III SA/Gl 612/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-03	
Data wpływu	2025-07-02	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Barbara Brandys-Kmiecik /sprawozdawca/
Małgorzata Herman /przewodniczący/
Marzanna Sałuda	
Symbol z opisem	6559	
Hasła tematyczne	Środki unijne	
Skarżony organ	Zarząd Województwa	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 1530; art. 60 pkt 6, art. 67, art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 12a pkt 1; Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych
Dz.U. 2020 nr 0 poz 818; art. 9 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 9 c; Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędzia WSA Marzanna Sałuda, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 lutego 2026 r. sprawy ze skargi C w Z. na decyzję Zarządu Województwa Śląskiego z dnia 30 kwietnia 2025 r. nr 1644/RT/2025 w przedmiocie zwrotu dofinansowania 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Zarządu Województwa Śląskiego na rzecz strony skarżącej 4566 (cztery tysiące pięćset sześćdziesiąt sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 30 kwietnia 2025 r., nr 1644/RT/2025, Zarząd Województwa Śląskiego (dalej też: "ZWŚ", "Zarząd Województwa", "organ", "IZ RPO WSL") - po ponownym rozpatrzeniu sprawy C w Z. (dalej: Strona, Skarżący, Beneficjent, [...]), w wykonaniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 października 2024 r., sygn. akt I GSK 1252/21 - utrzymał w mocy pierwszoinstancyjną decyzję z 4 grudnia 2019 r., nr [...], w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości w ramach postępowań o udzielenie zamówień przeprowadzonych w oparciu o zasadę konkurencyjności.

W podstawie prawnej powołał się m.in. na przepisy z art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 572; dalej K.p.a.), art. 41 ust. 1 i 2 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 566), art. 60 pkt 6, art. 67, art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 12a pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1530 ze zm.; dalej u.f.p.) oraz w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 9 lit. c ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 818), art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.)

Stan faktyczny przedstawiał się następująco:

Wyrokiem z 11 października 2024 r., o sygn. akt: I GSK 1252/21 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 12 stycznia 2021 r., o sygn. akt III SA/GI 564/20 oddalający skargę C na decyzję Zarządu Województwa z 8 lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej. Jednocześnie NSA uchylił w/w decyzję ostateczną ZWŚ z 8 lipca 2020 r.

NSA wskazał w uzasadnieniu, że 15 lutego 2017 r. pomiędzy Województwem Śląskim, reprezentowanym przez ZWŚ, pełniącym funkcję Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Śląskiego a C została zawarta umowa nr [...] o dofinansowanie projektu pn. "[...]", współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2014-2020; 18 sierpnia 2017 r. sporządzono do niej aneks o nr [...]. Projekt realizowany był w okresie od 1 marca 2017 r. do 30 listopada 2018 r. Zgodnie z treścią wniosku o dofinansowanie celem głównym projektu było pozasystemowe przeciwdziałanie wykluczeniu społecznemu i zapewnienie równych szans społeczno - zawodowych 60 wychowankom (kobietom i mężczyznom) zakładów poprawczych i schronisk dla nieletnich w Z., P. i R. poprzez kompleksowe wsparcie w zakresie aktywizacji i odbudowy umiejętności społecznych i zawodowych.

W dniu 18 stycznia 2018 r. IZ RPO WSL dokonała kontroli dokumentacji zapytania ofertowego z 4 kwietnia 2017 r. nr [...] dot. kursu spawania blach i rur spoinami pachwinowymi metodą MAG i stwierdziła naruszenie przez Beneficjenta zapisów Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 z 19 września 2016 r. (dalej: "Wytyczne"), poprzez fakt sformułowania warunków udziału naruszających uczciwą konkurencję i równe traktowanie wykonawców. Nadto, w okresie od 12 marca 2018 r. do 14 marca 2018 r. w siedzibie Beneficjenta została przeprowadzona kontrola planowa, dotycząca prawidłowości realizacji projektów, w wyniku której stwierdzono nieprawidłowości związane z:

- zamówieniem usługi na przeprowadzenie kursu magazyniera z obsługą wózka widłowego wraz z przeprowadzeniem egzaminu zewnętrznego w ramach projektu, w którym Beneficjent określił warunki udziału w postępowaniu w sposób ograniczający krąg potencjalnych wykonawców - skutkiem czego zastosowano 25% korekty;

- zamówieniem usługi kurs brukarza, kursu robotnika wykończeniowego wraz z organizacją egzaminu zewnętrznego. Analogicznie jak w odniesieniu do powyższego zamówienia stwierdzono ograniczenie kręgu potencjalnych wykonawców - zastosowano 25% korekty;

- oraz zweryfikowano wniosek dot. zamówienia na przeprowadzenie kursu pn. "[...]", w którym także stwierdzono naruszenie zasady uczciwej konkurencji poprzez określenie w zapytaniu ofertowym wymogu posiadania doświadczenia w realizacji projektów współfinansowanych ze środków Unii Europejskiej oraz niezachowanie terminu 7 dniowego do złożenia ofert. Również w tym przypadku nałożono 25% korektę.

Na skutek braku zwrotu środków przez Beneficjenta w wymaganym terminie, IZ RPO WSL wszczęła w dniach 3 lipca 2019 r. i 14 sierpnia 2019 r. z urzędu postępowania administracyjne w sprawie zwrotu nieprawidłowo wykorzystanego dofinansowania; 14 sierpnia 2019 r. organ wydał postanowienie nr [...] o połączeniu do wspólnego rozpoznania obu spraw celem rozpatrzenia ich w jednym postępowaniu administracyjnym pod sygn. [...].

Decyzją z 4 grudnia 2019 r. Zarząd Województwa Śląskiego orzekł o zwrocie dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur i określił termin, od którego nalicza się odsetki, zobowiązując Beneficjenta do zwrotu środków w łącznej kwocie 31.620,30 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych. Ponadto odmówił umorzenia postępowania administracyjnego.

Decyzją z 8 lipca 2020 r. Zarząd Województwa Śląskiego utrzymał w mocy własną decyzję z 4 grudnia 2019 r. W ocenie organu w przedmiotowej sprawie oraz w sprawie zakończonej decyzją Zarządu Województwa Śląskiego z 14 czerwca 2019 r., sygn. [...] wykazane zostały nieprawidłowości w ramach tego samego projektu realizowanego przez tego samego Beneficjenta, lecz w ramach innych wniosków o płatność; nie zachodziła tożsamość przedmiotowa. Organ zaznaczył, że bezspornie Beneficjent nie jest podmiotem zobowiązanym do stosowania ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1320 – dalej P.z.p.) jednak w przypadku zamówień o wartości przekraczającej 50 tys. zł netto zobligowany był wyłonić wykonawcę usługi zgodnie z zasadą konkurencyjności opisaną w Wytycznych gdzie zasada ta w praktyce jest uproszczonym odpowiednikiem zasad z przetargów nieograniczonych z P.z.p. Dalej podniósł, że w wyniku kontroli zapytania ofertowego nr [...] pn. "[...]" stwierdzono, że warunek udziału w postępowaniu dotyczącym posiadania udokumentowanego doświadczenia w realizacji usług szkoleniowych skierowanych do osób wykluczonych społecznie z ostatnich 3 lat nie ma związku z opisem przedmiotu zamówienia. To samo dotyczy postępowania na przeprowadzenie kursu pn. [...] wraz z organizacją egzaminu zewnętrznego - postępowanie nr [...] ([...]). Nie ma znaczenia dla realizacji niniejszej usługi doświadczenie oferenta w zakresie realizacji usług szkoleniowych skierowanych do osób wykluczonych społecznie z ostatnich 3 lat. Wykonawca musi posiadać takie same kwalifikacje i umiejętności do realizacji usługi skierowanej zarówno do osób wykluczonych społecznie, jak również tych niewykluczonych, gdyż istotą usługi jest przekazanie wiedzy i zdolności manualnych pozwalających kursantom na samodzielne przygotowanie posiłków i deserów. Wskazał na warunki, jakie winien spełnić Beneficjent, aby zachowana została zasada konkurencyjności i równego traktowania wykonawców; zastosowane przez Beneficjenta kryteria oceny ofert nie mogą dotyczyć właściwości wykonawcy. Stwierdził, że nie można wymagać od podmiotu realizującego kurs spawania blach i rur spoiwami pachwinowymi metodą MAG, aby dodatkowo posiadał doświadczenie w realizacji usług dla osób wykluczonych; jest niezgodny z przedmiotem zamówienia i nie odnosi się w sposób jednoznaczny do realizacji usługi. Ponadto wymóg posiadania przez wykonawcę doświadczenia w realizacji projektów współfinansowanych ze środków UE uznano za naruszający zasady proporcjonalności oraz uczciwej konkurencji i równego traktowania w ramach tych zapytań ofertowych; w żaden racjonalny sposób nie uargumentowano dlaczego potencjalny oferent, będący bez doświadczenia w realizacji projektów unijnych, miałby wykonać taką samą usługę gorzej niż inny podmiot mający doświadczenie w tym zakresie. Organ zaznaczył, że stwierdzono nieprawidłowości w pięciu kursach. W wyniku kontroli postępowania dotyczącego przeprowadzenia kursu pn. [...] wraz z organizacją egzaminu zewnętrznego, IZ RPO WSL stwierdziła istotne uchybienia - zapytanie ofertowe nr [...] obejmujące kurs pn. [...] wraz z organizacją egzaminu zewnętrznego zostało opublikowane w Bazie konkurencyjności w dniu 4 stycznia 2018 r.; Beneficjent wskazał termin składania ofert do dnia 11 stycznia 2018 r. do godziny 12:00 z możliwością składania dokumentów osobiście, pocztą lub kurierem do siedziby zamawiającego. W ocenie organu Beneficjent nie dochował wymaganego terminu wskazanego w Wytycznych, co spowodowało naruszenie zasady uczciwej konkurencji i równego traktowania potencjalnych wykonawców. W efekcie tego mamy do czynienia z wystąpieniem szkody potencjalnej w budżecie UE. Nie jest zatem istotne, czy jakaś dodatkowa oferta wpłynęła między godziną 12:00 a 23:59 w dniu 11 stycznia 2018 r. ani fakt, iż do godz. 12:00 otwarta była siedziba Zamawiającego. Obowiązkiem Beneficjenta było przeprowadzić postępowanie o zamówienie w taki sposób, aby nie zostały naruszone żadne przepisy i zasady. Organ zwrócił uwagę, że w zapytaniu ofertowym nr [...] dotyczącym przeprowadzenia kursu pn. [...] wraz z organizacją egzaminu zewnętrznego wśród warunków udziału w postępowaniu wyszczególniono m.in.: Wykonawca w ciągu 3 lat poprzedzających dzień ogłoszenia zapytania ofertowego zrealizował min. 30 egzaminów zewnętrznych w zakresie kompetencji zawodowych. Wykonawca jest zobowiązany dołączyć do ofert potwierdzenie należytego wykonania zamówienia w tym zakresie. Natomiast, w opisie przedmiotu zapytania ofertowego podano, że przedmiotem zamówienia jest zorganizowanie i przeprowadzenie kursu pn. "[...]" oraz organizacja egzaminu zewnętrznego dla uczestników ww. kursu (12 osób), w ramach realizowanego projektu. Powołując się na wytyczne z 19 lipca 2017 r. organ podniósł, że nie ma powodu, dla którego wykonawca posiadający doświadczenie w opisanym zakresie, mniejszym niż 30 egzaminów, nie mógł ich wykonać także w przedmiotowym postępowaniu. W ten sposób postawione warunki udziału spowodowały, iż wykluczony został udział w postępowaniu wykonawców, którzy posiadali doświadczenie w realizacji egzaminów zewnętrznych w zakresie kompetencji zawodowych o liczbie mniejszej niż 30. Zaznaczył obowiązek konkretyzacji i sprecyzowania warunków udziału w postępowaniu w sposób, który z jednej strony nie utrudnia uczciwej konkurencji, a z drugiej daje wykonawcom pewność co do jednoznacznej ich interpretacji podczas oceny spełniania warunków

