II SA/Gl 562/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-09-21	
Data wpływu	2016-06-07	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Piotr Broda /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6019 Inne, o symbolu podstawowym 601	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II OSK 2949/16	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Uchylono postanowienie I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 290; art.59f ust.1; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2016 r. sprawy ze skargi J. G. i M. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za odstępstwa od projektu budowlanego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] nr [...], 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 914 (dziewięćset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany budynku magazynu dla sklepu internetowego, na działkach o numerach ewidencyjnych [...],[...] i [...] w S. i udzielił J. i M. G. (obecnie skarżącym) pozwolenia na budowę w powyższym zakresie.

Decyzją nr [...] z dnia [...] roku Starosta [...] na wniosek inwestorów zmienił wyżej wskazaną decyzję własną w zakresie zatwierdzenia projektu istotnych zmian dotyczących lokalizacji budynku na działce, powierzchni dojazdu, zmiany kubatury, powierzchni zabudowy, powierzchni całkowitej oraz użytkowej związanej ze zmianą wymiarów wewnętrznych budynku.

W dniu 9 czerwca 2015r. J. i M. G. złożyli wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku magazynu dla sklepu internetowego.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta R. (dalej: PINB) na podstawie art. 57 ust. 4 Prawa budowlanego zobowiązał inwestorów do uzupełnienia dokumentacji budowlanej, między innymi o uzupełniający opis do wprowadzonych zmian zawierający potwierdzenie ich zgodności z warunkami technicznymi i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz wskazania charakteru tych odstępstw.

Pismem z dnia 3 lipca 2015r. inwestorzy przedłożyli oświadczenie kierownika budowy potwierdzające wykonanie budynku zgodnie z projektem, nadto przedłożyli projekt zagospodarowania terenu oraz zestawienie pomiarów instalacji wentylacyjnej.

W dniu 22 sierpnia 2015r. PINB dla Miasta R. przeprowadził na podstawie art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego kontrolę obowiązkową przedmiotowego obiektu, w toku której ustalił niezgodność obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki, niezgodność z zatwierdzonym projektem budowlanym w zakresie kubatury oraz powierzchni zabudowy, jak i geometrii dachu. W protokole organ wskazał, że w celu oddania obiektu do użytku niezbędne jest wyeliminowanie naruszenia przepisów techniczno-budowlanych w zakresie szerokości drzwi wejściowych do budynku.

Pismem z dnia 29 września 2015r. inwestorzy wnieśli o wyznaczenie terminu na przebudowę drzwi wejściowych do końca 2015 roku. Następnie pismem z dnia 19 października 2015r. zawiadomili organ pierwszej instancji o przebudowie drzwi wejściowych i kolejnym pismem z dnia 23 listopada 2015r. wnieśli o przeprowadzenie kontroli obowiązkowej obiektu.

W dniu 16 grudnia 2015 roku PINB dla Miasta R. przeprowadził na podstawie art. 59a ust. 1 Prawa budowlanego ponowną kontrolę obowiązkową, w wyniku której ustalił niezgodność przedmiotowego obiektu budowlanego z projektem budowlanym w zakresie kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości i szerokości oraz geometrii dachu. Stwierdzono w ocenie organu istotne odstąpienie od projektu budowlanego w zakresie zwiększenia wysokości budynku o 40cm, zmniejszenia długości budynku o 70cm oraz w zakresie utwardzenia terenu wokół budynku – zwiększono bowiem powierzchnię utwardzoną o około 46,1 m2. Ponadto stwierdzono nieistotne odstąpienie od projektu budowlanego w zakresie rezygnacji z wykonania instalacji odgromowej, zmiany usytuowania wentylatora, odprowadzania wody opadowej do zbiornika bezodpływowego oraz zmiany wymiarów drzwi wejściowych ze 100/200 na 90/100 cm. Stwierdzono również zmianę kąta nachylenia dachu i wysokości kalenicy.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. PINB dla Miasta R. działając na podstawie art. 59f i 59g ust. 1 Prawa budowlanego wymierzył inwestorom J. i M. G. karę pieniężną w wysokości 15.000 złotych z tytułu stwierdzonych podczas obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2 pkt 1 i pkt 2 lit. a oraz lit. c Prawa budowlanego.

Decyzją nr [...] z dnia [...] r. PINB dla Miasta R. na podstawie art. 59f ust. 6 Prawa budowlanego odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie magazynu dla sklepu internetowego na działkach o numerach ewidencyjnych: [...],[...] i [...] w S.

