Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 26 maja 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Protokolant Asystent sędziego Dominika Trella po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2009 roku sprawy ze skargi K.S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w O. z dnia [...] roku nr [...]. bg

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w Ł., na podstawie art. 138 k.p.a. oraz art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, po rozpatrzeniu odwołania K. S. od decyzji z dnia [...] r. nr [...] Komendanta Powiatowego w O. w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W toku postępowania administracyjnego ustalono, iż decyzją z dnia [...]r. nr [...] Komendant Powiatowy w O. odmówił skarżącemu przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, z uwagi na fakt, iż jego małżonka posiada prawo własności do budynku mieszkalnego (akt notarialny Rep. [...] z dnia 26 lutego 2007 r.).

W wyniku wniesionego odwołania utrzymano powyższe rozstrzygnięcie w mocy decyzją z dnia [...]r. nr[...]

W dniu [...] r. K. S. złożył ponowne oświadczenie do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, argumentując, iż nastąpiła zmiana jego sytuacji rodzinnej, bowiem w dniu 3 lipca 2008 r. urodziła się córka W. Okoliczność ta, jego zdaniem, daje podstawę do uzyskania prawa do tego równoważnika. Skarżący wskazał ponadto, iż małżonka nabyła w drodze umowy darowizny z dnia 26 lutego 2007 r. własność zabudowanej nieruchomości we wsi Sławno wraz z prawem dożywocia na rzecz jej dziadków. Podkreślił, że powierzchnia domu jednorodzinnego jest niewystarczająca, gdyż na jednego członka rodziny przypada 6,86 m², czyli mniej niż norma zaludnienia określona w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r.

Decyzją z dnia [...] r. Komendant Powiatowy Policji w O. odmówił skarżącemu prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego.

W uzasadnieniu wskazano, że mimo obiektywnej zmiany warunków zamieszkania skarżącemu nie przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Organ I instancji powołał się na orzeczenie NSA z dnia 21 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OPS 3/8, zgodnie, z którym policjantowi, który posiada lokal mieszkalny przyznany na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy o Policji z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych, nie przysługuje równoważnik pieniężny, mimo, że posiadany lokal przestał odpowiadać normom określonym w rozporządzeniu MSWiA z dnia 18 maja 2005 r.

W odwołaniu z dnia [...] r. skarżący wniósł o uchylenie powyższej decyzji. Wskazał, że powołany wyrok NSA dotyczył odmiennego stanu faktycznego i nie może być zastosowany w jego sprawie, bowiem on nie otrzymał lokalu na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy o Policji.

Komendant Wojewódzki Policji w Ł. utrzymując w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r., powołał się na przepis art. 92 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r., Nr 43, poz. 277 ze zm.), z którego wynika, że jeżeli policjant lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, wówczas przysługuje mu równoważnik pieniężny. W ocenie organu, przepis ten nie wprowadza wymogu, aby był to lokal odpowiadający co najmniej przysługującej policjantowi powierzchni mieszkalnej.

Organ II instancji stwierdził, iż prawo policjanta do przydziału lokalu mieszkalnego zostało określone jako prawo lokalu o określonej powierzchni, natomiast prawo do równoważnika pieniężnego zostało związane z tym, że policjant nie posiada lokalu mieszkalnego, a nie tym, jaka jest powierzchnia posiadanego lokalu.

Jeżeli policjant w czasie pełnienia służby nabył prawo do dodatkowych norm zaludnienia, a więc o większej powierzchni, to jako jedyne uprawnienie przysługuje mu prawo do zamiany posiadanego lokalu mieszkalnego na lokal o odpowiednim standardzie i metrażu.

Komendant Wojewódzki zwrócił uwagę na § 1 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 ze zm.), który stanowi, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji nie posiadają domu jednorodzinnego będącego przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny. Organ wskazał, że żona skarżącego jest właścicielem domu jednorodzinnego. Okoliczność ta wyłącza możliwość przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Organ odwoławczy zaznaczył również, że organ I instancji błędnie powołał się na art. 94 ust. 1 ustawy o Policji zamiast na art. 92 tej ustawy.

W skardze z dnia [...] r. K. .S. wniósł o uchylenie powyższej decyzji, jak i decyzji organu I instancji. Wskazał na naruszenie art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji poprzez niewłaściwą jego wykładnię. Zaznaczył, że przepis ten odnosi się do posiadania przez uprawnionego lub członka jego rodziny lokalu mieszkalnego, a zatem odnosi się do stanu faktycznego tj. zajmowania lokalu, nie zaś do prawa własności lokalu mieszkalnego Skarżący wskazał, że dziadkowie żony są posiadaczami zależnymi lokalu mieszkalnego, natomiast on ze swoją rodziną nie zamieszkuje w tym lokalu z uwagi na ustanowione prawo dożywocia. Strona skarżąca zarzuciła organowi niewyjaśnienie z czego wynika różnicowanie uprawnień policjantów do lokalu mieszkalnego o odpowiedniej powierzchni i odpowiednim stanie sanitarno-technicznym.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy).

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

W myśl zaś art. 145 § 1 wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie :

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach,

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 roku, Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 ze zm.).

