I OSK 1189/08 - Wyrok

Data orzeczenia	2009-03-03	
Data wpływu	2008-09-12	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Anna Lech
Izabella Kulig - Maciszewska /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Miładowski	
Symbol z opisem	6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	IV SA/Wr 150/08	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572; art.14 ust.5,art.6 pkt1; Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art.184;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) Sędziowie NSA Anna Lech NSA Paweł Miładowski Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Borów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 maja 2008 r. sygn. akt IV SA/Wr 150/08 w sprawie ze skargi Gminy Borów na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za świadczenia przedszkola prowadzonego przez Gminę Borów oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 21 maja 2008 r. sygn. akt IV SAWr 150/08 oddalił skargę Gminy Borów na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie opłat za świadczenia przedszkola prowadzonego przez Gminę Borów.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Przedmiotowym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Dolnośląskiego stwierdzono nieważność § 2 uchwały Nr [...] Rady Gminy Borów z dnia [...] grudnia 2007 r. w sprawie opłat za świadczenia przedszkola prowadzonego przez Gminę Borów, jako podjętej z istotnym naruszeniem art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm. – zwana dalej ustawą), który upoważnia Radę do ustalania opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych wykraczające poza podstawę programową.

W § 2 uchwały zapisano: "1. Za świadczenia Przedszkola Publicznego w Borowie w zakresie prowadzenia zajęć opiekuńczo-wychowawczych przekraczających podstawę programową wychowania przedszkolnego ustala się opłatę w wysokości 8% minimalnego miesięcznego wynagrodzenia za pracę ustalonego zgodnie z przepisami ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz.U. Nr 200, poz. 1679 ze zm.). 2. W przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu opłata, o której mowa w ust. 1 podlega zwrotowi w proporcjonalnej wysokości za każdy dzień nieobecności."

Powołując się na stosowne przepisy prawa materialnego, obowiązujące w dniu podjęcie uchwały, mianowicie na art. 5 ust. 5, ust. 7, art. 5a ustawy oświatowej organ nadzorczy wskazał, iż według ich brzmienia zakładanie i prowadzenie przedszkoli (w tym z oddziałami integracyjnymi oraz przedszkoli specjalnych) należy do zadań własnych gmin. Środki materialne i finansowe na realizację zadań oświatowych wynikających z przepisów prawa materialnego obciążają przede wszystkim budżet gminy, są one gromadzone i wydatkowane w ramach gospodarki finansowej tejże jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z powołanym art. 14 ust. 5 ustawy za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych pobiera się opłaty w wysokości określonej uchwałą organu stanowiącego gminy. Z mocy ustawy zwolnione z opłat (bezpłatne) są świadczenia nauczania i wychowania w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego, co stanowi jedną z cech przedszkola o charakterze publicznym (art. 6 pkt 1 ustawy).

Organ nadzorczy stwierdził, iż kierując się zasadą ekwiwalentności świadczeń, opłatę wnosi się za konkretne świadczenia, przekraczające podstawę programową. Zatem rodzice bądź opiekunowie prawni będą obowiązani do poniesienia opłaty w takiej części, w jakiej odpowiada to zakresowi świadczeń, z jakich skorzystało dziecko (rodzaj świadczenia, jego ilość np. według stawki godzinowej), powołując się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt IVSA/Wr 94/06 (opubl. w NZS 2006/6/113).

Tymczasem Rada Gminy Borów w § 2 badanej uchwały, zdaniem organu, wprowadziła opłatę stałą za świadczenia przedszkola w zakresie prowadzenia zajęć opiekuńczo-wychowawczych przekraczających podstawę programową wychowania przedszkolnego. Opłata nie została bowiem uzależniona od zakresu świadczeń przedszkola, z jakich korzysta konkretne dziecko, tj. od czasu przekraczającego podstawę programową, w którym dziecko korzysta z zajęć opiekuńczo-wychowawczych.