Złożoną przez C skargę na powyższą decyzję ostateczną WSA oddalił. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny powołanym wyżej wyrokiem z 11 października 2024 r. uchylił wyrok WSA i ww. decyzję. W uzasadnieniu nie podzielił zasadności wszystkich zarzutów kasacyjnych postawionych przez Stronę.

Za nietrafne uznał zarzuty, w których skarżący kasacyjnie podważa stanowisko Sądu I instancji, że:

1) naruszało pkt 6 i pkt 7 sekcji 6.5.2. Wytycznych sformułowane przez C kryterium oceny ofert dotyczące wymogu 3 - letniego doświadczenia w realizacji usług szkoleniowych dla osób wykluczonych społecznie;

2) zaskarżona decyzja nie była obarczona wadą o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.;

3) umieszczenie w zapytaniach ofertowych, jako jednego z kryteriów oceny oferty, wymogu doświadczenia w realizacji projektów współfinansowanych ze środków Unii Europejskiej spowodowało, iż doszło do naruszenia zasady zachowania uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców w zakresie przeprowadzenia kursów: (I) spawania blach i rur spoinami pachwinowymi metodą MAG wraz z przeprowadzeniem egzaminu zewnętrznego, (II) magazyniera z obsługą wózka widłowego wraz z przeprowadzeniem egzaminu zewnętrznego, (III) kursów pn. [...] wraz z organizacją egzaminu wewnętrznego.

Natomiast za trafne uznał zarzuty, w których C zarzuca Sądowi I instancji niezasadne uznanie, że skarga podlegała oddaleniu pomimo, że WSA uznał za trafne część argumentów skarżącego dotyczących postawienia warunku "wymaganego doświadczenia" w pracy z osobami wykluczonymi, co w efekcie powinno prowadzić do uwzględnienia skargi bowiem uznając wymieniony warunek za nienaruszający prawo organ miał podstawę do obniżenia wartości korekty finansowej, czego w tej sprawie nie uczyniono.

Podkreślając kryteria oceny ofert i wybór najkorzystniejszej oferty NSA zaakcentował, że szczególnym instrumentem przewidzianym w ustawie, umożliwiającym uwzględnienie kwestii społecznych w procedurze udzielania zamówienia publicznego są tzw. klauzule społeczne mające stanowić sposób na wyrównywanie szans w dostępie do rynku pracy grup defaworyzowanych, stąd też podejmując stosowanie społecznych kryteriów oceny ofert należy zadbać, by kryterium to było nie tylko spełnione formalne, ale aby w realny sposób zmieniało sytuację osób społecznie marginalizowanych, bezrobotnych, niepełnosprawnych etc. Należy jednak mieć na uwadze również postulat celowego, racjonalnego i oszczędnego wydatkowania środków publicznych a także konieczność wyboru wykonawcy zdolnego do realizacji zamówienia. Kryteria społeczne mogą stanowić czynnik wyboru pomiędzy wykonawcami zdolnymi do należytego wykonania zamówienia. Niemniej jednak, aspekty społeczne uwzględniane przy ocenie ofert nie powinny również - podobnie jak w przypadku zwykłych zamówień - odnosić się do właściwości wykonawcy - w szczególności niedopuszczalne jest np. przyznawanie w ramach oceny ofert punktów za posiadanie przez wykonawcę np. statusu zakładu pracy chronionej, prowadzenie działalności obejmującej społeczną i zawodową osób będących członkami grup społecznie marginalizowanych czy legitymowanie się określonym wskaźnikiem zatrudnienia takich osób. Dlatego kryterium odnoszące się do jakości personelu (zespołu), tj. doświadczenia w pracy z trudną młodzieżą mającego wykonywać przedmiot zamówienia było prawidłowe, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, jednakże postawiony dodatkowy warunek, że oferent ma obowiązek wykazać 3 lata doświadczenia w realizacji usług szkoleniowych dla osób wykluczonych społecznie doświadczenia w pracy z trudną młodzieżą już tak oceniony być nie może, bowiem naruszyło to zasadę konkurencyjności, co też trafnie zaakcentował Sąd I instancji. Tym niemniej powyższe (słuszne) stanowisko Sądu I instancji nie przełożyło się na treść wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Naruszenie naczelnych zasad związanych z przedmiotowym zamówieniem - a do takich bez wątpienia zaliczamy zasadę konkurencyjności oraz równego traktowania - nie stanowi samo przez się o obowiązku nałożenia korekty w maksymalnej wysokości. Gdyby tak było, ustawodawca wyłączyłby konieczność miarkowania w sytuacji naruszenia ww. zasad. W tej sprawie organ nie w pełni prawidłowo ocenił rozmiar/stopień wzmiankowanego naruszenia. Zatem istnieje konieczność dokonania przez organ powtórnej oceny w zakresie wysokości korekty, co trafnie podnosi C w podniesionych w tym zakresie zarzutach niniejszej skargi kasacyjnej.

Postawienie warunku kilku lat doświadczenia w pracy z trudną młodzieżą (w tym przypadku 3 lat) stanowiło nadmierne wymaganie nie mające związku z przedmiotem zamówienia. Tak samo negatywnie należy ocenić ustanowiony przez stronę wymóg posiadania przez wykonawcę doświadczenia w realizacji projektów współfinansowanych ze środków Unii Europejskiej.

Zaskarżoną obecnie decyzją z 30 kwietnia 2025 r. IZ ponownie utrzymała w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie. Przedstawiła stan faktyczny sprawy; stanowisko NSA; powołała przepisy krajowe i unijne. Wskazała, że pismem z 24 marca 2025 r. Skarżący przekazał kopie trzech orzeczeń wydanych przez Regionalną Komisję Orzekającą w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w K., które były wynikiem zawiadomienia złożonego przez Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K. Jednak rozstrzygnięcia te oparte są na innej podstawie prawnej aniżeli rozstrzygnięcia wydawane przez IZ RPO WSL w tej sprawie.

Analizując ponownie zarzuty zawarte przez C we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy IZ nie uznała ich zasadności podkreślając, że częścią wspólną dla stwierdzonych nieprawidłowości są zagadnienia warunku udziału w postępowaniu i kryteria oceny ofert. Organ podkreślił wagę zasady fundamentalnej - warunki udziału w postępowaniu powinny zostać określone jako minimalne poziomy zdolności, co sprowadza się do uznania, że rezygnacja z ich postawienia pozbawiłaby zamawiającego całkowicie rękojmi należytego wykonania zamówienia. Oznacza to, że postawione warunki udziału w postępowaniu muszą być rzeczywiście niezbędne, a nie jedynie służyć zwiększeniu ochrony interesów zamawiającego.

Dalej wyjaśniono istotę i znaczenie korekt finansowych wskazując, że punktem wyjścia jest stwierdzenie wystąpienia nieprawidłowości. Wymagane jest kumulatywne spełnienie trzech okoliczności. Pierwsza to naruszenie jakiegokolwiek przepisu prawa (procedury); drugą - naruszenie prawa, które musi być wynikiem działania lub zaniechanie beneficjenta; trzecia przesłanka polega na powiązaniu naruszenia ze szkodliwym wpływem na budżet UE, w tym z wpływem potencjalnym, polegającym na obciążeniu budżetu UE nieuzasadnionym wydatkiem. Zatem po stwierdzeniu nieprawidłowości państwo członkowskie ma - zgodnie z art. 143 ust. 2 rozporządzenia ogólnego - obowiązek dokonania korekt finansowych. Korekty finansowe polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach operacji lub programu operacyjnego. Korekty dokonuje się w sytuacji, gdy środki w ramach dofinansowania zostały już Beneficjentowi przekazane. Dalej organ podkreślił, iż naruszenie postanowień umowy o dofinansowanie stanowi przesłankę zobowiązującą go do uruchomienia procedury mającej na celu odzyskanie przekazanych środków, bowiem naruszenie postanowień umownych jest równoznaczne z naruszeniem procedur obowiązujących przy realizacji projektu, które Beneficjent ma obowiązek stosować. Przywołano normę z § 2, 3 i 7 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 29 stycznia 2016 r. w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzielaniem zamówień stwierdzając, że już zastosowanie stawki procentowej w wysokości 25% stanowi obniżanie wartości korekty finansowej, która co do zasady obejmuje całość wartości wydatków z dofinansowania. Ponadto, jak wynika z tego rozporządzenia - w przypadku stwierdzenia w ramach jednego zamówienia kilku nieprawidłowości indywidualnych wartość korekt finansowych lub pomniejszeń nie podlega sumowaniu. Wówczas do wszystkich stwierdzonych nieprawidłowości indywidualnych stosuje się jedną korektę finansową o najwyższej wartości. Zatem przy ocenie możliwości zastosowania pomniejszenia korekty finansowej organ uwzględnia charakter i wagę nieprawidłowości oraz stratę finansową poniesioną przez fundusze polityki spójności.

