IV SAB/Wr 879/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-03-25	
Data wpływu	2024-10-08	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu	
Sędziowie	Andrzej Nikiforów
Ewa Kamieniecka /sprawozdawca/
Tomasz Świetlikowski /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Dyrektor Szkoły	
Treść wyniku	Zobowiązano do dokonania czynności	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 902;  art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 4, art. 6 ust. 1 pkt 3; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca) Sędzia WSA Andrzej Nikiforów po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 marca 2025 r. sprawy ze skargi B. K. przy udziale Stowarzyszenia S. z siedzibą w W. na bezczynność Dyrektora Liceum Ogólnokształcącego nr V im. generała Jakuba Jasińskiego we Wrocławiu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 1 lipca 2024 r. I. zobowiązuje Dyrektora Liceum Ogólnokształcącego nr V im. generała Jakuba Jasińskiego we Wrocławiu do załatwienia punktu 2 wniosku skarżącego z dnia 1 lipca 2024 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że Dyrektor Liceum Ogólnokształcącego nr V im. generała Jakuba Jasińskiego we Wrocławiu dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu punktu 2 wniosku skarżącego z dnia 1 lipca 2024 r., a bezczynność ta nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Dyrektora Liceum Ogólnokształcącego nr V im. generała Jakuba Jasińskiego we Wrocławiu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 1 lipca 2024 r. B. K. zwrócił się do Dyrektora Liceum Ogólnokształcącego nr V we Wrocławiu o udostępnienie za pośrednictwem poczty elektronicznej informacji publicznej w następującym zakresie:

1. Czy szkoła pobiera opłatę za papier; jeśli tak, to należy udostępnić rejestr wpłat, dowody wpłat i faktury za zakup z tych środków za ostatnie 6 lat szkolnych;

2. Pytania ze sprawdzianów z j. polskiego z klasy 1A za kwiecień 2024 r. (dotyczy sprawdzianów wiedzy) w formacie pdf.

W dniu 15 lipca 2024 r. Dyrektor LO poinformował wnioskodawcę, że udzielenie odpowiedzi w terminie nie jest możliwe z powodu szerokiego zakresu wnioskowanych informacji oraz konieczności zebrania ich z różnych komórek organizacyjnych szkoły. Udostępnienie informacji nastąpi w terminie 30 sierpnia 2024 r.

Pismem z dnia 29 sierpnia 2024 r. Dyrektor LO udzielił wnioskodawcy następującej informacji:

1.Szkoła nie pobiera opłat za papier.

2.Informacja ta nie stanowi informacji publicznej i nie ma obowiązku jej udostępniania.

W e-mailach z dnia 29 sierpnia 2024 r. i 30 sierpnia 2024 r. wnioskodawca poinformował Dyrektora LO, że nadal oczekuje odpowiedzi na pytanie numer 2.

W e-mailu z dnia 2 września 2024 r. Dyrektor LO poinformował wnioskodawcę, że w przypadku, gdy wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej to organ zobowiązany jest do poinformowania wnioskodawcy o tym fakcie bez wydawania decyzji administracyjnej.

W dniu 4 września 2024 r. wnioskodawca wezwał Dyrektora LO do niezwłocznego prawidłowego rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej i udostępnienie objętych wnioskiem pytań ze sprawdzianów we wskazanej formie, bowiem pytania egzaminacyjne uznaje się za informację publiczną, podlegającą udostępnieniu.

W dniu 10 września 2024 r. Dyrektor LO poinformował wnioskodawcę, że zadania egzaminacyjne w przypadku egzaminów, z których wynikami przepisy prawa wiążą skutki prawne, stanowią informację publiczna, bowiem odnoszą się do sprawy publicznej. Do tej kategorii nie należą pytania z bieżących sprawdzianów, testów i klasówek w szkołach, ponieważ spełniają kryteria dokumentu wewnętrznego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 września 2024 r. na bezczynność Dyrektora LO w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, skarżący zarzucił naruszenie:

art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych przez jego niezastosowanie i nieudostępnienie żądanej informacji, co doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa do informacji,

- art. 61 ust. 1 Konstytucji RP przez nieudostępnienie żądanej informacji,

- art. 10 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez jego niezastosowanie i nieudostępnienie informacji w zakreślonym ustawowo terminie

i wniósł o:

1. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności,

2. zobowiązanie organu do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku,

3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że do dnia złożenia skargi nie została mu udostępniona informacja, będąca przedmiotem wniosku w punkcie 2. W zakresie punktu 1 wnioskodawca otrzymał pełną odpowiedź. Bogate orzecznictwo sądów administracyjnych uznaje szeroko pojęte pytania egzaminacyjne za informację publiczną, podlegającą udostępnieniu. Nawet przyjmując istnienie pewnych rozbieżności orzeczniczych co do charakteru sprawdzianów jako informacji podlegającej udostępnieniu, konieczne staje się sięgniecie po pogląd projawnościowy.