Z kolei świadczenia przedszkoli publicznych w zakresie przekraczającym podstawę programową bez wątpienia są świadczeniami wynikającymi z umów wzajemnych. Umowa jest wzajemna, gdy obie strony zobowiązują się w taki sposób, że świadczenie jednej z nich ma być odpowiednikiem świadczenia drugiej (art. 487 § 2 Kodeksu cywilnego). Ustawodawca wyposażając radę gminy w kompetencję z art. 14 ust. 5 ustawy do ustalenia odpłatności za te świadczenia, zezwala na jednostronne ukształtowanie jednego z elementów stosunku prawnego łączącego strony umowy. Nie oznacza to jednak, że rada gminy może ukształtować opłaty w sposób dowolny. Oprócz przepisów ustawy o systemie oświaty należy zwrócić szczególną uwagę na przepisy prawa cywilnego, co wynika z charakteru łączącego strony umowy stosunku prawnego. Skoro zatem jest to stosunek o charakterze cywilnoprawnym, nie może on zostać ukształtowany wbrew przepisowi art. 353¹ Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Wyrażona w cytowanym art. 353¹ Kodeksu cywilnego zasada swobody umów, doznaje wyłomu poprzez upoważnienie jednej ze stron umowy do jednostronnego określenia świadczenia drugiej strony (wysokości opłaty). Upoważnienie takie powinno być zatem traktowane jako wyjątkowe i jako takie musi odpowiadać najwyższym standardom zgodności z prawem.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła Gmina Borów. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę uznając, iż organ nadzoru trafnie zakwestionował regulację przyjętą w § 2 przedmiotowej uchwały, gdyż jej ogólnikowe ujęcie powoduje nieuchronnie przyjęcie jednej tylko, a przy tym sztywnej opłaty, która w istocie nakłada na rodziców (opiekunów) obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku korzystania przez dziecko z wychowania przedszkolnego, niezależnie od tego czy konkretne przedszkole oferuje jakiekolwiek inne świadczenia (poza realizacją podstawy programowej wychowania przedszkolnego), rozmiaru i jakości tych dodatkowych świadczeń, a wreszcie bez związku z tym, czy konkretne dziecko korzysta w ogóle z owych dodatkowych świadczeń (a jeśli nawet tak, to w jakim rozmiarze).

Dodatkowo Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, iż sądy administracyjne wielokrotnie wskazywały na niedopuszczalność praktycznej realizacji przez rady gmin kompetencji przewidzianej w art. 14 ust. 5 ustawy oświatowej wyłącznie w postaci ustalania opłat o charakterze "stałym" (por. np. uzasadnienia wyroków tutejszego Sądu z dnia 8 sierpnia 2006 r., IV SA/Wr 94/06 i z dnia 30 maja 2007 r., IV SA/Wr 122/07 z 5 lutego 2008 r. III SA/Wr 622/07. Tymczasem, taki charakter ma bez wątpienia wysokość opłaty ustalonej w § 2 zaskarżonej uchwały. Sądy dawały też niejednokrotnie wyraz zapatrywaniu o konieczności konkretyzowania w uchwałach świadczeń, za które przedszkola mają prawo pobierać opłaty, w celu realizacji zasady ekwiwalentności tych świadczeń i opłat.

Zdaniem Sądu I instancji, w niniejszej sprawie, w kwestionowanej uchwale brak takiej konkretyzacji. Wymogu tego z pewnością nie spełnia określenie, iż opłata dotyczy świadczeń, za "zajęcia opiekuńczo-wychowawcze przekraczające podstawę programową wychowania przedszkolnego", wraz z argumentem, że rozróżnienia tych pojęć można szukać w słowniku języka polskiego. Zgodnie z zasadami techniki prawodawczej, akt normatywny (a takim jest przedmiotowa uchwała) powinien zawierać próbę zdefiniowania danego określenia, jeżeli jest ono wieloznaczne lub nieostre, a jest pożądane ograniczenie jego nieostrości albo znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe.