Zażalenie na postanowienie PINB dla Miasta R. o wymierzeniu kary pieniężnej złożyli J. i M. G., podnosząc, że dodatkowe utwardzenie terenu jest w istocie dojściem oraz częścią placu zabaw wykonanym dla potrzeb niepełnosprawnej córki i nie ma związku z przedmiotową inwestycją. Natomiast zmiana parametrów budynku była wynikiem niezamierzonego błędu w trakcie budowy, która była prowadzona systemem gospodarczym. W wyniku tego doszło do zmniejszenia powierzchni użytkowej o 3,68 m2 oraz kubatury o 11,29m3. Natomiast różnica kąta nachylenia dachu wyniosła 20.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz na podstawie art. 59a ust. 2 pkt 1 i 2, art. 59f, 59g oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji w całości oraz nałożył na J. i M. G. karę pieniężną w wysokości 10.000,00 złotych z tytułu nieprawidłowości stwierdzonych podczas kontroli obowiązkowej w dniu 16 grudnia 2015 roku. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że zażalenie zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z innych przyczyn niż zostały w nim podniesione. W ocenie organu wyniki przeprowadzonego postępowania w sposób jednoznaczny wskazują, że obowiązkowa kontrola wykazała nieprawidłowości, o których mówi art. 59a ust. 2 pkt 1 (zmniejszenie pasa terenu biologicznie czynnego i zwiększenie powierzchni utwardzonej jako niezgodność z projektem zagospodarowania działki) oraz w ust. 2 pkt 2 litera a) oraz litera c) (zmiana kubatury, wysokości i długości budynku oraz zmiana geometrii dachu). Organ wskazał, że przepis art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, na którym oparte zostało zaskarżone postanowienie, nakazuje wymierzenie kary w każdym przypadku stwierdzenia podczas kontroli obowiązkowej jakiejkolwiek nieprawidłowości, nawet gdy nieprawidłowość nie stanowi istotnego odstąpienia od pozwolenia na budowę. Zakwestionował natomiast sposób ustalenia przez organ I instancji wysokości wymierzonej kary wskazując, że postanowienie powinno obejmować swym zakresem wyłącznie karę z tytułu niezgodnego z projektem zagospodarowania działki i karę z tytułu niezgodności obiektu budowlanego z zatwierdzonym projektem architektoniczno-budowlanym, przy czym organ pierwszej instancji nie powinien rozbijać kary z tytułu niezgodności z projektem na dwie odrębne: za niezgodność charakterystycznych parametrów technicznych oraz za niezgodność geometrii dachu. Mając na uwadze powyższe rozważania organ odwoławczy uznał, iż konwalidacja postanowienia w zakresie wyeliminowania podwójnej kary za niezgodność z projektem architektoniczno-budowlanym i orzeczenia w tym zakresie jednej kary, nie narusza zasady dwuinstancyjności, gdyż organ odwoławczy nie orzekał w zakresie innym, niż uczyniono to wcześniej w pierwszej instancji.

Pismem z dnia 28 kwietnia 2016r. J. G. i M. G. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie okoliczności stanu faktycznego, nieuwzględnienie ich słusznego interesu, przeprowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie do władzy publicznej, zaniechanie należytego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych. Zarzucili również naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 59f ust.1 i 3 w zw. z art. 59a ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego poprzez nieprawidłową ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz art. 36a ust.1 i 5 w zw. z art. 5 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że w protokołach pokontrolnych organ nie zawarł żadnych zastrzeżeń mogących skutkować odmową udzielenia pozwolenia na użytkowanie i nie poinformował skarżących o istnieniu takich zastrzeżeń. W ocenie skarżących art.59f Prawa budowlanego nie znajduje w sprawie zastosowania ponieważ dotyczy nieprawidłowości, które mają charakter istotnego odstępstwa w rozumieniu art.36a ust.5 Prawa budowlanego, co z kolei wymaga wnikliwej i wszechstronnej oceny organu. Zdaniem skarżących stwierdzone odstępstwa nie mają charakteru istotnego i nie powodują żadnych negatywnych skutków. Wskazali również, że budynek był realizowany przy istniejącym już utwardzeniu terenu, a zastąpienie opaski odwadniającej utwardzeniem stanowiło dołączenie istniejącego utwardzenia do ścian budynku. Zwrócili także uwagę, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie kierownika budowy uzupełnione o wszystkie zmiany dokonane w trakcie budowy wraz z opisem uzupełniającym, co spełnia przesłanki z art. 36a ust. 6 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżących organ błędnie przyjął również kategorię obiektu kwalifikując go do obiektów magazynowych, zamiast do budynków gospodarczych, co miało wpływ na wymiar orzeczonej kary.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko oraz argumentację zwartą w treści zaskarżonej decyzji i na tej podstawie wniósł o oddalenie skargi.

