Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 9 lipca 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Bożena Popowska /spr./ sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 896/12 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rada m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 3 i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie

Wyrokiem z dnia 25 września 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 896/12, w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w pkt 1. sentencji stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek o numerach ewidencyjnych: nr [...] - z obrębu [...]; nr [...], nr [...], nr [...] - z obrębu [...], w pkt 2. wstrzymał wykonanie zaskarżonej uchwały w części, o której mowa w pkt 1 do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, w pkt 3 oddalił skargę w pozostałej części.

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wojewoda Mazowiecki (dalej Wojewoda) złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego tereny W. – Z., W. –G., W. – G. - część I, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w stosunku do określonych w skardze działek z uwagi na fakt, iż nie uzyskano dla nich zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne lub dla których nie uwzględniono w planie warunków (wielkość minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, minimalna wielkość działki budowlanej) wykorzystania zgód na zmianę ich przeznaczenia. Wojewoda przywołał treść decyzji:

a) Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z

dnia [...] grudnia 1995 r. nr [...],

b) Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2002 r. nr [...] (maksymalna powierzchnia do wyłączenia z produkcji leśnej - do [...] % powierzchni działki, jednak nie więcej niż [...] m2, zakaz podziału działek na mniejsze niż [...] m2),

c) Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2005 r. nr [...],

d) Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] (dopuszczenie zabudowy winno odbyć się z zachowaniem utrzymania minimum [...] % powierzchni biologicznie czynnej działki leśnej, powierzchnia działki powstałej w wyniku wtórnego podziału działek winna wynosić minimum [...] m2.),

e) Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia [...] maja 2007 r. nr [...].

Z dokonanej przez Wojewodę analizy ich treści wynikało, że wskazane w skardze działki nr ew. [...], [...] i [...] z obrębu [...], nr ew. [...] (część) z obrębu [...], nr ew. [...] (część) z obrębu [...], nr ew. [...] (część), [...] (część), [...] (część), [...] i [...] z obrębu [...], nr ew. [...] (część) z obrębu [...], nr ew. [...] (część) z obrębu [...], nr ew. [...] (część), [...] (część) i [...] (część) z obrębu [...] zostały w planie objęte zmianą przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne, mimo że takiej zgody nie udzielono. Ponadto Wojewoda podniósł, że działki : nr ew. [...] (część), [...] i [...] z obrębu [...], nr ew. [...] i [...] z obrębu [...], nr ew. [...] i [...] z obrębu [...], nr ew. [...] z obrębu [...], nr ew. [...] i [...] z obrębu [...], które uzyskały zgodę na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne na określonych w decyzjach warunkach, w planie zostały przeznaczone na cele nieleśne na warunkach zgoła odmiennych od wskazanych w stosownych decyzjach udzielających takiej zgody.

Wojewoda wniósł także o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej oraz graficznej, odnoszącej się do obszaru objętego planem, wykraczającego poza granice dzielnicy W., obejmującego części działek: nr ew. [...] z obrębu [...] (teren [...]), nr ew. [...] z obrębu [...] (teren [...] i [...]), nr ew. [...] z obrębu [...] (teren [...]) i nr ew. [...] z obrębu [...] (teren [...]), co było niezgodne z ustaleniami w § 1 ust. 2 pkt 2 lit. a zaskarżonej uchwały oraz ustaleniami uchwały Rady Miasta Wesoła z dnia [...] maja 1999 r. nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego tereny W. — Z., W. – G. i W. G. w Mieście W. a także niezgodne z ustaleniami uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w sprawie podziału miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego tereny W. – Z., W. – G., W. - G.