W związku z tym w odniesieniu do tej części wniosku, która nie została zrealizowana, organ pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę z dnia 4 października 2024 r. Dyrektor LO wniósł o oddalenie skargi, a w przypadku stwierdzenia bezczynności uznanie, ze nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ stwierdził, że brak jest "bogatego orzecznictwa", które miałoby potwierdzać, iż szeroko pojęte pytania egzaminacyjne uznaje się za informację publiczną. W orzecznictwie przyjmuje się, że zadania egzaminacyjne w przypadku egzaminów, z których wynikami przepisy prawa wiążą skutki prawne, stanowią informację publiczna, bowiem odnoszą się do sprawy publicznej. Do tej kategorii nie należą pytania z bieżących sprawdzianów, testów i klasówek w szkołach, ponieważ spełniają kryteria dokumentu wewnętrznego. Nie są skierowane na zewnątrz i nie kształtują bezpośrednio sytuacji prawnej ucznia, a w konsekwencji spełniają kryteria dokumentu wewnętrznego, przy którego pomocy weryfikowana jest bieżąca wiedza ucznia. Pytania ze sprawdzianów mają charakter wewnętrzny i jako takie nie stanowią informacji publicznej.

W piśmie procesowym z dnia 22 września 2024 r. skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Na wniosek z dnia 4 listopada 2024 r. Sąd dopuścił do udziału w postępowaniu jako uczestnika postępowania organizację społeczną – Stowarzyszenie S. Uczestnik postępowania wniósł o uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności. Zdaniem uczestnika postępowania, pytania powinny podlegać udostępnieniu, choćby jako narzędzie kontroli społecznej nad jakością wykonywanych przez dany podmiot usług publicznych. Umożliwienie wglądu do pytań pojawiających się na klasówkach i sprawdzianach pozwala społeczeństwu poddać kontroli wykonywanie przez szkołę zadania publicznego w postaci kształcenia dzieci i młodzieży, a społeczna kontrola podmiotów sfery publicznej jest naczelną ideą przyświecającą funkcjonowaniu w Polsce prawa do informacji publicznej. Należy też dokonywać wykładni projawnościowej w razie istnienia wątpliwości co do możliwości udostępnienia określonych informacji na zasadach określonych w ustawie. Poza tym jawność pytań wpływa pozytywnie na działalność oraz wizerunek podmiotu kształcącego oraz może motywować do lepszego przygotowywania się do testów sprawdzających wiedzę. Ponadto dokumenty wewnętrzne nie mogą być z założenia kierowane do podmiotów zewnętrznych, a tymczasem klasówki stanowią dokumenty kierowane do takich podmiotów (uczniów, rodziców, opiekunów prawnych, organów nadzoru przeprowadzających czynności kontrolne).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 334) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej p.p.s.a.), kontrola – o której mowa powyżej – obejmuje m. in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Jak wynika zaś z art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Do takich zaś spraw należy postępowanie prowadzone w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Podstawą oceny zasadności skargi na bezczynność zawsze będzie stan faktyczny istniejący w dacie orzekania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1591/13 oraz z dnia 27 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2331/13, dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpatrywanej sprawie zaskarżeniu podlegała bezczynność związana z udostępnieniem informacji publicznej. Jak wynika z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej u.d.i.p.), każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym. Stosownie zaś do treści art. 2 ust. 1 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który wprowadza w tym zakresie pewne ograniczenia związane z ochroną informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Do wymienionego katalogu zaliczają się również podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.). Przepisy powołanej ustawy nakładają na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).

Mając powyższe regulacje na uwadze należy podkreślić, że w toku oceny zasadności skargi w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej sąd administracyjny zobowiązany jest do ustalenia, czy podmiot, do którego skierowano wniosek był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, czy dane, o które wnioskowała strona skarżąca, miały charakter informacji publicznej oraz czy żądanie wnioskodawcy zostało rozpatrzone w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami tj. w formie i w terminie wynikających z regulacji ustawowej.

W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że Dyrektor Liceum Ogólnokształcącego – jako podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. – zobowiązany jest do udostępniania informacji publicznych. Odpowiadając na wniosek skarżącego z dnia 1 lipca 2024 r., Dyrektor LO w piśmie z dnia 29 sierpnia 2024 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi na pytanie 1 wniosku z dnia 1 lipca 2024 r., a kompletności tej odpowiedzi skarżący nie kwestionuje. Natomiast odnośnie odpowiedzi na pytanie 2 wniosku organ poinformował skarżącego, że kwestia udostępnienia pytań ze sprawdzianów z języka polskiego z klasy 1A za kwiecień 2024 r. nie stanowi informacji publicznej i nie ma obowiązku jej udostępniania.

Należy zauważyć, że stanowisko organu w odpowiedzi z dnia 29 sierpnia 2024 r. nie zostało w żaden sposób uzasadnione, co utrudnia sprawowanie kontroli przez sąd administracyjny. Uzasadnienie stanowiska organu zostało podane dopiero w odpowiedzi na skargę z dnia 4 października 2024 r., bowiem wskazano, że pytania ze sprawdzianów stanowią dokument wewnętrzny i nie kształtują bezpośrednio sytuacji prawnej ucznia. Podanie motywów działania organu jest jednak spóźnione, bowiem ocenie Sądu nie podlega odpowiedź na skargę, stanowiąca pismo procesowe w toku postępowania sądowego, ale odpowiedź na wniosek udzielona skarżącemu.