W toku postępowania sądowego pełnomocnik skarżących wnosił o uwzględnienie skargi z przyczyn w niej wskazanych, akcentując kwestie błędnej kwalifikacji obiektu oraz nieistotności odstępstw dokonanych w trakcie budowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, chociaż nie wszystkie zawarte w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że bezsporną w sprawie okolicznością jest fakt, że budowę budynku magazynu dla sklepu internetowego skarżący zrealizowali w oparciu o decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. o Nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, która następnie na ich wniosek została zmieniona decyzją Starosty [...] z dnia [...] r. Nr [...]. Biorąc pod uwagę warunki zawarte w treści wskazanej decyzji wynikające z art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania tej decyzji (tekst jedn. Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz.1623 z późn. zm.) inwestorzy po zakończeniu budowy byli zobligowani do uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Z kolei zgodnie z art. 59 Prawa budowlanego wydanie decyzji w tym zakresie poprzedzone jest obowiązkową kontrolą.

W sprawie poza sporem pozostają ustalenia organu dokonane w toku obowiązkowej kontroli w zakresie stwierdzonych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, z wyjątkiem kwestii dotyczącej utwardzenia terenu, która pozostaje sporna. Sporna pozostaje również kwestia oceny ujawnionych odstępstw oraz wpływu tej oceny na możliwość wymierzenia kary w trybie art. 59f ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz. 290 z późn. zm.) zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie wskazanym w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Tym samym kara przewidziana w art. 59 f ust. 1 ustawy Prawo budowlane odnosi się do nieprawidłowości w przedmiocie zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu oraz projektem architektoniczno-budowlanym w zakresie charakterystycznych parametrów technicznych: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, wykonanych widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego, geometrii dachu ( kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych), wykonania urządzeń budowlanych, zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem, zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne.

Zgodzić się należy, ze stanowiskiem organów, że użyte w przepisie art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane określenie "nieprawidłowość" należy do pojęć nieostrych, niedookreślonych, a zatem w celu rozstrzygnięcia występujących w tym przypadku wątpliwości należało dokonać wykładni tego przepisu. W nauce prawa i w orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że obowiązkiem podmiotu stosującego prawo, w tym również organów administracji publicznej, jest poddanie procesowi interpretacji każdego przepisu prawnego w celu zrozumienia go, to jest ustalenia jego treści, niezależnie od stopnia zrozumienia tego przepisu, jaki nasuwa się na pierwszy rzut oka. Nawet gdy dany zwrot jest jednoznaczny językowo, konieczne jest przeprowadzenie procedur interpretacyjnych według innych rodzajów dyrektyw wykładni. Wyraża się to w regule omnia sunt interpretanda (por. argumentację zawartą w wyroku NSA z dnia 18 grudnia 2013r., sygn. akt I OSK 2320/12, odwołującą się szeroko do poglądów doktryny).