Odnosząc się do konkretnych zarzutów IZ wyjaśniła, że wydając postanowienie w przedmiocie łącznego rozpatrzenia spraw, uzasadnił to faktem, że w obu przypadkach występuje tożsamość stron, a także obie sprawy dotyczą nieprawidłowości związanych z wykorzystaniem dofinansowania w ramach jednego projektu. Prawa i obowiązki strony w każdej ze spraw wynikają z tego samego stanu faktycznego i mając oparcie o tę samą podstawę prawną, a właściwym do wydania decyzji w obu przypadkach jest ten sam organ administracji publicznej. Dodatkowo stwierdzone zostało, iż łączne rozpatrzenie sprawy umożliwi dokładniejsze wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności. Tym samym chybiony był zarzut o dublowaniu się decyzji.

Rozpatrując zarzut niewłaściwego, zdaniem Skarżącego, zastosowanie przez organ na etapie postępowania kontrolnego, jak i późniejszego administracyjnego, w sprawie opierania się na wykładni analogicznych do zasady konkurencyjności przepisów ustawy P.z.p. - w ocenie Beneficjenta organ pomijał fakt, że C nie jest instytucją zobligowaną do stosowania przepisów ustawy P.z.p. W ocenie Strony organ oparł się na "niepoprawnych założeniach co prowadzi do bezpodstawnych wniosków". Strona uznała, że "powyższa praktyka Zarządu Województwa Śląskiego wpływa bezpośrednio na zarzuty jakie są stawiane beneficjentowi". Organ przyznał, że zamawiający w omawianym przypadku nie był zobowiązany do stosowania przepisów ustawy P.z.p. z uwagi na wartość zamówienia, tj. powyżej 50 tys. zł netto. Zamawiający prawidłowo określił tryb wyboru wg. zasady konkurencyjności. Określona w Wytycznych zasada stanowi uproszony odpowiednik zasad rządzących przetargami nieograniczonymi w Prawie zamówień publicznych. W ocenie organu nie znajduje potwierdzenia stanowisko Strony jakoby ten pomijał fakt, iż Beneficjent nie był zobligowany do stosowania przepisów ustawy P.z.p. Na powyższe wskazuje treść rozstrzygnięcia organu I instancji. Organ wprost zaznaczył, że Beneficjent nie jest podmiotem zobowiązanym zgodnie z art. 3 ustawy P.z.p. do jej stosowania, wskazując jednocześnie, że w przypadku zamówień publicznych przekraczających wartość 50 tys. zł netto, zobligowany jest realizować wydatki zgodnie z zasadą konkurencyjności opisaną w sekcji 6.5.2 Wytycznych. IZ podkreśliła, że całość kwestionowanej decyzji opiera się na ustaleniach, czy naruszono zapisy umowy o dofinansowanie projektu oraz Wytycznych, poprzez dokonanie szczegółowej analizy zgromadzonej w sprawie dokumentacji dotyczącej kwalifikowalności wydatków, w tym właśnie stosowania procedur udzielenia zamówień zgodnie z Wytycznymi. Organ odwoławczy zwrócił w tym kontekście uwagę na samo sformułowanie odnoszące się do zasad tworzenia kryteriów. Zarówno bowiem w ustawie P.z.p. jak i Wytycznych położono akcent na taki sposób opisu kryteriów, który będzie jednoznaczny i zrozumiały dla potencjalnych wykonawców. Aby zatem wyjaśnić znaczenie pojęć, jakie zostały użyte w Wytycznych, w tym to jak stosować je w praktyce, warto posłużyć się definicjami i interpretacjami jakie powstały w związku z funkcjonowaniem prawa zamówień publicznych, gdyż założenia jakie legły u podstaw tych sformułowań są tożsame.

Organ nie podzielił stanowiska Strony, że w tym zakresie sporna decyzja była nieprawidłowa, i że to właśnie miało przełożenie na "zarzuty stawiane Beneficjentowi". Zidentyfikowane bowiem nieprawidłowości były wynikiem analizy poniesionych wydatków (w wyniku postępowań o udzielenie zamówień) w odniesieniu do uregulowań mających zastosowanie do realizacji operacji (projektów) dofinansowanych ze środków unijnych. Zatem, nie znajduje uzasadnienia argument Skarżącego jakoby organ opierał się na niepoprawnych założeniach i wyciągał na tej podstawie błędne wnioski.

Kolejny zarzut został postawiony w odniesieniu do oceny przez organ warunku udziału w postępowaniach sformułowanego w następujący sposób; "posiadanie udokumentowanego doświadczenia w realizacji usług szkoleniowych skierowanych do osób wykluczonych społecznie z ostatnich 3 lat". Strona zwraca jednocześnie uwagę, że "stwierdzenia organu kwestionujące ten warunek (zawarte np. na stronie nr 6 decyzji) są sprzeczne ze stwierdzeniami tego samego organu (zawartymi np. na stronie 18 tej decyzji), w których organ podnosi, iż "wziął pod uwagę zarówno specyfikę szkolenia, jak i jego grupę docelową, czego odzwierciedleniem jest brak zakwestionowania warunków postawionych przez Beneficjenta w zakresie doświadczenia w realizacji usług szkoleniowych"". Skarżący uważa za niezasadne stanowisko organu, w którym ten zakwestionował ww. sformułowanie warunku i nie zgadza się z twierdzeniem organu zawartym w tej decyzji, iż "Wykonawca musi posiadać takie same kwalifikacje i umiejętności do realizacji usług zarówno dla osób wykluczonych społecznie jak również tych niewykluczonych, gdyż istotą usługi jest przekazywanie wiedzy i zdolności manualnych pozwalających kursantom na samodzielne spawanie blach". Wskazywała także, niejednokrotnie jest to młodzież przejawiająca zachowania agresywne, z zaburzeniami osobowości, upośledzona umysłowo, objęta leczeniem psychiatrycznym, uzależniona od alkoholu lub środków narkotycznych. Tę część warunku uzasadnia faktem, iż formułując go opierał się na wskazaniach Ministerstwa Rozwoju zawartych w dokumencie Ministerstwa Rozwoju z 2010 r. pn. "Poradnik dotyczący realizacji wsparcia dla osób wykluczonych społecznie oraz zagrożonych wykluczeniem społecznym w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki", który zaleca konieczność posiadania przez trenerów i wykładowców pracujących z osobami wykluczonymi dodatkowych kompetencji i doświadczeń wychodzących zdecydowanie poza zakres kompetencji czysto zawodowo- merytorycznych. Podobnie jak rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 1 sierpnia 2017 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli (Dz.U. z 2017 poz. 1575), gdzie w § 17 ust. 1 ustalono kwalifikacje do zajmowania stanowiska nauczyciela w szkołach, w zakładach poprawczych i schroniskach dla nieletnich. Nadto Strona uzasadniła wymóg wskazanego w tym warunku okresu czasu, w którym to udokumentowane doświadczenie w realizacji usług szkoleniowych skierowanych do osób wykluczonych społecznie musi być spełnione - z ostatnich 3 lat, że realizując projekt należy się opierać na bardzo bogatych doświadczeniach związanych z realizacją projektów dla osób wykluczonych wypracowanych w ramach poprzedniej perspektywy finansowej.

Organ analizując ten zarzut wskazał na zasady określania formułowanych warunków udziału w postępowaniu – tj. w sposób proporcjonalny do przedmiotu zamówienia, zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców; zakaz formułowania warunków przewyższających wymagania wystarczające do należytego wykonania zamówienia.

Zatem w pierwszej kolejności odniósł się do warunku dot. doświadczenia wykonawcy w realizacji usług szkoleniowych skierowanych do osób wykluczonych społecznie. Warunek składał się niejako z dwóch części, jednej odnoszącej się do samego w sobie doświadczenia w realizacji szkoleń z osobami wykluczonymi społecznie, drugiej odnośnie długości okresu tego doświadczenia poprzedzającego przystąpienie do postępowania – ocenianej jako całość. Wykonawca bowiem nie miał możliwości spełnić tylko jednej z tych części, a musiał spełnić warunek rozumiany jako całość.

Co do pierwszej części sformułowania warunku organ odwoławczy podzielił stanowisko Skarżącego, że grupa docelowa tego projektu jest specyficzna, a zatem wymóg szczególnych umiejętności i doświadczenia w pracy z takimi osobami jest uzasadniony; uznać można powoływane dowody (Poradnik. rozporządzenie), że zawierają on pewne uniwersalne zasady co do wsparcia dla osób wykluczonych społecznie i wymagań jakie za tym idą w kierunku kadry zapewniającej takie wsparcie. Zatem zasadnym było oczekiwanie od potencjalnych wykonawców usługi, że będą posiadali kwalifikacje formalne jak i specyficzne kompetencje społeczne, osobowościowe niezbędne do efektywnej współpracy z młodzieżą posiadającą daleko idące deficyty w sferze emocjonalnej, społecznej, posiadającej poważne traumy, uzależnienia, a czasem także schorzenia psychiczne.

Jednak, jak już zostało wyjaśnione, omawiany wyżej fragment warunku, tj. wymóg posiadania udokumentowanego doświadczenia w realizacji usług szkoleniowych skierowanych do osób wykluczonych społecznie, połączony został w jedno z wymogiem udokumentowania tego doświadczenia w zarysowanym przez zamawiającego okresie - ostatnich 3 lat. Takie sformułowanie warunku - kilku lat doświadczenia w pracy z trudną młodzieżą (w tym przypadku 3 lat) w ocenie organu stanowi nadmierne, nieuzasadnione wymaganie. Organ nie zauważył w tym aspekcie, aby tak postawiony warunek udziału w postępowaniu był rzeczywiście niezbędny.

