Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A.W. na niewykonanie czynności nakazanych prawem przez Burmistrza postanawia: odrzucić skargę.

Wnioskiem z [...] grudnia 2022 r., za pośrednictwem platformy ePUAP, A.W., prowadząca działalność gospodarczą pod firmą G. (dalej: skarżąca),

w trybie art. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz art. 67c ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., dalej u.p.z.p.), zwróciła się do Burmistrza o udostępnienie przez usługę pobierania, o której mowa w art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej, zbioru danych przestrzennych dla planów miejscowych oraz zbioru danych przestrzennych dla studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Podała, że adresy usług pobierania dla ww. zbiorów danych przestrzennych ujawnione w Ewidencji zbioru i usług danych przestrzennych nie zapewniają bezpośredniego dostępu do ww. zbiorów, co przy analogicznym sposobie udostępniania danych przez Gminę (skarżąca wskazała Gminę [...]) potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9 listopada 2022r. (sygn. akt II SAB/Kr 198/22).

Burmistrz pismem z dnia [...] grudnia 2022 r. znak [...] udzielił stronie informacji, że wnioskowane Zbiory APP, które muszą być zgodne ze schematem wynikającym z § 3 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 26 października 2020 r. w sprawie zbiorów danych przestrzennych oraz metadanych w zakresie zagospodarowania przestrzennego są dostępne on-line za pomocą zdefiniowanej w art. 9. ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej usługi pobierania ATOM, ujawnionej poprawnie w Ewidencji Zbiorów i Usług Danych Przestrzennych dla Gminy pod adresem: [...] pod pozycją dla naszej jednostki.

Pismem z [...] stycznia 2023 r. A.W. działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 50 § 1 oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., obecnie t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej jako p.p.s.a) oraz art. 101 ust. 1 w zw. z art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r. poz. 559 ze zm., dalej jako u.s.g.), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na Burmistrza (dalej organ) w związku z nieprawidłowym, tj. niezgodnym z prawem, wykonywaniem przez niego czynności nakazanych przepisami prawa, a mianowicie czynności udostępniania zbiorów danych przestrzennych dla planów miejscowych oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy za pośrednictwem usługi pobierania. W ocenie skarżącej, udostępnianie powyższych danych odbywa się obecnie z naruszeniem:

– art. 67c ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.),

– art. 9 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz.U. z 2021 r. poz. 214),

– rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 26 października 2020 r. w sprawie zbiorów danych przestrzennych oraz metadanych w zakresie zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2020 r. poz. 1916),

– rozporządzenia Komisji (WE) Nr 976/2009 z dnia 19 października 2009 r. w sprawie wykonania dyrektywy 2007/2/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w zakresie usług sieciowych,

– rozporządzenia Komisji Europejskiej (UE) Nr 1088/2010 z dnia 23 listopada 2010 r. zmieniającym rozporządzenie (WE) Nr 976/2009 w zakresie usług pobierania i przekształcania.