Ponadto w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2008 r., III SA/Wr 622/07 podniesiono, że owa powinność precyzowania przez rady gmin świadczeń udzielanych przez przedszkola i wysokości opłat odpowiadających każdemu z tych świadczeń jest oczywista z co najmniej dwóch powodów. Po pierwsze dlatego, że tylko w ten sposób można zweryfikować, czy opłatą nie są objęte świadczenia bezpłatne według art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy oświatowej, do którego to przepisu ustawodawca odesłał przecież wprost w ramach delegacji z art. 14 ust. 5. Zakres takich bezpłatnych świadczeń wyznaczony jest aktualnie przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz.U. Nr 51, poz. 458 ze zm.). Obowiązek organizowania w tym zakresie bezpłatnego nauczania i wychowania oznacza, że gmina nie może pobierać od rodziców (opiekunów) dzieci korzystających z przedszkoli publicznych opłat za zajęcia, które mieszczą się w ramach wyznaczonych w załączniku Nr 1 do wspomnianego rozporządzenia MENiS. Opłaty mogą zatem dotyczyć wyłącznie świadczeń w załączniku tym nie wymienionych (np. za żywienie dzieci czy też naukę języków obcych). Drugi powód, dla którego istnieje potrzeba konkretyzowania w uchwałach podejmowanych na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy oświatowej odpłatnych świadczeń przedszkoli (a także wysokości samych opłat w stosunku do każdego z takich świadczeń dodatkowych), to czytelność usług opiekuńczo-wychowawczych i odpowiadający im cennik, co ma niebagatelne znaczenie dla rodziców (opiekunów) dziecka przy wyborze poszczególnych świadczeń dodatkowych (odpłatnych), odpowiadających jego potrzebom oraz ich możliwościom zarobkowym i majątkowym.

Zdaniem Sądu I instancji tych wymogów nie spełnia opłata, której wysokość określono w § 2 uchwały zakwestionowanej przez Wojewodę w rozpoznawanym przypadku. Ustalenie tej opłaty na sztywnym poziomie nie pozwala bowiem na kontrolę, czy w jej ramach mieszczą się wyłącznie świadczenia przekraczające podstawy programowe wychowania przedszkolnego. Taki zabieg zmusza też w istocie do ponoszenia wyznaczonej opłaty w każdym przypadku, niezależnie od rozmiaru (czasu korzystania) i charakteru dodatkowych usług opiekuńczo-wychowawczych świadczonych przez konkretne przedszkole publiczne funkcjonujące w mieście. W konsekwencji takiej regulacji doszło zatem niewątpliwie do poważnego naruszenia art. 14 ust. 5 ustawy oświatowej.

Od powyższego wyroku Gmina Borów złożyła skargę kasacyjną i na podstawie art. 173 § 1 i art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej powoływanej jako p.p.s.a.), zaskarżyła go w całości, zarzucając:

a) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

– art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) poprzez zastosowanie błędnej jego wykładni, która doprowadziła Sąd do wniosku, iż określenie opłat za świadczenia przedszkola publicznego w Borowie nie ma odniesienia ani powiązania z konkretnymi usługami tej placówki, ani też z czasem pobytu dziecka w przedszkolu;

– art. 353¹ k.c. oraz art. 487 § 2 k.c. poprzez ich zastosowanie przy przyjęciu, iż zasada swobody umów oraz cecha wzajemności umów została treścią § 2 uchwały Rady Gminy Borów naruszona w zakresie waloru ekwiwalentności świadczeń;

– art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym przez przyjęcie, iż ww. uchwała Rady Gminy Borów z dnia 13 grudnia 2007 r. jest sprzeczna z prawem.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed sądem pierwszej instancji, a także kosztów wynagrodzenia pełnomocnika w kwocie 360,00 zł.

W ocenie skarżącej, rozumowanie Sądu pierwszej instancji jest błędne i nie zasługuje na aprobatę, gdyż Sąd I instancji, podzielając stanowisko organu nadzoru, błędnie przyjął, iż określona w § 2 uchwały nr [...] Rady Gminy Borów opłata jest opłata stałą. Skarżąca podtrzymuje, iż opłata ta nie może być uznana za stałą, gdyż jest zależna od czasu spędzonego przez dziecko w przedszkolu w danym miesiącu. Skoro bowiem w ustępie 2 § 2 uchwały zastrzeżono, że opłata podlega zwrotowi w proporcjonalnej wysokości za każdy dzień nieobecności dziecka, dany rodzic płaci tylko za tyle dni, ile dni w danym miesiącu dziecko uczęszczało do przedszkola. Ponadto opłata ta pobierana jest tylko i wyłącznie w przypadku korzystania przez dziecko z zajęć opiekuńczo-wychowawczych wykraczających poza podstawę programową wychowania przedszkolnego, czyli z zajęć odbywających się w 6, 7, 8 i 9 godzinie pobytu dziecka w przedszkolu. Zgodnie bowiem ze statutem placówki, dzienny czas pracy przedszkola w Borowie wynosi 9 godzin, zaś czas realizacji podstawy programowej wynosi 5 godzin. Łatwo zatem wyliczyć, iż dzienna opłata ustalona przez Radę Gminy Borów dotyczy tylko i wyłącznie 4 godzin dziennie i tylko pod warunkiem pozostawania dziecka w tym czasie w placówce. Opłata ta nie jest bowiem pobierana od rodziców, którzy odbierają dziecko z przedszkola po upływie pierwszych 5 godzin. Rodzice mają zatem swobodny wybór, czy korzystać tylko z bezpłatnej podstawy programowej, czy też korzystać z przedłużonego czasu pobytu dziecka, ale już za odpłatnością.