Określenie wymogu doświadczenia poprzez wskazanie określonego czasu nie umożliwia samo w sobie weryfikacji oferentów pod kątem posiadanych przez nich kwalifikacji i umiejętności do przekazywania wiedzy w ramach zajęć, której adresatem jest trudna młodzież. Przy takim sformułowaniu warunku, w ocenie organu, dalece nieprecyzyjnym, nie ma możliwości obiektywnego porównania doświadczenia. Proporcjonalność sformułowania warunku w odniesieniu do przedmiotu zamówienia powinna polegać na określeniu przez zamawiającego wyłącznie takich wymagań, które są konieczne do osiągnięcia zakładanego celu. Trudno w omawianym przypadku uznać, że akurat okres 3 lat to zapewni.

Spowodowało to naruszenie wymogu zachowania uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców, gdyż taki warunek stawia podmiot, który go spełnia w uprzywilejowanej pozycji w stosunku do innych potencjalnych wykonawców.

Jednocześnie należy go uznać za warunek przewyższający wymagania wystarczające do należytego wykonania zamówienia.

Całość warunku nie weryfikuje oferentów pod kątem posiadania odpowiednich kwalifikacji i umiejętności do przekazywania wiedzy w ramach zajęć, której adresatem jest trudna młodzież.

Podsumowując, nie ma możliwości, aby rozdzielić ocenę tego warunku na dwa niezależne od siebie elementy (odrębnie: samo posiadanie doświadczenia i czas za jaki miało zostać wykazane). Warunek ten stanowi nierozerwalną całość - nie jest możliwe, aby spełnić go jedynie w części i zakwalifikować się do udziału w postępowaniu. Co za tym idzie żaden z potencjalnych oferentów posiadający wskazane doświadczenie, ale jednocześnie nie spełniający części warunku w postaci wykazania go za okres 3 ostatnich lat, nie mógłby wziąć udziału w postępowaniu. Organ nie znalazł uzasadnienia dla określenia akurat 3 lat wskazanego doświadczenia. Potencjalnie mogłoby się okazać, że wykonawca posiada bogate doświadczenie w realizacji usług szkoleniowych dla określonej grupy docelowej, ale wykraczające (nawet nieznacznie) poza okres 3 lat przed przystąpieniem do postępowania.

Co do zarzutu niespójności uzasadnienia decyzji we wskazanym przez Stronę zakresie IZ wyjaśniła, że pojawia się przy ocenie prawidłowości zamówienia na "Kurs brukarza, kurs robotnika wykończeniowego wraz z organizacją egzaminu zewnętrznego". Przy tej części decyzji organ podkreślił, że oba nieprawidłowe warunki zostały zastosowane we wszystkich czterech postępowaniach o udzielenie zamówienia. Błąd użytego sformułowania, nie przekłada się na finalną wysokość nałożonej korekty i tym samym kwoty przypadającej do zwrotu odnośnie kursu magazyniera z obsługą wózka widłowego wraz z przeprowadzeniem egzaminu zewnętrznego w ramach projektu.

Podnosząc zarzut w odniesieniu do oceny przez organ warunku udziału w postępowaniach sformułowanego w następujący sposób: "posiadanie doświadczenia w realizacji projektów współfinansowanych ze środków Unii Europejskiej" Strona nie podzieliła stanowiska organu, iż warunek ten został sformułowany w sposób nieproporcjonalny do przedmiotu zamówienia lub utrudniający uczciwą konkurencję i równe traktowanie wykonawców. Uzasadniła go twierdzeniem, iż na rynku istnieje wiele firm zajmujących się szkolnictwem zawodowym, które spełniają tak określony warunek. Kryterium to miało wyłącznie na celu pozyskanie wykonawcy gwarantującego wysoką jakość zleconych prac oraz świadomej konieczności rzetelnego ich przeprowadzenia i udokumentowania — tak by wypełnić wysokie standardy realizacji projektów współfinansowanych ze środków UE. W ocenie Skarżącego wskazane w Wytycznych kryteria oceny ofert dotyczące wiarygodności ekonomicznej, technicznej lub finansowej wykonawcy są jedynie przykładem kryteriów dotyczących właściwości wykonawcy, na co wskazuje zwrot "w szczególności", a zastosowane ww. kryterium stanowi przykład dopuszczalnego w tym rodzaju zamówienia kryterium odnoszącego się do właściwości wykonawcy.

IZ w tym zakresie wyjaśniła, że sporny warunek został sformułowany w identyczny sposób we wszystkich postępowaniach o udzielenie zamówienia, których dotyczy kwestionowane rozstrzygnięcie. Beneficjent utożsamił warunki udziału w postępowaniu z kryteriami oceny ofert podczas, gdy są to dwa odrębne od siebie elementy postępowania o udzielenie zamówienia (zarówno w trybie ustawy P.z.p. jak i zamówień udzielanych na podstawie Wytycznych). Zagadnienie to zostało omówione i podkreślono konieczność rozróżnienia etapu kwalifikacji podmiotowej wykonawców i etapu oceny złożonych przez nich ofert. Formułowanie warunków udziału w postępowaniu musi być szczególnie przemyślane, gdyż poprzez ich treść określa się kto w ogóle może uczestniczyć w postępowaniu, pozwalają ustalić, kto może złożyć ofertę. Warunki mają na celu weryfikację zdolności wykonawców do realizacji zamówienia. Natomiast kryteria oceny ofert służą innemu celowi. Oferty wykonawców, co do których uznano, że wezmą udział w postępowaniu (bo spełnili warunki), poddawane są na tym etapie ocenie. Zamawiający musi na tym etapie precyzyjnie określić, w jaki sposób będą przyznawane punkty za spełnienie poszczególnych kryteriów, zarówno tych mierzalnych, jak i niemierzalnych. Pozwala to więc na zróżnicowanie ofert, które już wpłynęły. W tej kwestii Beneficjent ustalając warunek doświadczenia w realizacji projektów współfinansowanych ze środków UE, w żaden racjonalny sposób nie uargumentował, dlaczego potencjalny wykonawca, będący bez doświadczenia w realizacji projektów unijnych, miałby wykonać taką samą usługę gorzej niż inny podmiot mający doświadczenie w tym zakresie, zwłaszcza, że dla wykonawcy usługi, przeprowadzającego kurs spawania blach i rur, rzeczą drugorzędną jest, że kurs ten prowadzić będzie w ramach projektu unijnego. Rzetelne przeprowadzenie i dokumentowanie przebiegu usługi nie wynika z samego faktu posiadania doświadczenia w realizacji operacji unijnych. Organ odwoławczy nie uznał za słuszne argumentacji, że na rynku istnieje wiele firm mogących spełnić warunek, która z założenia ma przemawiać w obronie sposobu jego sformułowania. Nawet przy założeniu mnogości takich podmiotów, nie można wykluczyć bowiem sytuacji, że do wykonania zamówienia zdolny będzie podmiot bez doświadczenia w realizacji projektów unijnych, a przy dołożeniu należytej staranności wykona usługę co najmniej na równie wysokim poziomie. Najistotniejsze bowiem z punktu widzenia celu projektu, co podkreślał sam Beneficjent, było umiejętne przeprowadzenie kursu dla wymagającej grupy docelowej, a zatem aspekt merytoryczny, na który ewentualne doświadczenie w realizacji operacji unijnych nie ma wpływu.

Powoływanie się zatem w tym przypadku na przypis 39 w kontekście sformułowania warunku udziału w postępowaniu nie znajduje uzasadnienia. Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uznania tak sformułowanego warunku za prawidłowy z uwagi na wpływ także w kolejnych postępowaniach tylko jednej oferty, pomimo rezygnacji z tego warunku. Powyższy warunek narusza zasadę proporcjonalności, uczciwej konkurencji i równego traktowania, gdyż jest całkowicie oderwany od przedmiotu zamówienia. Nie pozwala bowiem na ocenę tego czy oferent zrealizuje przedmiot zamówienia z należytą starannością, a jednocześnie wyklucza z udziału w postępowaniu potencjalnych wykonawców, którzy nie mają doświadczenia w zakresie realizacji zamówień z udziałem środków z UE.

Oceniając zarzut dot. postępowania dotyczącego przeprowadzenia kursu pn. [...] w zakresie zakwestionowania przez organ warunku udziału w postępowaniu w brzmieniu: "wykonawca w ciągu 3 lat poprzedzających dzień ogłoszenia zapytania ofertowego zrealizował min. 30 egzaminów zewnętrznych w zakresie kompetencji zawodowych", w którym Strona powołuje się na analogiczną sprawę - organ odwoławczy uznał za chybiony. Skarżący nie podzielił opinii IZ RPO WSL, jakoby ten warunek został sformułowany nadmiernie, nieproporcjonalnie do przedmiotu zamówienia. Strona podkreśla, że nie ma określonych wymogów w zakresie walidacji uzyskanych kompetencji w ramach kształcenia pozaformalnego. Powołuje się przy tym na Polskie Ramy Kwalifikacji, wyliczając jakie warunki formalne musi spełnić kursant, aby przystąpić do walidacji zdobytych umiejętności prowadzącej do uzyskania świadectwa. Beneficjent powołuje się na "Kwalifikacje rynkowe w branży HoReCa" i wskazuje jakie wymogi formalne (w tym liczbę lat doświadczenia w zakresie konkretnych umiejętności gastronomicznych) muszą spełnić członkowie komisji oceniającej efekty uczenia się przez kursantów. Zdaniem C, wymóg zrealizowania w ciągu 3 lat min. 30 egzaminów zewnętrznych w zakresie kompetencji zawodowych nie jest warunkiem przesadzonym, a adekwatnym zarówno do rodzaju kursu, a zatem poziomu uzyskanych kwalifikacji, jak również zapewnia rzetelną ich walidację.