W odpowiedzi na skargę Rada m.st. Warszawy (dalej Rada) wniósła o jej oddalenie oraz odniósł się do stawianych uchwale przez skarżącego zarzutów, uznając je za niezasadne. Uznała, że brak konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu określonych w skardze działek wynika z tego, że przedmiotowe działki: nie są działkami leśnymi (mają użytek budowlany), w części objętej planem działka nie była działką leśną w czasie trwania procedury planistycznej ( zmiana użytku z Tr na Ls nastąpiła w 2011 r.), działka ma mniej niż połowę użytku leśnego w całej powierzchni, działki przeznaczone są w planie pod usługi zdrowia i użytek leśny mają tylko w części, (dopuszczone planem uzupełnienie czy rozbudowa istniejącej zabudowy, na warunkach ustalonych w planie, możliwe jest na części nieleśnej tej nieruchomości). Podkreśliła, że większość działek wyszczególnionych w skardze są to działki o takich powierzchniach; że nie nadają się one do wtórnego podziału, ani na warunkach ustalonych w planie ([...] m2 albo [...]m2), ani tym bardziej na warunkach ustalonych w zgodach leśnych ([...] m2 albo [...] m2). Ustalone planem normatywy nowotworzonych działek dotyczą całych kwartałów – jednostek planistycznych, i nie wszystkie działki z danego kwartału kwalifikują się do podziału. Dodała, że plan miejscowy określa minimalny dla danego obszaru funkcjonalnego wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej oraz minimalną wielkość nowotworzonej działki.

Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie, z uwagi na treść art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 647), zastosowanie będą miały przepisy dotychczasowe tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1994 r. Nr 89, poz. 415 ze zm. dalej jako u.z.p.) albowiem uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego została podjęta w dniu [...] maja 1999 r., natomiast zawiadomienia o terminie wyłożenia planu do publicznego wglądu datowane są na dzień [...] lipca 2001 r., zaś ustawa z dnia 27 marca 2003 r. weszła w życie w dniu 11 lipca 2003 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę Wojewody w części, stwierdzając, na podstawie art. 27 u.z.p., nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym działek o nr ew. [...] - z obrębu [...], [...], [...], [...] - z obrębu [...], albowiem - jak wynika z dokumentacji sprawy - organ wykonawczy gminy sporządzając projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w granicach odmiennych od określonych w uchwałach rady gminy poprzedzających jego sporządzenie naruszył przepisy o właściwości (art. 18 u.z.p). Sąd zauważył, że zgodnie z uchwałą z dnia [...] maja 1999 r. o przystąpieniu do sporządzenia planu oraz uchwałą z dnia [...] lipca 2008 r. w sprawie podziału miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego tereny W. –Z., W. – G., W. – G. obszar, który miał zostać objęty planem zagospodarowania przestrzennego od północnej strony wyznaczają granice administracyjne W.. Zarówno z części opisowej jak i rysunku zaskarżonej uchwały niezaprzeczalnie wynika, że nieruchomości o nr ew. działek: [...] - z obrębu [...], [...], [...], [...] - z obrębu [...] znajdują się w granicach administracyjnych dzielnicy R..

Rozpoznając pozostałe zarzuty skargi Wojewody Mazowieckiego, Sąd I instancji stwierdził, że nie są one uzasadnione. Sąd przychylił się do stanowiska Rady, że w stosunku do nieruchomości o nr ew. działek: [...] i [...] obręb [...], 3 obręb [...], [...] obręb [...], [...] i [...] obręb [...], [...] obręb [...] nie było konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Sąd uznał, że "zmiana przeznaczenia gruntu nie może dotyczyć gruntu, który ma użytek budowlany lub przeznaczona jest na usługi zdrowia w ramach kompleksu nieruchomości". Dalej stwierdził, że "nie można zarzucać braku uzyskania takiej zgody, gdy zmiana przeznaczenia gruntu nastąpiła po zakończeniu procedury planistycznej".

Sąd I instancji zauważył, że "zgodnie z art. 10 ust. pkt 8 u.z.p., plan powinien uwzględniać szczególne warunki ustalone w przypadku przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne".