Zdaniem organów orzekających w sprawie zasadne było zastosowanie wykładni językowej, w oparciu o którą organ stwierdził, że w każdym przypadku ujawnienia nieprawidłowości w zakresie spraw wymienionych w art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego, organy nadzoru budowlanego zobowiązane są do wymierzenia kary, bez potrzeby ustalania czy stanowią one istotne odstępstwo od warunków pozwolenia na budowę. Taki pogląd został również wyrażony w powołanych przez organ orzeczeniach sądów administracyjnych ( wyrok NSA z dnia 7 maja 2009r. sygn. akt II OSK 712/09, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 listopada 2013r. sygn. akt II SA/Gl 1215/13 - dostępne na : www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela jednak tego poglądu wskazując, że w celu rozstrzygnięcia wątpliwości interpretacyjnych wynikających z treści art. 59f ust.1 Prawa budowlanego niezbędne jest dokonanie wykładni celowościowej tego przepisu jak i wykładni systemowej. Kara za zrealizowanie obiektu niezgodnie z projektem architektoniczno-budowlanym, jak i z projektem zagospodarowania działki, musi być proporcjonalna do popełnionego przez inwestora czynu w aspekcie niezbędności regulacji dla ochrony interesu publicznego, z którym jest związane zastosowanie regulacji w sposób zapewniający osiągnięcie zamierzonych skutków ( celów ), zachowania proporcji pomiędzy efektami regulacji a ciężarami, względnie niedogodnościami wynikającymi z niej dla obywateli. Pojęcie nieprawidłowość o której mowa w art. 59f ust. 1 ustawy to niezgodność z ustalonymi normami. Zaś normy prawa budowlanego niewątpliwie różnicują występujące nieprawidłowości, wiążąc z tym określony skutek prawny. Przepisy prawa budowlanego wprowadzają w zakresie nieprawidłowości rozróżnienie na istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia jak i w konsekwencji nieistotne odstępstwa w tym zakresie, które są dopuszczalne. Katalog ten został sformułowany w formie negatywnej w art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane statuując, że nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy; zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, charakterystycznych parametrów budynku, zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu lub jego części, ustaleń miejscowego planu zagospodarowania lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów wymaganych przepisami szczególnymi .

Mając powyższe na uwadze przyjąć należy, że odstąpienie niepowodujące negatywnych skutków jest dopuszczalne. Tym samym nie każda niezgodność wybudowanego obiektu budowlanego jest nieprawidłowością, z którą należy bezwzględnie wiązać negatywne skutki dla inwestora. Dlatego też nie można karać na podstawie art. 59f ust. 1 w związku art. 59a ust. 2 ustawy Prawo budowlane za działania, które mieszczą się w granicach prawa, stanowiąc zagwarantowane uprawnienie inwestora na podstawie art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2008r. sygn. akt II OSK 324/07 dostępny na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl. ).

Zwrócić należy również uwagę, że stosownie do treści art. 7 Konstytucji RP organy władzy państwowej działają na podstawie i w granicach prawa. Przepis ten ustanawia bowiem fundamentalną w państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) zasadę legalizmu. Dopuszczalne prawnie są zatem nieistotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego i pozwolenia na budowę, nie uzasadniające uchylenia pozwolenia na budowę, które również nie pozwalają nałożyć kary w trybie art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane, za nieprawidłowości, które jako dopuszczalne uznawane są za nieistotne ( por. wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2008r. sygn. akt II OSK 324/07 dostępny na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.).

Na prawidłowość przyjętej wykładni wskazuje również treść art. 59f ust. 6 Prawa budowlanego zgodnie z którym w przypadku wymierzenia kary, właściwy organ w drodze decyzji odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie i przeprowadza w odpowiednim zakresie postępowanie, o którym mowa w art. 51, gdzie ustalenie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego bądź innych warunków pozwolenia na budowę stanowi podstawę do wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Zatem również odnosi się tylko i wyłącznie do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu, pozostawiając nieistotne odstępstwa bez konieczności wykonania określonych w tym przepisie obowiązków.

Nie można również zgodzić się z argumentacją, że nowelizacja Prawa budowlanego dokonana ustawą z dnia 16 kwietnia 2004r. (Dz. U. Nr 943, poz. 888), w której odstąpiono od przyjętego w art. 59f ogólnego kryterium "istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innego rażącego naruszenia warunków pozwolenia na budowę", wprowadzając kryterium "nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2". daje podstawę do twierdzenia, że każdorazowe ujawnienie nieprawidłowości w zakresie wskazanym w art. 59a ust. 2 skutkuje nałożeniem kary pieniężnej, bez względu na charakter tych nieprawidłowości. Dlatego też treść ustaleń dokonywanych w kontekście art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego stanowiących podstawę do nałożenia kary pieniężnej w trybie art. 59f ust. 1 i 5 powinna być jednocześnie oceniana przez pryzmat art. 36a ust. 5 omawianej ustawy .