Organ II instancji wyjaśnił, że uczestnikami kursu miało być 12 osób. Beneficjent w żaden racjonalny sposób nie uzasadnił z jakiego powodu wskazał w warunku konieczność wykazania się przez wykonawcę realizacją egzaminów zewnętrznych w liczbie minimum 30. Samo w sobie wskazanie takiej liczby egzaminów nie tłumaczy jednocześnie dlaczego inny wykonawca, który przeprowadził takie egzaminy w innej liczbie miałby nie zostać dopuszczony do udziału w postępowaniu. Dla odpowiedzi na zarzut w tej części istotne jest, że warunki udziału w postępowaniu powinny mieć na celu jedynie ustalenie zdolności danego podmiotu do wykonania zamówienia. Formułując je, zamawiający musi mieć pewność, że nie spowoduje to wykluczenia Wykonawców, którzy potencjalnie byliby w stanie wykonać dane zamówienie. Podobnie określenie w tymże warunku okresu ostatnich 3 lat w jakich takie egzaminy miały zostać przeprowadzone także nie jest uzasadnione. Sformułowanie warunku w żaden sposób nie nawiązuje także do argumentacji opartej na pozycji "Kwalifikacje rynkowe w branży HoReCa". W jaki bowiem sposób powiązać wymóg odnoszący się do liczby przeprowadzonych egzaminów (doświadczenie) z wymogami formalnymi odnośnie umiejętności i kwalifikacji takich specjalistów w dziedzinie gastronomii. Organ odwoławczy nie dopatrzył się w tak sformułowanym warunku zachowania właściwej proporcji. Inną kwestią pozostaje sformułowanie kryteriów oceny ofert w sposób zbliżony do wymogów zaprezentowanych w warunku. Niespełnienie bowiem warunku już na wstępie dyskwalifikuje potencjalnego wykonawcę z ubiegania się o udzielenie zamówienia. Zaś istotą formułowania kryteriów oceny ofert jest to, że przy ich pomocy zamawiający komunikuje wykonawcom swoje preferencje, co ułatwia mu wybór oferty dla niego najbardziej korzystnej.

Odnośnie zarzutu opartego na art. 7a § 1 k.p.a., że należy zastosować wykładnię korzystną dla strony organ odwoławczy wskazał na zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych podkreślając, że wyrok, na który powołuje się Strona dotyczy kwestii zupełnie nieprzystającej rodzajowo do rozpatrywanej sprawy, tj. wykładni art. 271 ust. 5 Prawa wodnego. Nie ma bowiem przepisu rangi ustawowej, w którym uregulowana zostałaby kwestia jakiegokolwiek skonkretyzowanego warunku, na czego podstawie ewentualnie można by (na zasadzie analogii) odnieść się do rozpatrywanego zagadnienia. Istnieją natomiast pewne ogólne zasady dotyczące formułowania warunków udziału w postępowaniu, a te, których powinien przestrzegać Beneficjent zostały skonkretyzowane w Wytycznych i to na ich brzmieniu należy się opierać, korzystając jednocześnie z licznych interpretacji wynikających z orzecznictwa i piśmiennictwa.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu, którym Beneficjent objął ocenę organu odnoszącą się do kryteriów oceny ofert: doświadczenie wykonawcy w ilości przeprowadzonych szkoleń dla osób wykluczonych społecznie; ilość zrealizowanych projektów współfinansowanych ze środków Unii Europejskiej; doświadczenie wykładowcy/ów, które oceniano na podstawie przedstawionych w załączeniu do oferty CV; że kryteria te stanowią naruszenie zasady konkurencyjności i równego traktowania wykonawców; że są niepowiązane z przedmiotem zamówienia; że nie dają możliwości porównania ofert pod kątem ich atrakcyjności dla Zamawiającego - IZ odwołała się do formułowania kryteriów oceny ofert, Wytycznych stawiających wymóg, aby te były formułowane w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji oraz równego traktowania wykonawców. Podkreślono, że kryterium: musi odnosić się do danego przedmiotu zamówienia; być sformułowane jednoznacznie i precyzyjnie, tak żeby każdy poprawnie poinformowany oferent, który dołoży należytej staranności, mógł interpretować je w jednakowy sposób; posiadać wagi (znaczenie) poszczególnych kryteriów tak określone, aby umożliwić wybór najkorzystniejszej oferty; nie może dotyczyć właściwości wykonawcy, a w szczególności jego wiarygodności ekonomicznej, technicznej lub finansowej.

Zatem w ocenie organu sam fakt doświadczenia w przeprowadzeniu takich szkoleń powinien być wystarczający, a przynajmniej Beneficjent nie uargumentował dlaczego akurat 3 ostatnie lata są miarodajne. Podobnie kwestia warunku doświadczenia w ilości zrealizowanych projektów współfinansowanych ze środków Unii Europejskiej. Opisanie w sposób niejednoznaczny i nieprecyzyjny, że za "adekwatne wykształcenie" Wykonawca otrzyma 5 pkt, natomiast nie wyjaśnił w treści zapytania ofertowego, co rozumie pod pojęciem wykształcenia adekwatnego, jakie wykształcenie dla zamawiającego będzie wystarczające. W przypadku tak sformułowanego kryterium, jego wieloznaczność, niedookreślenie, mogło powodować, że zamawiający dopiero na etapie faktycznej oceny ofert będzie tworzył interpretacje co do tego czy przedstawione informacje/ dokumenty wpisują się w sformułowanie "adekwatnego wykształcenia". Takie podejście stwarza pole do wysoce subiektywnego podejścia oceniających. Ponadto w tym kryterium zamawiający uznał, że za "posiadanie dodatkowych certyfikatów/kursów" przyzna maksymalnie 5 pkt. Brakuje jednak jakiejkolwiek metodologii przyznawania punktacji w ramach tej kategorii (np. kiedy i w jakim przypadku Zamawiający będzie przyznawał mniejszą niż maksymalną liczbę punktów). Analogicznie IZ oceniła punktowanie "doświadczenia: max 5 pkt" w tym kryterium. Z tego sformułowania także nie wynika za jakie doświadczenie ile punktów można otrzymać.

Co do kwestii wystąpienia szkody potencjalnej, Organ zauważył, że w omawianym przypadku przyjęcie założenia, że taka szkoda wystąpiła uznać należy za słuszne. Faktem jest, że jedynie w przypadku wystąpienia szkody realnej, tj. powodującej konkretny uszczerbek, który można zmierzyć i określić jego wysokość. W przypadku szkody potencjalnej, określenie jej wysokości zawsze opierać się będzie na szacowaniu, miarkowaniu nieprawidłowości (tak: Ł. Sadkowski, Procedura zwrotu środków europejskich w świetle praktyki i orzecznictwa sądowego. Warszawa 2016, str. 45-46). Stąd też właściwe jest zastosowanie korekt na podstawie zapisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 stycznia 2016 r. w sprawie warunków obniżania korekt finansowych oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzielaniem zamówień.

Nieprawidłowością jest więc sytuacja, w której nie można wykluczyć, że potencjalny wykonawca, który zapoznał się z warunkami zamówienia, zrezygnował z ubiegania się o udzielenie zamówienia, gdyż nie mógł ich wypełnić ze względów obiektywnych - przez brak zagwarantowania właściwego czasu na złożenie oferty nie mógł wziąć udziału w postępowaniu. Nie można wykluczyć, że oferta takiego wykonawcy mogła być najkorzystniejsza. Powyższe oznacza, że gdyby taka oferta została wybrana, wówczas zamawiający poniósłby niższe wydatki na realizację tego zamówienia i niższą kwotę przedstawiłby do refundacji. Wobec tego takie działanie Beneficjenta mogło utrudnić uczciwą konkurencję oraz równość szans na rynku ofert, a w konsekwencji mogło doprowadzić do rzeczywistej szkody w budżecie UE poprzez sfinansowanie wydatków w nieuzasadnionej wysokości.

Każdy taki przypadek może skutkować co najmniej szkodą potencjalną (wyr. WSA w Gliwicach z 16.5.2016 r., IV SA/GI 1016/15).

Zatem również zarzut w tym zakresie IZ uznała za nieuzasadniony.

Odnosząc się do zarzutu C "kopiowania" w tej sprawie ustaleń kontrolnych, które stanowiły również uzasadnienie innej decyzji Zarządu Województwa Śląskiego nr [...] z 20 lutego 2019 r. utrzymanej w mocy decyzją Zarządu Województwa Śląskiego z dnia 14 czerwca 2019 r. nr [...]; uchybień organu o charakterze procesowym; brak samodzielnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wydał pierwszoinstancyjną decyzję w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym ustalenia kontrolne, do czego miał prawo. Do dokumentacji postępowania administracyjnego włączone zostały materiały z przeprowadzonych kontroli jako dowody w postępowaniu (obok wniosku i umowy o dofinansowanie, wniosków o płatność oraz korespondencji dotyczącej niekwalifikowalności wydatków poniesionych w ramach realizowanego przez Beneficjenta projektu). Jednak w ramach postępowania kontrolnego nie podejmuje się czynności procesowych prowadzących do przyznania stronie prawa lub nałożenia na nią obowiązku, lecz zmierza się do wykrycia nieprawidłowości i umożliwienia ich usunięcia. Beneficjent, jako adresat wyniku kontroli może bronić swego interesu w innym postępowaniu, w którym zawarte w wyniku kontroli ustalenia zostały wykorzystane, co też nastąpiło. Podjęcie czynności kontrolnych przez organ nie jest jednoznaczne z prowadzeniem postępowania administracyjnego, które każdorazowo zmierza do wydania aktu administracyjnego - decyzji. Dopiero z uwagi na wystąpienie nieprawidłowości skutkujących obowiązkiem zwrotu środków (działanie Skarżącego niosło za sobą wystąpienie szkody, która stanowi jedną z trzech obligatoryjnych przesłanek wystąpienia nieprawidłowości). Organ był zobligowany do uruchomienia procedury odzyskania środków wynikającej z u.f.p. (stosownie do art. 207 u.f.p.). W konsekwencji IZ RPO WSL wystąpiła o dobrowolny zwrot wypłaconych środków z odsetkami ustawowymi - ten właśnie etap zakończył się wezwaniem Beneficjenta do zwrotu środków. Postępowanie administracyjne natomiast wszczyna się wtedy, gdy Beneficjent nie dostosuje się do wezwania, co też miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. To postępowanie kończy się wydaniem decyzji przez organ Instytucji Zarządzającej jakim jest Zarząd Województwa. Gdyby jednak, po wszczęciu przedmiotowej procedury, lecz przed wydaniem decyzji, Beneficjent dokonał zwrotu środków, decyzja nie zostałaby wydana (art. 207 ust. 10 u.f.p.). Jeśli stwierdzenie nieprawidłowości następuje już po wypłacie środków (po zatwierdzeniu wniosku płatność), IZ RPO WSL zobowiązana jest wszcząć postępowanie w przedmiocie nałożenia korekty finansowej, a następnie rozpocząć procedurę odzyskiwania kwoty podlegającej zwrotowi. Organ odwoławczy wyjaśnia, że nałożenie korekty finansowej nie wymaga zatem wydania decyzji administracyjnej, lecz następuje właśnie w drodze wezwania Beneficjenta do zwrotu środków albo wyrażenia zgody na ich pomniejszenie. Dopiero w razie odmowy Beneficjenta konieczne jest wydanie decyzji będącej podstawą do odmowy wypłaty dofinansowania, to od niej przysługuje odwołanie; decyzja ostateczna, podlega kontroli sądu administracyjnego. W wezwaniach do zwrotu środków ujęto łącznie kwotę