Sąd wojewódzki wyraził pogląd, że "istniejąca już sytuacja gruntów (wielkość działek, obszar biologicznie czynnej powierzchni względem już zabudowanej powierzchni) nie może zostać zmieniona wbrew obowiązującym przepisom. Ustalenia dokonane na potrzeby uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą powodować podziału nieruchomości zbyt małych do jego dokonania. Nadto, rzeczywiste przekroczenie wyznaczonego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej stanowiącego warunek przeznaczenia gruntu na cele nieleśne, o ile przekroczenie istniało przed uchwaleniem planu, nie może oznaczać konieczności uzyskania odpowiedniego współczynnika powierzchni czynnej, bo tylko wtedy możliwa byłaby ocena zgodności ustaleń z planem w stosunku do działek tego typu. Zdaniem Sądu I instancji nie można stwierdzić nieważności planu ze względu na istnienie ustaleń, które wywoływałyby sprzeczność z wydanymi już indywidualnymi rozstrzygnięciami co do ustalenia warunków zabudowy, pozwolenia na zabudowę lub innych decyzji administracyjnych. W tej sytuacji brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności planu względem nieruchomości działek: nr ew. [...] (część), [...] i [...] z obrębu [...], nr ew. [...] i [...] i [...] z obrębu [...], nr ew. [...] i [...] z obrębu [...], nr ew. [...] z obrębu [...], nr ew. [...] i [...] z obrębu [...]".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Mazowiecki, zaskarżając go w zakresie pkt 3 sentencji, tj. w części dotyczącej oddalenia skargi na uchwałę Rady m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego tereny W. – Z., W. –G., W. – G. - część I, w związku z:

1. brakiem uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, w odniesieniu do działek: nr ew. [...] (stanowiących pierwotną działkę nr ew. [...]) z obrębu [...], nr ew. [...] (w części ewidencyjnie leśnej), [...] (w części ewidencyjnie leśnej), [...] (w części ewidencyjnie leśnej), [...] i [...] z obrębu [...], nr ew. [...] (w części ewidencyjnie leśnej) z obrębu [...], nr ew. [...] (w części ewidencyjnie leśnej) z obrębu [...],

2. nieuwzględnieniem w planie warunków wykorzystania zgód na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, dotyczących określenia minimalnej powierzchni działki, w odniesieniu do działek: nr ew. [...] z obrębu [...], nr ew. [...] z obrębu [...], nr ew. [...] z obrębu [...],

3. nieuwzględnieniem w planie warunków wykorzystania zgód na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, dotyczących określenia minimalnej wielkości powierzchni biologicznie czynnej (działek leśnych bądź ich części ewidencyjnie leśnych), w odniesieniu do działek: nr ew. [...] z obrębu [...], nr ew. [...] z obrębu [...], nr ew. [...], [...] z obrębu [...].

Zaskarżonemu wyrokowi Wojewoda zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej jako p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez wadliwe wykonywanie funkcji kontrolnej, a w szczególności art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez niezbadanie w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonego aktu w odniesieniu do pkt 1 skargi kasacyjnej (wskazanych powyżej zarzutów). Ponadto, skarżący kasacyjnie na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił skarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266, ze zm. dalej jako u.o.g.r.l.). Wojewoda Mazowiecki wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej pkt 3 sentencji wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Pismem procesowym Rada Miasta Stołecznego Warszawy wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej Rada przywołała argumentację zbieżną z tą zaprezentowaną w odpowiedzi na skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była uchwała Rady m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] (dalej Uchwała) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego tereny W. – Z., W. –G., W. – G. - część I (dalej Plan).

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach, wskazanych w art. 174 p.p.s.a.

Zarzutem naruszenia przepisów prawa procesowego objęto normę zawartą w art. 134 § 1 p.p.s.a., podnosząc wadliwe wykonywanie funkcji kontrolnej przez Sąd I instancji, polegające na niezbadaniu w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonego aktu w odniesieniu do wymienionych działek: nr ew. [...] (stanowiących pierwotną działkę nr ew. [...]) z obrębu [...], nr ew. [...] (w części ewidencyjnie leśnej), [...] (w części ewidencyjnie leśnej), [...] (w części ewidencyjnie leśnej), [...] i [...] z obrębu [...], nr ew. [...] (w części ewidencyjnie leśnej) z obrębu [...], nr ew. [...] (w części ewidencyjnie leśnej) z obrębu [...], co – jak podnosi się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wynika z uzasadnienia wyroku. Zarzut ten uznać należy za trafny.