Jak już wyżej wskazano zarówno wykładnia celowościowa jak i systemowa przepisów art. 59 f ust. 1 w związku z art. 59a ust. 2 oraz art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego prowadzi do wniosku, zgodnie z którym jedynie nieprawidłowości mające charakter istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę pozwalają w trybie wskazanego art. 59f ust. 1 w związku z art. 59a ust.2 Prawa budowlanego nałożyć karę pieniężną. Przepis obligujący do stosowania kary pieniężnej o charakterze represyjnym musi niewątpliwie uwzględniać rodzaj i zakres nieprawidłowości o jakich mowa w art. 59a ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w przeciwnym wypadku każda nieprawidłowość w zakresie przepisem tym określona, niezależnie od jej rodzaju i zakresu, podlegałaby dyspozycji art. 59f ust. 1 omawianej ustawy i stanowiłaby podstawę do nałożenia grzywny, a to prowadziłoby do zachwiania zasady proporcjonalności kary do popełnionego czynu. Dlatego też komentowany przepis podlega wykładni tak jak każda inna regulacja prawna, a stosując wykładnię celowościową, należy przyjąć, że karze nie podlega każda nieprawidłowość, lecz tylko taka, która może mieć poważniejsze znaczenie ( por. M. Wincenciak Komentarz do art. 59f ustawy Prawo Budowlane WK 2016 ).

Należy również zwrócić uwagę, że wbrew twierdzeniom organu I instancji nie każde odstępstwo dotyczące parametrów obiektu, o których mowa w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, stanowić będzie odstępstwo istotne. W każdym przypadku charakter tego odstąpienia winien być oceniony przez organ prowadzący postępowanie. Inaczej bowiem może zostać ocenione powyższe odstąpienie w zależności od m.in. charakteru obiektu budowlanego i jego rozmiarów. Innymi słowy nie bez znaczenia dla powyższej oceny pozostaje, czy zmniejszenie powierzchni zabudowy, bo do takiej faktycznie doszło w stosunku do projektowanej, czy też zmiana o 2 stopnie kąta nachylenia dachu, jest istotnym odstępstwem, czy też nie. Tymczasem orzekając w przedmiocie nałożenia kary za stwierdzone nieprawidłowości w zakresie określonym w art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego organ nie może poprzestać wyłącznie na ustaleniu istnienia okoliczności wskazanych przez ustawodawcę w treści tego przepisu. Powinien również dokonać oceny czy nieprawidłowości polegające na odstępstwie od zatwierdzonego projektu architektoniczno-budowlanego mają charakter istotnych odstępstw. Natomiast o tym, czy dane odstępstwo ma charakter istotny winien decydować całokształt okoliczności konkretnego przypadku. Obowiązkiem organu jest przeprowadzenie szczegółowych rozważań celem ustalenia, czy stwierdzone odstępstwo ma w realiach rozpoznawanego przypadku charakter istotny. Cecha ta winna znajdować uzasadnienie w dodatkowych jeszcze okolicznościach, rzutujących na charakter stwierdzonej zmiany.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jak i doktrynie prezentowany jest pogląd, który podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, iż stwierdzenie przez organ odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego dotyczącego wymienionych w art. 36a ust. 5 prawa budowlanego parametrów nie musi zostać uznane automatycznie za "istotne odstąpienie" w rozumieniu tego przepisu. Innymi słowy podkreśla się, że to czy w danym wypadku odstępstwo, mimo że dotyczy jednego z parametrów wymienionych w ust. 5 pkt 1-7 art. 36a, ma charakter istotny zależy od okoliczności danej sprawy (tak m.in. komentarz do art. 36a ustawy Prawo budowlane, red. Z Niewiadomski, Wyd. C. H. Beck, Wydanie 3, Warszawa 2009 r.). Za takim rozumieniem tego przepisu – pozostawiającym organom administracji budowlanej pewien margines uznaniowości -przemawia wykładnia celowościowa tego artykułu. Należy bowiem zwrócić uwagę, że dokonanie wykładni gramatycznej (językowej), prowadziłoby do wniosku, że każde, nawet nieznaczne odstępstwo wymagałoby uprzedniego uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Powyższe mogłoby w praktyce skutkować wręcz paraliżem inwestycji biorąc pod uwagę, że zmiana niektórych parametrów np. poszerzenie lub zmniejszenie obiektu o kilka centymetrów może być spowodowana li tylko nienormatywnym wykonaniem materiału budowlanego przez producenta. Za taką wykładnią tego przepisu przemawia także treść art. 36a ust. 6. Prawa budowlanego. Zgodnie z jego treścią projektant dokonuje kwalifikacji zamierzonego odstąpienia oraz jest obowiązany zamieścić w projekcie budowlanym odpowiednie informacje (rysunek i opis) dotyczące odstąpienia, o którym mowa w ust. 5. Przepis ten w obecnym brzmieniu został nadany ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz.1364). Przed wskazaną zmianą obowiązek projektanta ograniczał się jedynie do zamieszczenia w projekcie budowlanym odpowiednich informacji dotyczących odstąpienia (rysunek, opis). Powyższe wskazuje, że skoro ustawodawca nałożył na projektanta dodatkowo obowiązek kwalifikacji zamierzonego odstąpienia to dopuszcza możliwość uznania odstąpienia za nieistotne, nawet jeśli dotyczy ono podstawowych parametrów inwestycji. W przeciwnym razie – gdyby jego intencją było całkowite wyeliminowanie uznaniowości w decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę nie wprowadzałby tego rodzaju zmian, które z założenia nie tylko pozwalają, ale wręcz nakazują dokonanie w tym zakresie oceny ( por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2012r., sygn. akt II OSK 1375/11, wyrok NSA z dnia 13 marca 2012r., sygn. akt II OSK 2527/10, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl)