31.620,13 zł (w piśmie z 7 marca 2019 r. IZ RPO WSL wezwała Beneficjenta do zwrotu wydatków stanowiących nieprawidłowość w ramach wniosku o płatność nr [...] w łącznej wysokości 23.925,13 zł, a w piśmie z 23 maja 2019 r. do zwrotu wydatków stanowiących nieprawidłowość w ramach wniosku o płatność nr [...] w wysokości 7.695,00 zł - obie kwoty wraz z należnymi odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych). Następnie kwota ta została określona jako przypadająca do zwrotu w zaskarżonej decyzji. Ustalony w wyniku kontroli stan faktyczny (dokonany na podstawie zebranych dowodów w postaci dokumentów, pisemnych wyjaśnień Beneficjenta), zasadnie stał się punktem wyjścia jak i podstawą do wszczęcia postępowania i wydania decyzji administracyjnej. Organ uznał za niepotrzebne przeprowadzenie dodatkowych czynności w ramach prowadzonego postępowania, gdyż te ustalenia, które sam poczynił na etapie postępowania kontrolnego, uznał za wystarczające.

Odnośnie zarzutu braku możliwości czynnego udziału w postępowaniu, w tym skutecznej polemiki z organem popartej właściwymi wnioskami dowodowymi oraz, że w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z 28 listopada 2019 r. nie wskazano precyzyjnie zakresu kwestionowanych wydatków organu nie uznał uzasadnienia stanowiska Strony, jakoby została pozbawiona możliwości czynnego udziału w postępowaniu. O tym, z jakie przyczyny i jakie wydatki zostały uznane za niekwalifikowalne Strona powiadomiona była w Informacji pokontrolnej przekazanej pismem z 2 maja 2018 r., Ostatecznej informacji pokontrolnej przekazanej pismem z 11 czerwca 2018 r., które stanowiły wezwanie do zwrotu środków uznanych za niekwalifikowalne; 7 marca 2019 r. IZ RPO WSL wezwała Beneficjenta do zwrotu wydatków stanowiących nieprawidłowość w ramach wniosku o płatność w łącznej wysokości 23.925,13 zł.

Na zakończenie podkreślono, że zaskarżona obecnie decyzja jest wynikiem ponownego rozpatrzenia sprawy w związku z wyrokiem NSA o sygnaturze I GSK 1252/21 z 11.10.2024 r. uchylającym decyzję Zarządu Województwa z 8 lipca

2020 r. nr [...] i zgodnie z zaleceniem sądu organ odwoławczy dokonał powtórnej oceny w zakresie wysokości korekty w związku z uznaniem za niekwalifikowalne wydatków nieprawidłowo poniesionych w wyniku udzielenia zamówień przez Beneficjenta w trybie zasady konkurencyjności.

Powtórna analiza obejmowała nieprawidłowości w zamówieniach na realizację usług:

- kurs [...], wraz z przeprowadzeniem egzaminu zewnętrznego;

- [...] wraz z organizacją egzaminu zewnętrznego;

- kurs [...] wraz z organizacją egzaminu zewnętrznego;

- kurs [...] wraz z przeprowadzeniem egzaminu zewnętrznego w ramach projektu.

Podkreślono, że odstąpić od nałożenia korekty organ rozstrzygający sprawę może wyłącznie w przypadku, jeżeli naruszenie przepisów o zamówieniach publicznych miało charakter jedynie formalny i nie mogło mieć wpływu na wysokość rzeczywistej czy potencjalnej szkody (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 kwietnia 2014 r., sygn.: II GSK 173/13). W przypadku omawianych zamówień na ww. usługi nie można uznać, aby taka okoliczność miała miejsce. Naruszenia dotyczyły bowiem ustalenia warunków dopuszczenia do udziału w postępowaniu oraz kryteriów oceny ofert. Powyższe mogło mieć wpływ na zachowanie zasady uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców.

W stosunku do ww. zamówień organ II instancji uznał, że nieprawidłowości mają charakter uzasadniający nałożenie korekty finansowej. Organ odwoławczy, podobnie jak organ I instancji, nie znalazł uzasadnienia do nałożenia korekty w maksymalnej wysokości, gdyż za taką należałoby uznać korektę obejmującą wysokość wydatków odpowiadającą całości kwoty wydatku objętego współfinansowaniem UE poniesionej w ramach danego zamówienia. W ocenie organu zastosowanie wskaźników do wymierzania korekt finansowych jest zatem działaniem korzystnym dla Beneficjenta, bowiem w przypadku, kiedy nie byłoby podstawy prawnej do zastosowania wskaźnika do obniżenia korekty finansowej za stwierdzone naruszenia, wszystkie wydatki związane z nieprawidłowościami podlegałyby zwrotowi w pełnej wysokości.

Podstawę obniżenia wysokości korekt stanowił Taryfikator będący załącznikiem do Rozporządzenia Ministra Rozwoju w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzielaniem zamówień z dnia 29 stycznia 2016 r. (Dz.U. z 2017 r. poz. 615). Organ odwoławczy po uznaniu, że wystąpiła nieprawidłowość, a przed ustaleniem korekty finansowej, ustalił czy istnieje możliwość określenia wysokości szkody, którą naruszenie spowodowało lub mogło spowodować. Powyższe miało na celu ustalenie czy zastosowanie będzie miała metoda dyferencyjna czy wskaźnikowa. Ustalenie stawki procentowej korekty, a co za tym idzie kwoty korekty, dokonano przy uwzględnieniu trzech kryteriów: charakteru nieprawidłowości, jej wagi oraz straty finansowej poniesionej przez fundusze.

Dalej wyjaśnił, że jeżeli skutki finansowe określonego naruszenia są pośrednie lub rozproszone, a zatem trudne czy wręcz niemożliwe do oszacowania (także, gdy nieprawidłowość indywidualna mogłaby zniechęcić potencjalnych wykonawców do złożenia oferty albo im to uniemożliwić) stosuje się metodę wskaźnikową, według wzoru ustalonego w Taryfikatorze. Niewątpliwie w analizowanej sprawie wysokość powstałej szkody jest trudna do oszacowania (tzw. szkoda potencjalna). Nie sposób bowiem wycenić o ile korzystniejsze i niższe byłyby oferty wykonawców konkurencyjnych, którzy mogliby przystąpić do postępowania przy prawidłowym sformułowaniu warunków udziału w postępowaniach. Co za tym idzie, na tę chwilę trudno jest wskazać jednoznacznie o ile niższy byłby to wkład UE gdyby dokonano wyboru innego wykonawcy. Wskaźnik procentowy przyjmuje się zatem zgodnie z właściwą tabelą Taryfikatora i wyraża on abstrakcyjny i uśredniony stopień "szkodliwości" określonego typu naruszenia.

Następnie organ dokonał oceny wagi naruszenia w celu wyboru stawki oraz w celu rozważenia możliwości obniżenia korekty. IZ RPO WSL uznała, że określone w ogłoszeniach dotyczących ww. zamówień warunki udziału w postępowaniach nie zapewniały zachowania uczciwej konkurencji oraz równego traktowania wykonawców, a zatem utrudniały uczciwą konkurencję. Faktem jest, że taka sytuacja miała miejsce w każdym z ww. postępowań, a warunki takie były dwa. Odnosiły się do wykonawców, którzy "posiadają udokumentowane doświadczenie w realizacji usług szkoleniowych skierowanych do osób wykluczonych społecznie z ostatnich 3 lat" oraz "posiadających doświadczenie w realizacji projektów współfinansowanych ze środków Unii Europejskiej".

W ocenie Organu Beneficjent jako zamawiający usługi nie ograniczył się do sporządzenia warunków udziału w postępowaniu w taki sposób, aby umożliwić wykonawcom zdolnym do zrealizowania usługi jednakowy dostęp do zamówienia i spowodował tym samym nieuzasadnioną przeszkodę w otwarciu zapytania ofertowego na konkurencję. Skarżący nie przekonał organu swoją argumentacją odnośnie zasadności zastosowania tak sformułowanych warunków, co stało się już przedmiotem analizy w rozpatrzeniu zarzutów.

Zdaniem organu można było tego uniknąć poprzez dopuszczenie do udziału w postępowaniu oferentów mogących udokumentować doświadczenie we wskazanym zakresie (bez określenia w jakim okresie czasu) oraz przez całkowitą rezygnację z warunku doświadczenia w realizacji projektów unijnych. W pierwszym przypadku Beneficjent miał możliwość (co też częściowo uczynił) zróżnicowania ofert poprzez wskazanie w kryteriach oceny ofert punktacji za określoną liczbę wykonanych usług skierowanych do określonej grupy docelowej. Określenie przedziału czasowego w jakim zostało to wykonane, zdaniem organu, pozostaje bez znaczenia (a przynajmniej Skarżący tego nie wykazał i nie uzasadnił).