Skarżąca zarzucając powyższe wniosła o uznanie – na podstawie art. 146 § 2 p.p.s.a. - jej uprawnienia, wynikającego z wyżej przytoczonych przepisów do uzyskania dostępu do kompletnych zbiorów danych przestrzennych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania organu, tj. do uzyskania bezpośredniego dostępu do kompletnych zbiorów danych przestrzennych (zawierających trzy, a nie jeden obiekt przestrzenny) poprzez usługę pobierania WFS, co jest wykonalne, mimo nieposiadania reprezentacji przestrzennej przez dwa z tych obiektów (tj. rysunek aktu planowania przestrzennego [...] oraz dokument powiązany z aktem planowania przestrzennego [...])). Ponadto wniosła o nakazanie organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącej i na koszt i ryzyko gminy oraz o zasądzenie na jej rzecz od strony przeciwnej kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] grudnia 2022 r. Jednocześnie oświadczył, że Burmistrz prawidłowo wykonuje powierzone prawem obowiązki i nie ma miejsce naruszenie przepisów prawa. Gmina udostępnia zbiory danych przestrzennych MPZP i SUIKZP zgodnie z art. 9. ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej za pomocą usługi danych przestrzennych pobierania tj. "umożliwiające pobieranie kopii zbiorów łub ich części oraz, gdy jest to wykonalne, bezpośredni dostęp do tych zbiorów". Realizacja usługi pobierania jest oparta o standard ATOM. Przedstawiony wywód skarżącej mający potwierdzić zasadność skargi odnosi się zdaniem organu do realizacji usługi pobierania i należy zgodzić się, że wskazano prawidłowo przytoczone przepisy prawa, jednak w oceni Burmistrza strona skarżąca konsekwentnie pomija najważniejsze zapisy, tj. § 3 ust 3 i § 6 Rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 26 października 2020 r. w sprawie zbiorów danych przestrzennych oraz metadanych w zakresie zagospodarowania przestrzennego. Wytyczne techniczne Technical Guidance for the implementation of INSPIRE Download Services definiują równolegle dwa standardy usług pobierania, które powinny być używane w zależności od właściwości udostępnianych zbiorów. Jeśli celowo pominiemy wymagania wynikające z § 3 i § 6 ww. rozporządzenia, to rzeczywiście można dojść do mylnych wniosków, że usługa WFS może być w tym przypadku zastosowana. Mając na względzie jednak przede wszystkim art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nie możemy jednak prawa stosować wybiórczo, korzystając jedynie z zapisów nam przychylnych, a odwracając wzrok od tych, które nam nie pasują. Odnosząc się jeszcze w sposób merytoryczny do "faktów" wymienionych w pkt 3 na stronie 6 skargi, stanowiących podstawę dowodową, zaznaczam, iż stwierdzenie "część gmin w Polsce zapewnienia bezpośredni dostęp do kompletnych zbiorów danych przestrzennych APP poprzez usługę pobierania WFS" jest zdaniem organu ewidentną nieprawdą. Usługi WFS przedstawiane jako "wzorcowe" nie udostępniają kompletnych (zgodnych ze schematem aplikacyjnym i podpisanych cyfrowo) zbiorów. Również wykorzystany przez skarżącą fragment z pisma MiR: "Zatem brak zasięgu przestrzennego dla wskazanych obiektów nie wpływa na możliwość publikacji danych przestrzennych w zakresie tematu ZP za pomocą usług WMS i WFS." nie odnosi się do Zbiorów APP, a do "danych przestrzennych w zakresie tematu ZP". To zupełnie różne sprawy. Prawdą natomiast jest, że organ niezależnie od usługi ATOM serwującej kompletne dane udostępnia równolegle usługę WFS, skierowaną do profesjonalistów chcących wykorzystać dane o planach, natomiast jak wykazano wcześniej ze względów technicznych nie może ona czynić zadość nałożonym na gminę obowiązkom poprawnego udostępniania kompletnego, podpisanego zbioru APP. Gmina nie ogranicza w żaden sposób dostępu do informacji publicznej. Wręcz przeciwnie, opisane wcześniej zbiory danych oraz usługi są dostępne publicznie i bez ograniczeń, i nie wymagają jakiejkolwiek interakcji klienta z urzędem. Informacja o adresach usług znajduje się zgodnie z przepisami w Ewidencji zbiorów danych i usług prowadzonej przez GUGiK i jest zawarta również w metadanych utworzonych dla zbiorów MPZP i SUIKZP zgodnie z zapisami ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na podstawie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 i 2185), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 i 2707), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2022 r. poz. 813, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że zarzucane przez A.W. niewykonanie przez Burmistrza czynności nakazanych prawem nie mieści się w żadnej z ww. kategorii, w szczególności nie stanowi bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., ponieważ prowadzenie przez organ administracji publicznej zbiorów danych związanych z tematami danych przestrzennych, w sposób i na zasadach określonych w ustawie z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze i informacji przestrzennej (Dz. U. z 2021 r., poz. 214, dalej jako: u.i.p.) nie stanowi czynności o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. lub innej czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, podjętej w ramach postępowania administracyjnego w konkretnej sprawie. Udostępnianie przez właściwe organy informacji w zbiorach danych przestrzennych nie ma bowiem charakteru indywidualnego, gdyż czynności podejmowane w tym zakresie nie są skierowane do indywidualnie oznaczonego adresata.

W powołanym wyżej przepisie jest mowa o innych niż decyzje i postanowienia wydawane w postępowaniach administracyjnych aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej, jednakże podejmowanych, podobnie jak w przypadku spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnych, w sprawach indywidualnych, a więc adresowanych jedynie do określonych adresatów. Nie ulega przy tym wątpliwości, że za czynność, na którą może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, uznać można wyłącznie czynność skierowaną do oznaczonego podmiotu, dotyczącą ściśle uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu. Natomiast samo uprawnienie lub obowiązek, którego czynność dotyczy jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Tych przesłanek czynność, której skarga dotyczy, nie wyczerpuje, zważywszy na powszechny (a nie indywidualny) charakter rejestru publicznego.