Odnosząc się do tego zarzutu, należy przypomnieć, iż stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 5 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawa nie stanowi inaczej. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd pierwszej instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu; w niniejszej sprawie – Uchwały. Powinnością Sądu jest rozważenie wszystkich zarzutów skarżącego i dokonanie oceny ich zasadności. Powyższe oznacza obowiązek ustosunkowania się do wszystkich zarzutów i wniosków skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2008 r., II FSK 291/07, Legali.)

Zadaniem Sądu administracyjnego jest m.in. ocena, czy organ administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. W niniejszej sprawie chodzi zwłaszcza o decyzje w sprawie zgody na zmianę w planie miejscowym przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Decyzje w sprawie zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego, na które powołuje się strona wnosząca skargę kasacyjną, znajdują się w aktach sprawy, a zatem winny podlegać ocenie Sądu I instancji pod kątem ich wykorzystania w treści Uchwały. Ocena, czy z instytucji zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na inne cele, skorzystano we wszystkich przypadkach wymagających decyzji właściwego organu oraz czy prawidłowo zinterpretowano uzyskane decyzje wyrażające zgodę na zmianę przeznaczenia gruntu, powinny znaleźć odzwierciedlenie w spełniającym wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a uzasadnieniu orzeczenia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego Sąd uznał zaskarżoną Uchwałę za zgodną lub niezgodną z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2005 roku, sygn. akt I FSK 299/05, Lex, nr 187709).

Treść uzasadnienia wyroku winna zatem potwierdzać proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonej do Sądu Uchwały. Tymczasem, w niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest ogólnikowe i nie wyjaśnia w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyn podjętego rozstrzygnięcia w zakresie pkt 3 (oddalenia skargi).

Ograniczając się w tej części rozważań do opartego na art. 134 p.p.s.a. zarzutu nie zbadania przez Sąd I instancji zgodności z prawem Uchwały w odniesieniu do działek wymienionych w pkt 1 skargi kasacyjnej, stwierdzić należy, że Sąd w istocie nie przeprowadził własnej oceny Planu we wskazanym zakresie. Chodzi o ocenę dotyczącą działek, co do których nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia, mimo, że zgoda taka była – zdaniem skarżącego – wymagana.

W powyższym zakresie Skarżący kasacyjnie formułuje dwa zarzuty: niezajęcia stanowiska przez Sąd I instancji w odniesieniu do działki o pierwotnym numerze ew. [...] z obrębu [...] oraz zaakceptowaniu przez Sąd stanowiska Rady, że w odniesieniu do wymienionych działek nie było konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Chodzi o działki: o pierwotnym numerze ew. [...] z obrębu [...] oraz nr ew. [...] (w części ewidencyjnie leśnej), [...] (w części ewidencyjnie leśnej), [...] (w części ewidencyjnie leśnej), [...] i [...] z obrębu [...], nr ew. [...] (w części ewidencyjnie leśnej) z obrębu [...], nr ew. [...] (w części ewidencyjnie leśnej) z obrębu [...].

Jak wynika z uzasadnienia wyroku, Sąd I instancji rzeczywiście nie odniósł się do zarzutu nieuzyskania zgody na zmianę przeznaczenia działki o pierwotnym numerze ew. [...] z gruntu leśnego na cele nieleśne. Tymczasem, jak trafnie wskazuje ponownie skarżący w skardze kasacyjnej, w decyzji z dnia [...] września 2002 r. Wojewoda Mazowiecki w jednoznaczny sposób nie wyraził zgody na zmianę przeznaczenia tej działki, wyjaśniając, iż odmowa wiąże się z położeniem działki na wskazanym obszarze chronionego krajobrazu. W Planie natomiast działka nr ew. [...] została przeznaczona pod drogę, a działka nr ew. [...] pod zabudowę jednorodzinna ekstensywną. Na rysunku przedmiotowego Planu tereny w.w działek położone są w granicach W..