Odnosząc się do drugiego warunku - zdaniem organu był on zupełnie niepotrzebny. Dla prawidłowego wykonania zamówienia w postaci usługi szkoleniowej, gdzie decydujące dla Beneficjenta było doświadczenie w jej realizacji w kontekście określonej grupy docelowej, doświadczenie w realizacji projektów unijnych pozostaje bez znaczenia.

Organ jednocześnie zaznaczył, że można w określonych sytuacjach zaakceptować ograniczenie konkurencji, jednak musi to być uzasadnione obiektywnymi i niedyskryminującymi potrzebami zamawiającego. W tej sprawie jednak doszło do postawienia wymogów w opisie przedmiotu zamówienia w sposób nieadekwatny do realizowanych celów, co mogło zakłócić konkurencję. Prawdopodobieństwo tego jawi się jako wysokie mając na uwadze to, że w postępowaniach tych zgłosiła się niewielka liczba wykonawców (od jednego do trzech). IZ RPO WSL ustalając wysokość kwoty wymaganej do zwrotu wzięła pod uwagę wszystkie okoliczności, w tym przede wszystkim naruszony przez Beneficjenta przepis prawa (powstanie nieprawidłowości), a ponadto zapisy umowy o dofinansowanie. Ustalając kwotę do zwrotu, IZ RPO WSL kierowała się przede wszystkim rodzajem i wagą dokonanego naruszenia oraz konsekwencjami z niego wynikającymi. Organ wskazał, iż bez względu na liczbę składanych ofert, istotnym jest waga i charakter naruszenia, które w przedmiotowej sprawie zostało uznane jako znaczące, uzasadniające wymierzenie korekty finansowej na poziomie 25%. W § 3 ust. 1 rozporządzenia przewidziano możliwość obniżenia wartości korekty finansowej, jeżeli anulowanie całości współfinansowania UE lub całości wydatków kwalifikowalnych poniesionych w ramach zamówienia jest niewspółmierne do charakteru i wagi nieprawidłowości indywidualnej. W ust. 2 natomiast określono, że charakter i wagę nieprawidłowości indywidualnej ocenia się odrębnie dla każdego zamówienia, biorąc pod uwagę stopień naruszenia zasad uczciwej konkurencji, równego traktowania wykonawców, przejrzystości i niedyskryminacji.

IZ RPO WSL, mając właśnie powyższe na uwadze uznała, że nałożenie korekty w pełnej wysokości (tj. równej kwocie wydatków kwalifikowalnych poniesionych w ramach tego zamówienia) byłoby nieuzasadnione. Stąd też, zgodnie z punktem 12 Tabeli Taryfikatora zastosowano stawkę procentową o wartości 25% - jako obniżoną wartość korekty finansowej. Przewidziano tam co prawda możliwość obniżenia stawki do 10% albo 5%. Nie znaleziono jednak podstaw do dalszego miarkowania, tj. obniżenia zastosowanego wskaźnika. Celem wyjaśnienia IZ RPO WSL zwraca uwagę, że określenie warunków udziału w postępowaniu nie było obligatoryjne (Sekcja 6.5.2. pkt 6 Wytycznych). Do tego dookreślono w tym dokumencie jakie cechy muszą spełniać warunki, co nie zostało dopełnione przez Beneficjenta. W ocenie Organu odwoławczego był to istotny błąd, którego potencjalnym skutkiem było wystąpienie szkody w budżecie unijnym. Beneficjent poprzez swoje działanie doprowadził do naruszenia Wytycznych, do których przestrzegania sam się zobowiązał. Powyższe spowodowało potencjalną szkodę finansową w budżecie UE, a zaistnienie takiej okoliczności jest jednoznaczne z wystąpieniem nieprawidłowości w projekcie, co wiąże się z nałożeniem korekty finansowej.

Kwestionując zasadność powyższej decyzji ostatecznej C wniosła skargę żądając stwierdzenia jej nieważności, ewentualnie uchylenia decyzji obu instancji; zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła:

1. wydanie zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem art. 138 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji, której osnowa nie mieści się w określonych w przepisach k.p.a. ramach, co wypełnia przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. i w związku z art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. skutkować powinno stwierdzeniem nieważności skarżonej decyzji.

2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik postępowania tj.:

- naruszenie art. 143 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt. 36 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (dalej: rozporządzenie 1303/2013) poprzez orzeczenie korekty finansowej w maksymalnej wysokości 25%, a nie np. w wysokości 10% albo 5% wartości wydatków kwalifikowanych;

- naruszenie art. 24 ust. 1-10 ustawy poprzez nieprawidłowe określenie kwoty przypadającej do zwrotu oraz zaniechanie obniżenia wysokości korekty finansowej;

- naruszenie § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 29 stycznia 2016 r. w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych (...) poprzez jego niezastosowanie, pomimo zaistnienia przesłanek obniżenia wysokości korekty finansowej.

3. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 170 p.p.s.a. - poprzez niewykonanie przez Zarząd Województwa Śląskiego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2024 r. sygn. akt: I GSK 1252/21, który wskazał, że "Naruszenie naczelnych zasad związanych z przedmiotowym zamówieniem (...) nie stanowi samo przez się o obowiązku nałożenia korekty w maksymalnej wysokości" w związku z czym NSA polecił dokonania przez organ powtórnej oceny w zakresie wysokości korekty, podczas gdy Zarząd Województwa Śląskiego orzekając ponownie w przedmiotowej sprawie - ponownie orzekł o maksymalnej wysokości korekty;

- art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego sprawy, w tym pominięcie okoliczności związanych z uniewinnieniem Prezesa C przez Regionalną Komisję Orzekającą w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w K. od zarzutu naruszenia zasady konkurencyjności w postępowaniach tożsamych przedmiotowo z postępowaniami prowadzonymi przez Zarząd Województwa Śląskiego.

W odpowiedzi IZ wniosła o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Między innymi kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje, postanowienia administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c ustawy). W przypadku uwzględnienia skargi Sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przeprowadzone natomiast w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest decyzja Zarządu Województwa Śląskiego z dnia 30 kwietnia 2025 r. nr 1644/RT/2025, wydana w wykonaniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2024 r. (sygn. akt I GSK 1252/21), mocą której organ utrzymał w mocy decyzję nr [...] z 4 grudnia 2019 r., zobowiązując Beneficjenta – C – do zwrotu dofinansowania w łącznej kwocie 31.620,13 zł wraz z odsetkami, jako wykorzystanego z naruszeniem procedur przy realizacji projektu "[...]" finansowanego z Europejskiego Funduszu Społecznego.

Bezpośrednią przyczynę wydania zaskarżonej decyzji stanowił wyrok NSA z 11 października 2024 r., który uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 12 stycznia 2021 r. oraz pierwotną drugoinstancyjną decyzję Zarządu Województwa Śląskiego z 8 lipca 2020 r., wskazując organowi administracyjnemu ponowne rozpatrzenie sprawy. NSA wyraźnie wskazał w uzasadnieniu orzeczenia, że "naruszenie naczelnych zasad związanych z przedmiotowym zamówieniem nie stanowi samo przez się o obowiązku nałożenia korekty w maksymalnej wysokości" oraz, że "istnieje konieczność dokonania przez organ powtórnej oceny w zakresie wysokości korekty.

Przechodząc do meritum problemu wskazać należy, że projekt realizowany był od 1 marca 2017 r. do 30 listopada 2018 r. w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2014–2020. Beneficjent przeprowadził cztery procedury udzielenia zamówień na usługi szkoleniowe:

1. Kurs [...] (zapytanie ofertowe nr [...] z 4 kwietnia 2017 r.) – wartość wydatków kwalifikowalnych 15.365,00 zł;

2. Kurs [...] (zapytanie ofertowe

nr [...] z 3 kwietnia 2017 r.) – wartość wydatków kwalifikowalnych 11.510,00 zł;

3. Kurs [...] (zapytanie ofertowe nr [...] z 17 sierpnia 2017 r.) – wartość wydatków kwalifikowalnych 27.622,00 zł;

4. Kurs [...] (zapytanie ofertowe nr [...] z 4 stycznia 2018 r.) – wartość wydatków kwalifikowalnych 53.652,00 zł.

Powyższe nastąpiło z naruszeniem procedur określonych w przepisach unijnych. Naruszenia dotyczyły bowiem ustalenia warunków dopuszczenia do udziału w postępowaniu (podkr. tut. Sądu) oraz kryteriów oceny ofert. Powyższe mogło mieć wpływ na zachowanie zasady uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców. Zatem zasadnie organ II instancji uznał, że nieprawidłowości mają charakter uzasadniający nałożenie korekty finansowej. Organ nie znalazł uzasadnienia do nałożenia korekty w maksymalnej wysokości tj. 100%.

Natomiast sporem w tej sprawie jest dokonane przez IZ miarkowanie korekty finansowej – zdaniem Strony z naruszeniem art. 143 ust. 2 rozporządzenia 1303/2013, art. 24 ustawy wdrożeniowej oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju z 29 stycznia 2016 r. Natomiast organ jako uzasadnioną uznał stawkę 25% tj. ujęte w pkt 12 tabeli z rozporządzenia w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzielaniem zamówień.

Zatem centralnym problemem prawnym niniejszej sprawy jest pytanie o prawidłowość wymierzenia wysokości korekty finansowej. NSA w wyroku z 11 października 2024 r. wyraźnie wskazał, że organ nie w pełni prawidłowo ocenił "rozmiar/stopień" naruszenia zasady konkurencyjności.

Podstawę normatywną miarkowania korekty finansowej stanowi art. 143 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013, w myśl którego państwa członkowskie dokonują korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami. Korekt dokonuje się poprzez "anulowanie całości lub części wkładu publicznego", przy czym "państwa członkowskie biorą pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze polityki spójności i stosują proporcjonalną korektę".

Przepis art. 24 ust. 1–10 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014–2020 (dalej: "ustawa wdrożeniowa") implementuje te wymogi. W szczególności art. 24 ust. 5 stanowi, iż "wartość korekty finansowej wynikającej ze stwierdzonej nieprawidłowości indywidualnej jest równa kwocie wydatków poniesionych nieprawidłowo w części odpowiadającej kwocie współfinansowania UE". Jednocześnie art. 24 ust. 6–7 dopuszcza obniżenie tej wartości, jeżeli Komisja Europejska określi możliwość obniżania tych wartości.