Skarżący w skardze do WSA zarzucił organowi bezczynność w udostępnieniu żądanych pytań ze sprawdzianów, a jego stanowisko zostało poparte przez uczestnika postępowania.

Wobec powyższego sporny jest pomiędzy stronami charakter wnioskowanej informacji w postaci pytań ze sprawdzianów z języka polskiego.

Zdaniem Sądu, pytania ze sprawdzianu z języka polskiego w klasie 1A za kwiecień 2024 r. stanowią informację publiczną, uregulowaną w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Niewątpliwie sprawdziany i klasówki służą sprawdzeniu umiejętności nauczanych w Liceum Ogólnokształcącym, a także dostarczają wiedzy o sposobach, prawidłowości i poziomie edukacji prowadzonej przez nauczyciela, czyli osoby pełniącej funkcje publiczne, która realizuje określone ustawą zadania publiczne. Poza tym sprawdziany i klasówki stanowią istotny element programu nauczania (pisemnej formy sprawdzania wiadomości ucznia). Żądana informacja zawiera zatem informacje o podmiocie zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej i zasadach jego funkcjonowania, czyli o sprawach publicznych, więc posiada charakter informacji publicznej (wyrok WSA w Opolu z 4 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Op 36/22, wyrok WSA w Olsztynie z 27 czerwca 2023 r., sygn. akt II SAB/Ol 69/23, wyrok WSA w Olsztynie z 17 października 2023 r., sygn. akt II SAB/Ol 106/23).

Sąd nie podzielił stanowiska organu, że pytania ze sprawdzianów stanowią dokumenty prywatne, wewnętrzne. Informację publiczną stanowią bowiem dokumenty bezpośrednio wytworzone przez podmioty zobowiązane oraz te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów, w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Informacje, których udostępnienia domagał się skarżący zostały wytworzone w ramach działalności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej i po myśli art. 1 ust. 1 u.d.i.p. zawierały informację ze sfery spraw publicznych oraz zostały skierowane do podmiotów zewnętrznych, tj. uczniów, a także ich rodziców i opiekunów. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym słusznie zwraca się uwagę, że terminu "dokument wewnętrzny" używa się dla określenia dokumentu, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, mogą wskazywać zasady działania w określonych sytuacjach, mogą też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu. Dokumenty tego typu mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (por. wyrok w Łodzi z dnia 17 października 2019 r., sygn. akt II SAB/Łd 66/19 i powołane tam orzecznictwo). W świetle powyższego nie sposób uznać, że arkusze sprawdzianu i klasówki, które następnie wykorzystuje się w procesie nauczania uczniów i które oddziałują na ocenę ich postępów, stanowią jedynie informację o charakterze roboczym.

W ocenie Sądu zasadne jest przyznanie informacji objętej punktem 2 wniosku waloru informacji publicznej, która podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p., o ile oczywiście znajduje się w posiadaniu organu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Należy zauważyć, że istotnie podobny problem do rozważanego powyżej był przedmiotem analizy sądów administracyjnych rozpoznających sprawy dotyczące wniosków o udostępnienie pytań z egzaminów na studiach. W tym zakresie sądy trafnie argumentowały, że jawność pytań egzaminacyjnych stanowi zarówno wyraz jawności sfery publicznej, jak i narzędzie kontroli społecznej nad jakością wykonywanych przez dany podmiot usług publicznych, do których został powołany. Słusznie nadto akcentowały, że upublicznienie pytań z egzaminów z poszczególnych sesji egzaminacyjnych może korzystnie wpływać na działalność oraz wizerunek uczelni publicznej (tak m.in.: WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. akt II SAB/Sz 163/18; WSA w Warszawie w wyroku z dnia 22 lipca 2022 r., sygn. akt VIII SA/Wa 406/21, orzeczenia podane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Pytania ze sprawdzianów stanowią zatem informację publiczną. Są to informacje o sprawach publicznych dotyczących funkcjonowania podmiotów publicznych, czyli sposobu prowadzenia przez nie swojej działalności (art. 6 pkt 3 u.d.i.p.).

W rozpatrywanej sprawie Sąd stwierdził naruszenie przez organ art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 3, art. 10 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 p.p.s.a. i w punkcie I sentencji wyroku zobowiązał organ do załatwienia punktu 2 wniosku skarżącego.

Jednocześnie, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym przesądzono w pkt II sentencji wyroku. Oceniając tę kwestię Sąd miał na uwadze, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa, czy opóźnienia w podejmowanych czynnościach pozbawionego jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W sprawie nie sposób dopatrzeć się w działaniu organu rażącego naruszenia prawa. Sąd wziął pod uwagę, że organ nie zignorował wniosku skarżącego i odpowiedział na wniosek zgodnie ze swoją wiedzą, jednak jego argumentacja okazała się wadliwa. Bezczynność organu wynikała z niedostatecznej znajomości problematyki udostępniania informacji publicznej i błędnej interpretacji przepisów prawa.

O należnych skarżącemu kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. w pkt III sentencji wyroku (wpis od skargi - 100 zł).