W odniesieniu do kwestii braku uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia pozostałych działek wymienionych wyżej, Sąd I instancji wskazał, że "przychyla się do stanowiska organu", iż "nie było konieczności uzyskania takiej zgody". Z uzasadnienia wyroku nie wynika jednak, jakie to argumenty podniesione przez Radę w odpowiedzi na skargę, przekonały Sąd do tego stopnia, że mógł je uznać za swoje. Wrażenie to potęguje fakt, że Sąd ogólnikowo i pobieżnie powtórzył wyjaśnienia tego organu, nie odnosząc powołanych argumentów do poszczególnych działek.

Zdaniem orzekającego NSA, w odniesieniu do niektórych działek spośród wyżej wymienionych, Sąd I instancji w ogóle nie wyjaśnił, na jakiej podstawie uważa, że zgoda na zmianę przeznaczenia nie była potrzebna. Dotyczy to m. in. działki nr [...] z obrębu [...]. W skardze kasacyjnej wskazuje się, że na rysunku Planu nieprzekraczalne linie zabudowy wyznaczone zostały nie tylko na gruntach nieleśnych działki nr ew. [...], ale również na gruntach leśnych tej działki. Skoro na częściach leśnych tej działki została dopuszczona zabudowa, to – zdaniem skarżącego – również faktycznie nastąpiła zmiana przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, co wymagało uzyskania zgody. Zauważyć należy, że w odniesieniu do tej działki Rada w odpowiedzi na skargę złożyła (przytoczone w tym fragmencie in extenso w uzasadnieniu wyroku) wyjaśnienia: "Plan nie zakłada zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na tej działce." Wobec sprzecznych wyjaśnień zawartych w skardze i odpowiedzi na skargę w odniesieniu do wskazanej przykładowo działki nr ew. [...], nie można uznać za wystarczające stwierdzenie Sądu I instancji, że "przychyla się do stanowiska organu". Skoro stanowisko Rady jest odmienne do stanowiska strony skarżącej, to Sąd obowiązany jest przekonywująco uzasadnić, dlaczego uznaje argumentację Rady za prawidłową, i z jakich powodów odmawia racji motywom podnoszonym przez skarżącą.

Powyższe uwagi pozwalają uznać, że Sąd I instancji nie dopełnił prawidłowo swojego obowiązku kontroli Planu, bowiem nie zbadał w pełnym zakresie jego zgodności z prawem w odniesieniu do działek wymienionych w pkt 1 skargi kasacyjnej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zatem uzasadniony.

Również zarzut skargi kasacyjnej nieuwzględnienia w planie warunków wykorzystania zgód na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, dotyczących określenia minimalnej powierzchni działki, oraz dotyczących określenia minimalnej wielkości powierzchni biologicznie czynnej (działek leśnych bądź ich części ewidencyjnie leśnych), powiązany z naruszeniem art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, uznać należy za trafny w zakresie, w jakim skarżący wiąże go z niewłaściwym zastosowaniem. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest zasadny zarzut naruszenia w/w przepisu polegającego na jego nieprawidłowej wykładni przeprowadzonej przez Sąd I instancji, bowiem Sąd nie przeprowadzał wykładni tego przepisu (zob. H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna, s 225, a także Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 2 wyd. C. H. Beck, s. 635).

Uzasadnienie wyroku Sądu w zakresie odniesienia się do zarzutu skargi naruszenia art. 7 ust. 2 ustawy, polegającego na nieuwzględnieniu w planie warunków wykorzystania zgód na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, jest podobnie, jak w poprzednio omówionym fragmencie, bardzo ogólnikowe i skrótowe. Poza przytoczeniem art. 7 ust. 2 ustawy oraz art. 10 ust. 1 pkt 8 u.z.p., z konkluzją, że plan powinien uwzględniać szczególne warunki ustalone w przypadku przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, zawiera kilka uwag które, jak się wydaje, mają wyjaśniać, iż zaskarżony Plan nie narusza wskazanego przepisu ustawy. Żadna z uwag nie jest zindywidualizowana, tzn., nie odnosi się do żadnej konkretnie wymienionej działki (działek) w kontekście konkretnej decyzji w sprawie zgody na zmianę w planie miejscowym przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne (chodzi o znajdujące się w aktach sprawy decyzje dotyczące gruntów leśnych objętych zaskarżoną Uchwałą). Sąd tak podsumowuje swoje uwagi: "brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności względem nieruchomości", wymienionych w skardze kasacyjnej w pkt 2 i w pkt 3. W świetle takiego uzasadnienia nie można ocenić, w jaki sposób Sąd I instancji przeprowadził kontrolę zgodności Planu z wymogiem art. 7 ust. 2 ustawy pod kątem uwzględnienia warunków wskazanych w przedmiotowych decyzjach, zwłaszcza uwzględniając, że decyzje te formułują – w odniesieniu do konkretnie wymienionych w nich działek – dwa różne warunki dotyczące ich zabudowy, tj. zachowania: minimalnej powierzchni działki, lub minimalnej wielkości powierzchni biologicznie czynnej.