Rozporządzenie Ministra Rozwoju z dnia 29 stycznia 2016 r. w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzielaniem zamówień (dalej: rozporządzenie o korektach) zawiera szczegółową procedurę miarkowania. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia "wartość korekty finansowej lub pomniejszenia może zostać obniżona, jeżeli anulowanie całości współfinansowania UE lub całości wydatków kwalifikowalnych poniesionych w ramach zamówienia jest niewspółmierne do charakteru i wagi nieprawidłowości indywidualnej".

Przechodząc zatem do kryterium oceny charakteru i wagi naruszenia wskazać należy, że zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia o korektach "charakter i wagę nieprawidłowości indywidualnej ocenia się odrębnie dla każdego zamówienia, biorąc pod uwagę stopień naruszenia zasad uczciwej konkurencji, równego traktowania wykonawców, przejrzystości i niedyskryminacji".

W przedmiotowej sprawie kluczowym ustaleniem jest stanowisko NSA dotyczące charakteru naruszenia. NSA wyraźnie rozgraniczył między wymogiem posiadania doświadczenia w pracy z trudną młodzieżą (który NSA uznał za prawidłowy) a wymogiem 3-letniego doświadczenia w realizacji usług szkoleniowych dla osób wykluczonych społecznie (który NSA uznał za naruszający zasadę konkurencyjności). Podkreślił, że "Zastosowane kryterium doświadczenia miało na celu pozyskanie wykonawcy gwarantującego wysoką jakość zleconych prac. Stąd całkowicie usprawiedliwione było postawienie warunku, aby osoby wykonujące zamówienie legitymowały się doświadczeniem w pracy z tego typu słuchaczami". Oznacza to, że docelowo uzasadniony był wymóg doświadczenia w pracy z trudną młodzieżą. Jednocześnie NSA stwierdził, iż "postawiony dodatkowy warunek, że oferent ma obowiązek wykazać 3 lata doświadczenia w realizacji usług szkoleniowych dla osób wykluczonych społecznie doświadczenia w pracy z trudną młodzieżą już tak oceniony być nie może, bowiem naruszyło to zasadę konkurencyjności".

To rozróżnienie ma kluczowe znaczenie dla oceny wagi naruszenia. Naruszenie polegało na dodatkowym warunku. Bowiem niezasadnie Beneficjent podał obowiązek wykazania 3 lata doświadczenia, ale prawidłowo zidentyfikował potrzebę doświadczenia w pracy z trudną młodzieżą, co stanowi okoliczność ograniczającą wagę naruszenia.

Co do jasności stanowiska NSA dotyczącego miarkowania korekty to w wyroku z 11 października 2024 r. NSA polecił: "W tej sprawie organ nie w pełni prawidłowo ocenił rozmiar/stopień wzmiankowanego naruszenia. Zatem istnieje konieczność dokonania przez organ powtórnej oceny w zakresie wysokości korekty".

Stanowisko to ma znaczenie fundamentalne. NSA nie kwestionował faktu istnienia naruszenia, lecz wymagał rzetelnej i proporcjonalnej oceny jego konsekwencji finansowych. Użycie przez NSA słowa "powtórnej oceny" (a nie "obniżenia korekty") podkreśla, że organ ma obowiązek przeprowadzić analizę na nowo, ale niekoniecznie prowadzącą do zmniejszenia korekty – jednak ocena ta musi być uzasadniona i uwzględniać specyficzne okoliczności każdego zamówienia.

Oceniając działanie organu II instancji podkreślić trzeba, że stwierdził: "Samo w sobie zastosowanie stawki procentowej w wysokości 25% stanowi zatem obniżenie wartości korekty finansowej. Nie znajduje zatem uzasadnienia w okolicznościach rozpatrywanej sprawy stanowisko Skarżącego jakoby organ nie zastosował możliwości jakie wynikają z unormowania zawartego w § 3 wspomnianego rozporządzenia".

Ten argument organu jest logicznie błędny. Zastosowanie stawki 25% (zamiast teoretycznego 100%) istotnie stanowi obniżenie korekty maksymalnej, ale nie uzasadnia niemożności dalszego miarkowania, o którym mówią przepisy rozporządzenia o korektach. § 3 ust. 1 tego rozporządzenia przewiduje możliwość dalszego obniżenia nawet już uznanej stawki procentowej, jeżeli charakter i waga naruszenia to uzasadniają. Organ II instancji nie przeprowadził właściwej analizy takich elementów jak m.in. fakt, że 25% przyjął w pierwotnej decyzji przy zarzucie naruszenia przez C warunków:

- doświadczenia w pracy z trudną młodzieżą,

- 3 lat takiego doświadczenia,

- doświadczenia w realizacji projektów współfinansowanych ze środków UE,

- przeprowadzenia konkretnej ilości egzaminów.

Natomiast pominął, aktualnie orzekając, okoliczność uznania pierwszego obowiązku za uzasadniony, co przesądził NSA.

Poza tym brak w tej sprawie analizy rzeczywistej szkody – organ w samej decyzji przyznał, że "wysokość powstałej szkody jest trudna do oszacowania", ale nie wyciągnął z tego wniosku w zakresie możliwości czy nie dalszego miarkowania korekty. Niedostatecznie też uwzględnił kontekst społeczny – realizacja projektu o charakterze społecznym, adresowanego do trudnej młodzieży (12 uczestników kursu), wymaga uwzględnienia specyfiki tego typu zamówień.

W konsekwencji należało stwierdzić naruszenie art. 170 p.p.s.a. poprzez niewykonanie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 października

2024 r., który ma moc wiążącą wobec organów administracyjnych bowiem przepis ten stanowi, że "prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego jest wiążące dla wszystkich sądów i dla organów administracyjnych". Moc wiążąca wyroku rozciąga się nie tylko na orzeczenie jako takie, ale również na dyspozycje zawarte w uzasadnieniu. W przedmiotowej sprawie NSA wyraźnie wskazał na konieczność dokonania przez organ powtórnej oceny w zakresie wysokości korekty, uwzględniającej proporcjonalność kary do stopnia i charakteru naruszenia.

Organ II instancji nie wykonał tego polecenia. W zaskarżonej decyzji organ powtórzył dokładnie to samo rozumowanie, które NSA zakwestionował, nie zmieniając ani wysokości korekty, ani linii argumentacji. Moc wiążąca wyroku oznacza, że organ nie może w nowym postępowaniu przyjąć stanowiska, które wyrok NSA odrzucił, bez przedstawienia nowych, istotnych elementów faktycznych lub prawnych, których NSA nie miał możliwości rozpatrzenia.

Tym samym doszło też do naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, gdyż pominięto orzeczenia Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia 12 grudnia

2022 r. (sygn. akt [...]) i orzeczenia Regionalnej Komisji Orzekającej z dnia 1 grudnia 2023 r. (sygn. akt [...]), które uniewinniły Prezesa C od zarzutu naruszenia zasady konkurencyjności, co również powinno być uwzględnione przy procesie oceny możliwości miarkowania korekty. Artykuł 7 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i "z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli". Nakłada obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Organ II instancji w zaskarżonej decyzji stwierdził, że orzeczenia komisji oparte są na innej podstawie prawnej i nie wiąże go ich stanowisko. To stanowisko jest w zasadzie prawidłowe – komisja ds. dyscypliny finansów publicznych rozstrzygała w innym trybie proceduralnym, a instytucja zarządzająca ma odrębne kompetencje do oceny prawidłowości wydatków. Niemniej jednak stanowisko komisji, choć nie wiążące, stanowi istotny materiał dowodowy, który mógłby wpłynąć na ocenę charakteru i wagi naruszenia. Fakt, że inny organ orzekający, stosując analogiczne normy prawne do oceny identycznych faktów, doszedł do konkluzji, że działanie Beneficjenta nie naruszało zasady konkurencyjności, powinien zostać uwzględniony – a przynajmniej rozważony - w ramach miarkowania korekty finansowej. Organ II instancji w całości pominął to stanowisko, nie omawiając go, nie analizując argumentów komisji, nie wyjaśniając, dlaczego stanowisko komisji powinno zostać odrzucone. To stanowi naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. w części dotyczącej obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Natomiast zarzut naruszenia art. 138 § 1 k.p.a. jest bezzasadny – organ prawidłowo wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję I instancji w sensie merytorycznym. Skarżący zarzuca organowi naruszenie art. 138 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji, której "osnowa nie mieści się w określonych w przepisach KPA ramach". Zarzut ten wymaga szczegółowego rozpatrzenia w kontekście możliwości, jakie przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przyznaje organowi odwoławczemu. Zgodnie z tą normą organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Orzecznictwo zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych konsekwentnie wskazuje, że sformułowanie "utrzymuje w mocy decyzję" oznacza, iż organ odwoławczy doszedł, w wyniku swojego postępowania, do takiej samej konkluzji jak organ I instancji. Istotne jest jednak uchwycenie różnicy między formą a treścią rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy, ponownie rozpoznając sprawę, może sformułować swoje rozstrzygnięcie na różne sposoby, o ile rezultatem jest identyczne merytoryczne stanowisko dotyczące istoty sprawy. Powtórzenie w decyzji II instancji zobowiązania do zwrotu środków nie stanowi zatem naruszenia art. 138 § 1 k.p.a. – organ nie nakładał nowych obowiązków, a jedynie potwierdził zobowiązanie już zawarte w decyzji I instancji, będące przedmiotem ponownego rozpatrzenia.​ Zarzut wymaga jednak oceny w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który stanowi, że sąd stwierdza nieważność decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Jednakże rażące naruszenie prawa powinno być znamienne i dotyczące kwestii fundamentalnych dla ważności decyzji. Prawidłowe utrzymanie w mocy decyzji I instancji, nawet jeśli organ powielił zobowiązanie, nie stanowi naruszenia procedury decyzyjnej na poziomie rażącego naruszenia.

Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekał jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. Zalecenia co do dalszego procedowania w sprawie wynikają z treści uzasadnienia orzeczenia.