Jak wynika z analizy akt przedmiotowej sprawy w dniach: 22 sierpnia 2015r. i 16 grudnia 2015r. przedstawiciele organu nadzoru budowlanego w R. przeprowadzili na podstawie art. 59a Prawa budowlanego obowiązkową kontrolę zrealizowanego budynku magazynu w celu sprawdzenia jego zgodności z projektem budowlanym. Wśród ustaleń, które doprowadziły do wymierzenia przedmiotowej kary grzywny wskazano w zakresie zgodności obiektu z projektem zagospodarowania działki dodatkowe utwardzenie terenu, nie weryfikując przy tym w żaden sposób podnoszonych przez skarżących okoliczności, że była to odrębna inwestycja związana z realizacją placu zabaw dla dzieci i nie miała związku budową przedmiotowego budynku. Natomiast w stosunku do pozostałych nieprawidłowości organy administracji nie dokonywały oceny czy ujawnione nieprawidłowości stanowią istotne odstępstwo, czy też nie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia, bowiem przyjęły, że nie ma żadnej zależności pomiędzy przepisem art. 59f a art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego.

Stąd też w ocenie Sądu mając powyższe na uwadze, uznać należy w okolicznościach przedmiotowej sprawy, iż organy nadzoru budowlanego w zaskarżonych postanowieniach dokonały błędnej wykładni przepisu art. 59f ust. 1 w związku z art. 59a ust. 2 i art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane przyjmując, że nałożenie kary nie jest uzależnione od stwierdzenia istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Należy również wskazać, że zaskarżone postanowienia podlegają uchyleniu także z innych powodów, bowiem organy nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności oraz nie odniosły się należycie do podnoszonych przez skarżących zarówno w zażaleniu jak i w toku postępowania zarzutów, naruszając tym samym art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz. 23 z późn. zm.; dalej: "k.p.a."). Organy administracji nakładając na skarżących karę, pomimo nienależytego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, naruszyły zatem powołane wyżej przepisy k.p.a. Reasumując Sąd uznał, iż skarga jako posiadająca usprawiedliwione podstawy zasługiwała na uwzględnienie.

Jako niezasadne Sąd uznał zarzuty dotyczące niewłaściwej kwalifikacji obiektu i przyjęcia, że stanowi on budynek magazynowy, podczas gdy zdaniem skarżących powinien zostać zakwalifikowany jako budynek gospodarczy. Należy zauważyć, że zarówno w przedłożonym przez inwestorów do zatwierdzenia projekcie budowlanym jak i we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę oraz we wniosku o pozwolenie na użytkowanie, sporny obiekt był określany również przez inwestorów jako budynek magazynu dla sklepu internetowego. Taką funkcję tego obiektu wskazali sami skarżący i do czasu wymierzenia kary pieniężnej jej nie kwestionowali, nie występowali równie ż o zmianę sposobu użytkowania tego obiektu. Zatem należy przyjąć, że organ prawidłowo zakwalifikował przedmiotowy obiekt do kategorii XVIII jako obiekt magazynowy.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art.145 §1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2016r. poz. 718 z późn. zm. dalej: "p.p.s.a.") orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na mocy art. 200, art. 202 § 2, art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 21 ust.1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu ( Dz. U. poz.1801).

Ponownie rozpoznając sprawę PINB dla miasta R. powinien wziąć pod uwagę powyższe rozważania i wydać postanowienie, które uzasadni zgodnie z wymogami art.107 §3 k.p.a.