Ogólnikowość wywodów Sądu I instancji, która zdaje się być efektem braku rzetelnej analizy, nie daje podstaw do konfrontacji z argumentami zawartymi w skardze, a wskazującymi na złamanie zasad unormowanych w art. 7 ust. 2 ustawy. W efekcie, nie sposób w oparciu o wywody Sądu I instancji m. in. stwierdzić, czy ma rację skarżący kasacyjnie, wykazując, że w odniesieniu do wymienionych działek (s. 9 skargi kasacyjnej) w Planie ustalono inne normatywy powierzchniowe, niż w uzyskanych decyzjach do tego Planu. Zgodzić się natomiast należy ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, że wprowadzenie do planu miejscowego warunków zgód innych, niż określone w tych zgodach powoduje, że plan miejscowy jest niezgodny z decyzjami wyrażającymi zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów. Dlatego Sąd był zobowiązany sprawdzić uwzględnienie zakazów zawartych w decyzjach, dotyczących gruntów leśnych objętych zaskarżoną Uchwałą, po to, by stwierdzić, czy zachowano wymogi określone w przytoczonym w uzasadnieniu wyroku art. 10 ust. 1 pkt 8 u.z.p.

W nawiązaniu do powyższej uwagi, należy przypomnieć podkreślany w orzecznictwie trend wywodzący, że sąd administracyjny jest uprawniony do kontroli władztwa planistycznego gminy w zakresie podstaw jego stosowania. Oznacza to, że Sąd, kontrolując legalność planu miejscowego, dokonuje oceny nie tylko tego, czy gmina miała podstawę prawną do "rozporządzenia przestrzenią", ale czy korzystając z przysługujących jej ustawowo uprawnień w tym zakresie, uprawnień tych nie nadużyła (por. m. in. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2010 r., II OSK 588/10, cbois). Takie uprawnienia w niniejszej sprawie kreowały wymieniane decyzje w sprawie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Zatem, WSA w Warszawie orzekający w niniejszej sprawie był obowiązany ocenić zaskarżoną Uchwałę pod kątem uwzględnienia zawartych w w/w decyzjach warunków dotyczących zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, objętych Planem. Naczelny Sąd Administracyjny takiej kontroli Sądu I instancji nie dostrzegł; w każdym razie na taką kontrolę nie wskazuje uzasadnienie zaskarżonego wyroku. W tym stanie rzeczy, zarzut naruszenia 7 ust. 2 ustawy uznać trzeba było za trafny.

Wobec uznania obu zarzutów, tj. naruszenia art. 134 p.p.s.a. oraz art. 7 ust. 2 ustawy za usprawiedliwione, należało uchylić wyrok w pkt 3 i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd I instancji uwzględni uwagi i poglądy prawne zawarte w niniejszym uzasadnieniu i przeprowadzi kontrolę zaskarżonej Uchwały, w zakresie, w jakim pozostała w mocy po stwierdzeniu nieważności jej części wyrokiem z dnia 25 września 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 896/12, ze szczególnym uwzględnieniem legalności postanowień Planu dotyczących działek wymienionych w skardze jako tych, w odniesieniu do których brak uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne oraz tych, w stosunku do których nie uwzględniono w Planie warunków wykorzystania zgód na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.