Należy mieć jednak na uwadze, iż stosownie do treści art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Takimi przepisami szczególnymi są m.in. art. 101 i art. 101a u.s.g.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich (art. 101a ust. 1 u.s.g.). Jak wynika z normy art. 101a ust. 2 w przypadkach, o których mowa w ust. 1, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy. Te właśnie przepisy skarżąca wskazała jako podstawę zaskarżenia niewykonywania przez organ czynności nakazanych prawem. Należało zatem rozważyć, czy skarga, w której strona kwestionuje prawidłowość prowadzenia rejestru publicznego, zawierającego zbiory danych przestrzennych oraz jego merytoryczną zawartość podlega kontroli sądu administracyjnego w świetle powołanych regulacji. Rozważając ten aspekt sprawy należy mieć na uwadze, że skarga wnoszona w trybie art. 101a ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis. Podstawą jej wniesienia jest naruszenie przez organ interesu prawnego strony skarżącej przez m.in. niepodejmowanie czynności nakazanych prawem, co oznacza obowiązek wykazania, że działania organu naruszają konkretny, indywidualny i aktualny interes prawny wnoszącego skargę, którego źródło wynika z konkretnych przepisów prawa. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi być bowiem oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej, a zaskarżonym aktem (lub jego niepodejmowaniem). Należało zatem ocenić, czy z uwagi na treść żądania skarżącej, organ był zobowiązany wydać akt lub podjąć określoną czynność, której zaniechanie aktualizowałoby dopuszczalność skargi.

Na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 782) znowelizowano m.in. ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nowelizacją tą został dodany art. 67a u.p.z.p., który nałożył na organy właściwe do sporządzania projektów aktów planistycznych, o których mowa w ust. 2, takich jak: plany zagospodarowania przestrzennego województwa, studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, miejscowe plany odbudowy i miejscowe plany rewitalizacji, obowiązek tworzenia oraz prowadzenia, w tym aktualizowania i udostępniania, zbiorów danych przestrzennych w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz.U. z 2021 r. poz. 214). Obowiązek ten został sformułowany w art. 67a ust. 1 u.p.z.p. w ramach nowego rozdziału 5a pt. "Zbiory danych przestrzennych", regulującego zasady tworzenia, prowadzenia, aktualizacji i udostępniania zbiorów danych przestrzennych (dodanego na mocy art. 5 nowelizacji).

Stosownie do art. 67a ust. 3 u.p.z.p., dane przestrzenne tworzone dla ww. aktów, obejmować mają co najmniej: (1) lokalizację przestrzenną obszaru objętego aktem w postaci wektorowej w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych; (2) atrybuty zawierające informacje o akcie; (3) część graficzną aktu w postaci cyfrowej reprezentacji z nadaną georeferencją w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych. Sposób tworzenia oraz prowadzenia, w tym aktualizacji i udostępniania, zbiorów uwzględniający zakres informacyjny, strukturę, format i rozdzielczość przestrzenną danych gromadzonych w zbiorach oraz zakres informacyjny i strukturę metadanych infrastruktury informacji przestrzennej w zakresie zagospodarowania przestrzennego, został natomiast uregulowany w rozporządzeniu Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii, wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 67b u.p.z.p.

Sąd podziela pogląd, że wynikający z przepisów ustawy obowiązek utworzenia zbiorów danych przestrzennych nie rodzi po stronie skarżącej uprawnień. Rejestr nie kreuje dla indywidualnych podmiotów żadnych nowych praw lub obowiązków. Czynność utworzenia zbioru danych przestrzennych oraz czynność zamieszczenia tam określonych dokumentów z zakresu zagospodarowania przestrzennego gminy nie dotyczy uprawnień lub obowiązków skarżącej, a w przepisach prawa brak jest podstawy do żądania przez skarżącą zamieszczenia w nim danych o konkretnej treści i formacie. W przypadku rejestrów, zbiorów czy baz prowadzonych przez organ zgodnie z kompetencjami, nie zachodzi więc po stronie skarżącej przesłanka naruszenia jej konkretnego i indywidualnego interesu prawnego. Co za tym idzie, Sąd nie jest władny do dokonania kontroli organu administracji w zakresie sprowadzającym się w istocie do oceny sposobu i prawidłowości prowadzenia przez niego udostępnianego publicznie zbioru danych odnoszących się do obowiązującej dokumentacji zagospodarowania przestrzennego gminy (por. postanowienia WSA w Olsztynie: z dnia 1 marca 2023 r., II SA/Ol 134/23, z dnia 6 marca 2023 r., II SA/Ol 119/23, z dnia 8 marca 2023 r., II SA/Ol 127/23, z dnia 8 marca 2023 r., II SA/Ol 121/23, z dnia 8 marca 2023 r., II SA/Ol 135/23, dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podnoszone przez skarżącą utrudnienie w pozyskiwaniu danych przestrzennych i przeprowadzeniu analiz przestrzennych poprzez usługi danych przestrzennych, czy też ewentualnie ponoszenie przez skarżącą wyższych kosztów z tym związanych nie może być uznane za naruszenie omawianego interesu prawnego. Zdaniem Sądu takie stanowisko może być uznane za interes faktyczny, a nie prawny.

W konsekwencji Sąd uznał, że skarga wniesiona w rozpatrywanej sprawie jest niedopuszczalna i z tego względu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 6 p.p.s.a., orzekł jak

w sentencji postanowienia.