na skargę, że plan miejscowy swoim istnieniem uzasadnia swoją legalność.

Nie zasługuje też na akceptację argumentacja organu odnośnie konieczności pozostawienia przewidzianej Planem Ogólnym Krakowa z 16 listopada 1994 r. rezerwy terenu pod budowę linii tramwajowej, wobec jego wieloletniego nieobowiązywania i nieaktualności.

Jeśli zaś chodzi o wskazywane w odpowiedzi na skargę plany Gminy co do urządzenia częściowo na terenie działek skarżącej parku miejskiego i ewentualnego wywłaszczenia nieruchomości na cel publiczny, to stwierdzić należy, że jeżeli plany takie istnieją, to nie zostały należycie uwidocznione w tekście planu. Tereny ZP.2 i ZP.5 nie zostały w wyraźny sposób przeznaczone na park miejski, ale wraz ze wszystkimi pozostałymi obszarami ZP (o numerach od 1 do 11) zostały zbiorczo określone jako "tereny zieleni urządzonej, o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępne parki, skwery i zieleńce". Formalnie zatem to, czy na działkach skarżącej gmina planowała park, skwer czy zieleniec, nie zostało przesądzone w ustaleniach planu miejscowego. Tymczasem zgodnie z art. 6 pkt 9c ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 z późn. zm.) cel publiczny stanowi wydzielanie gruntów pod publicznie dostępne samorządowe: ciągi piesze, place, parki, promenady lub bulwary, a także ich urządzanie, w tym budowa lub przebudowa. W kategorii tej nie mieszczą się ani skwery, ani zieleńce, a określone w tej ustawie "cele publiczne" muszą być interpretowane ściśle.

Nadto z art. 10 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wynika, że w studium określa się w szczególności obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym. Inwestycja celu publicznego w postaci parku miejskiego na części nieruchomości skarżącej nie została w Studium przewidziana.

Zdaniem Sądu z przyczyn wyżej wskazanych, ustalenia planu względem działek skarżącej naruszają ustalenia studium, tym samym jest to podstawa do stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie, w jakim to naruszenie występuje, i w granicach wyznaczonych interesem prawnym skarżącej, ze względu na naruszenie przepisów art. 9 ust. 4 i 20 ust. 1 u.p.z.p. Nadto zaskarżona uchwała w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "O." została uchwalona z przekroczeniem przysługującego gminie na mocy art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p. władztwa planistycznego, ponieważ nie wyważono prawidłowo interesu publicznego i interesu prywatnego i nie zastosowano zasady proporcjonalności, wyrażającej zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki.

Mając wszystko powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w zakresie działek ewidencyjnych o numerach [...], [...], [...], [...] obręb nr [...] jednostka ewidencyjna Ś. w Krakowie.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz J. T. kwotę 797 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (300 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi i 497 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego skarżącej).