Na wstępie niniejszych rozważań wskazać należy, iż zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jest to prawo do lokalu o określonej powierzchni, uwzględniającej normy zaludnienia lokali mieszkalnych, określone na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy, w drodze rozporządzenia ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane w ustawie resortowe sposoby zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji, w szczególności przydział lokalu mieszkalnego (art. 88 ust. 1 w zw. z art. 89 ust. 1 i art. 97 ust. 5), prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (art. 92 ust.1) oraz prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 94 ust. 1). Powyższe wskazuje, iż realizacja prawa do lokalu mieszkalnego dla funkcjonariusza Policji może nastąpić dwojako. Przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego albo przez przyznanie świadczeń określonych ustawą.

W niniejszej sprawie organ I instancji odmówił przyznania K. S. równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego, powołując się na regulację art. 92 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 1 ust. 1 pkt 5 i § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia MSWiA, którego delegację ustawową stanowi przepis art. 92 ust. 2 ustawy o Policji oraz uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 roku sygn. akt I OPS 3/08. Natomiast organ II instancji wskazał jako podstawę odmowy przyznania równoważnika pieniężnego § 1 ust. 1 pkt 5 powołanego rozporządzenia MSWiA.

W myśl art. 92 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Wysokość oraz szczegółowe zasady przyznawania i zwracania równoważnika pieniężnego określił Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w rozporządzeniu z dnia 28 czerwca 2002 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Przepis § 1 ust. 1 powyższego rozporządzenia wymienia negatywne przesłanki, których istnienie wyklucza możliwość przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Punkt 5 § 1 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji nie posiadają domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, będącego przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji.

Z literalnego brzmienia cytowanego wyżej przepisu wynika, że istnienie negatywnej przesłanki w postaci posiadania prawa własności lokalu mieszkalnego położonego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej wyłącza możliwość przyznania funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego, o którym mowa w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji.

W tym miejscu należy wskazać, że interpretacja powołanych wyżej przepisów prawa nie jest w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolita.

Po pierwsze, w orzecznictwie reprezentowany jest pogląd, że użyty w treści art. 92 ust. 1 ustawy o Policji zwrot "brak lokalu mieszkalnego" należy interpretować, jako brak lokalu mieszkalnego odpowiadającego normom powierzchni mieszkalnej przysługującej policjantowi z uwzględnieniem członków jego rodziny. W sytuacji zatem, gdy posiadany przez policjanta lokal jest mniejszy od przysługujących mu norm zaludnienia, winien on otrzymać równoważnik z tytułu braku odpowiedniego lokalu mieszkalnego. Na ten właśnie pogląd powołał się skarżący w składając wniosek o przyznanie mu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jak i w toku dalszego postępowania administracyjnego.

Drugie reprezentowane w orzecznictwie stanowisko łączy prawo do uzyskania równoważnika pieniężnego z faktem, że policjant (członek jego rodziny) nie posiada w ogóle lokalu mieszkalnego, nie zaś z tym, jaka jest powierzchnia lokalu będącego własnością policjanta (członka jego rodziny). Należy zauważyć, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego takie stanowisko znalazło odzwierciedlenie w treści podjętej w dniu 21 kwietnia 2008 r. uchwały siedmiu sędziów (I OPS 3/08), na którą to powołał się w uzasadnieniu decyzji organ I instancji.

Zaznaczyć należy, że wytyczne wynikające z powyższej uchwały nie mogły mieć w ogóle zastosowania w przedmiotowej sprawie, bowiem dotyczyła ona innego stanu faktycznego, dlatego też niezasadne jest zdaniem Sądu całkowite oparcie uzasadnienia organu I instancji na jej motywach.

Należy podkreślić, że wykładnia celowościowa wskazanych powyżej przepisów prowadzi do wniosku, że policjant (członek jego rodziny) będący właścicielem domu jednorodzinnego, tak jak w niniejszej sprawie, przy usprawiedliwionej niemożności zamieszkania w nim nie powinien być pozbawiony prawa do przedmiotowego równoważnika.

Oceniając postępowanie prowadzone przez organy administracji Sąd dopatrzył się w nim wielu uchybień polegających na niewyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy i niewłaściwym zebraniu materiału dowodowego, co skutkowało naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. (Dz. U. z 2000 roku, Nr 98. poz. 1071 ze zm.). Organy administracji nie zbadały podstawowej okoliczności przedmiotowego postępowania, a mianowicie czy skarżący zajmuje czy też nie zajmuje domu jednorodzinnego należącego do jego żony i czy ma faktyczne możliwości, aby w tym lokalu zamieszkać. Nie ustalono gdzie skarżący w rzeczywistości zamieszkuje. Jednocześnie wskazać należy, że nawet gdyby organy ustaliły, że skarżący zamieszkuje w przedmiotowej nieruchomości to zobowiązane były do wskazania czy powierzchnia tego lokalu odpowiada normom wynikającym z rozporządzenia MSWiA z dnia 18 maja 2005 roku w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych (..) (Dz. U. Nr 105, poz. 884 ze zm.).

Wobec powyższego, w ocenie Sądu, ustalony przez organy administracji publicznej stan faktyczny sprawy, nie był wystarczający do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji publicznej winny uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku oraz prawidłowo ustalić stan faktyczny sprawy, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

D.T.