Z uzasadnienia Sądu pierwszej instancji oraz organu nadzoru wynika, że za prawidłowy sposób określenia opłaty za świadczenia przedszkola uznają one ustalenie opłaty za 1 godzinę pobytu dziecka w przedszkolu. Zdaniem skarżącej takie stanowisko jest jak najbardziej błędne, gdyż żaden z przepisów prawa, w tym w szczególności art. 14 ust. 5 ustawy oświatowej, nie wymaga aby jednostką miary czasu spędzonego przez dziecko w placówce była godzina i aby za tę jednostkę musiała być ustalona opłata. Równie dobrze przecież można by przyjąć, iż taką jednostką mają być np. minuty (co jeszcze bardziej odpowiadałoby zasadzie sprawiedliwości społecznej). Opłata ustalona przez Radę Gminy Borów jest w istocie opłatą za 1 dzień korzystania przez dziecko ze świadczeń w zakresie prowadzenia zajęć opiekuńczo-wychowawczych przekraczających podstawę programową wychowania przedszkolnego. Ustalenie opłaty w ten sposób ma zapewnić prosty sposób jej naliczania. Trudno przecież wyobrazić sobie aby w takiej placówce jakim jest przedszkole, sztywno trzymać się ustalonych godzin pobytu dzieci i wymagać przede wszystkim od rodziców, aby punktualnie zgłaszali się po ich odbiór. Ustalenie opłaty za jedną godzinę, prowadzić by bowiem musiało do absurdalnych sytuacji obciążania rodzica za np. dodatkowe 5 czy 15 minut w przypadku jego spóźnienia po odbiór dziecka. Powyższe argumenty przemawiają zatem, iż stawka dzienna jest najbardziej racjonalna i nie krzywdząca żadnej ze stron.

Ponadto Sąd pierwszej instancji, odmiennie niż organ nadzoru, doszedł do wniosku, że w kwestionowanej uchwale brak jest konkretyzacji świadczeń, za jakie przedszkole ma prawo pobierać opłaty i rozszerzył podstawę stwierdzenia nieważności § 2 uchwały wskazując, iż w chwale nie sprecyzowano rodzaju świadczeń i wysokości opłaty odpowiadającej każdemu z tych świadczeń. Tymczasem, zdaniem skarżącej, uchwała wyraźnie określa, jakich świadczeń dotyczy opłata, a mianowicie: zajęć opiekuńczo-wychowawczych przekraczających podstawę programową wychowania przedszkolnego. Placówka w Borowie nie oferuje świadczeń typu: nauka języka, tańca itp. zajęć dydaktycznych wykraczających poza podstawę programową, więc tego typu świadczenia nie zostały w uchwale wymienione. Zapewnia natomiast dzieciom pozostawanie w placówce dłużej niż gwarantowane i bezpłatne 5 godzin, oferując w tym przedłużonym czasie zajęcia opiekuńczo-wychowawcze. Opieka i wychowanie są terminami języka potocznego, powszechnie używanymi i rozumianymi. Zdaniem skarżącej nie ma potrzeby wyjaśniania czy konkretyzowania tych pojęć w uchwale. Zapewne z tego samego względu w żadnej z obowiązujących ustaw z dziedziny oświaty nie znajdziemy ich definicji.

Za możliwością pobierania opłat za zajęcia opiekuńczo-wychowawcze przekraczające podstawę programową opowiedział się Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały z dnia 18 grudnia 1992 r., sygn. akt III AZP 30/92, gdzie czytamy: "Przedszkole nie jest jednak placówką opiekuńczo-wychowawczą, a wobec tego te wszystkie usługi oświatowo-wychowawcze, które wykraczają poza minimum programowe, a zwłaszcza usługi opiekuńcze i bytowe świadczone przez przedszkole, nie są objęte zakresem ustawowych obowiązków gminy, wynikających z art. 7 ust. 1 pkt 8 w związku z art. 7 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym oraz z powołanych wcześniej przepisów ustawy o systemie oświaty."

Wobec powyższego skarżąca nie zgadza się z twierdzeniem, że uchwała Rady Gminy Borów nie konkretyzuje za jakie świadczenia pobierana jest opłata oraz uważa, iż Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, która doprowadziła Sąd do wniosku, iż określenie opłat za świadczenia przedszkola publicznego w Borowie nie ma odniesienia ani powiązania z konkretnymi usługami tej placówki, ani też z czasem pobytu dziecka w przedszkolu.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlegała oddaleniu.

Dokonana bowiem przez Sąd I instancji wykładnia jest prawidłowa. Zgodnie z powołanym art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty rada gminy posiada uprawnienie do ustalania opłat za świadczenia prowadzonych przez nią przedszkoli. Ponieważ stosownie do obowiązującego w dniu podjęcia uchwały przepisu art. 6 pkt 1 ww. ustawy, przedszkole publiczne prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego, to opłaty mogą być ustalane i pobierane jedynie za świadczenia, które nie mieszczą się w podstawach wychowawczych. Jeżeli bowiem nauczanie i wychowanie odbywa się w ramach podstawy programowej, to jest ono bezpłatne. Dlatego też jak zasadnie stwierdził Sąd I instancji niezbędne jest określenie świadczeń, które są odpłatne. Samo wskazanie w uchwale, iż są to zajęcia opiekuńczo-wychowawcze przekraczające podstawę programową wychowania przedszkolnego nie jest wystarczające. Bowiem nie wynika z tego jakie zajęcia mają być prowadzone, które te podstawy przekraczają. Fakt, iż dziecko może przebywać przez maksymalnie 9 godzin dziennie w przedszkolu nie jest równoznaczne z przekroczeniem podstaw programowych wychowania przedszkolnego. Określenie w statucie przedszkola, iż realizacja podstawy programowej realizowana jest przez 5 godzin dziennie, nie oznacza bowiem, że w pozostałych godzinach czasu pracy przedszkola taki program nie może być realizowany, a wtedy jego realizacja jest bezpłatna. Jeżeli więc zajęcia wychowawcze przekraczają te podstawy, to winny być one określone w uchwale, bowiem tylko za te świadczenia mogą być pobierane opłaty. Opłaty takie mogą być również pobierane za usługi opiekuńcze czy bytowe, które nie mieszczą się w podstawie programowej wychowania przedszkolnego, jednak to również winno wynikać z treści uchwały.

Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, organ nadzoru prawidłowo uznał, iż przedmiotowa uchwała wprowadziła faktycznie opłatę stałą, m.in. również niezależną od czasu, w którym dziecko korzysta z zajęć przewidzianych podstawą programową. Nie zmienia tego fakt, że w przypadku nieobecności dziecka w danym dniu odpowiednia kwota podlega zwrotowi. Wprawdzie jak to wskazała Gmina przepis nie wprowadza konieczności ustalania opłaty w zależności od liczby godzin, w których przebywa dziecko, jednakże na gruncie umów wzajemnych nie pozostaje to bez znaczenia.

Podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące trudności w wyliczeniach czasu pobytu każdego dziecka w przedszkolu nie są przekonywujące. Bowiem takie ustalenia muszą być dokonywane w związku z faktem, iż 5 godzin dziennie realizowane są podstawy programowe wychowania przedszkolnego, które są bezpłatne. Odpłatność może być ustalona za kolejne godziny pobytu dziecka w przedszkolu jeżeli nie jest realizowany program wychowawczy, a więc i tak musi być prowadzona stosowna dokumentacja co do czasu pobytu w przedszkolu każdego dziecka.

Słusznie więc Sąd I instancji przyjął, iż ustalenie opłaty na sztywnym poziomie zobowiązującej do jej ponoszenia niezależnie od czasu korzystania i charakteru dodatkowych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych oferowanych przez dane przedszkole, stanowi istotne naruszenie art. 14 ust. 5 cyt. ustawy o systemie oświaty. W tej sytuacji zasadnie Sąd uznał, iż istniały podstawy do zastosowania art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a zarzut kasacyjny w tym zakresie nie jest trafny.

Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.