Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Paulina Słonecka po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 7 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Ke 811/21 w sprawie ze skargi B. J. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów oddala skargę kasacyjną.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 7 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 811/21, oddalił skargę B. J. (dalej: skarżący) na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi B., gmina S. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy częściowo uchylił i w tym zakresie orzekł o nowym wydzieleniu niektórych działek, a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję Starosty Włoszczowskiego z dnia [...] maja 2021 r. zatwierdzającą projekt scalenia tych gruntów.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał, że postępowanie scaleniowe jest skomplikowanym procesem, którego celem, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2018 r. poz. 908, dalej: uswg), jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie. Podkreślił, że jest to działanie o charakterze zbiorowym, a interes poszczególnych uczestników musi być oceniany w kontekście dobra ogółu. Sąd stwierdził, że w sprawie spełniono ustawowy wymóg zgody większości uczestników na projekt (art. 27 ust. 1 uswg). Odnosząc się do zarzutów skarżącego, Sąd Wojewódzki uznał, że organy prawidłowo ustaliły, iż wydzielenie gruntów o identycznej wartości szacunkowej było technicznie niemożliwe i gospodarczo nieuzasadnione, a zastosowana 3% tolerancja jest zgodna z art. 8 ust. 2 uswg. Sąd ocenił, iż podnoszone przez skarżącego kwestie dotyczące zmniejszenia szerokości stref buforowych przy zalesieniach oraz utraty części drzewostanu nie mogły podważyć legalności zaskarżonej decyzji, gdyż organy prawidłowo oparły się na danych z ewidencji gruntów i budynków. Sąd wskazał, że przepisy uswg nie nakładają na organy obowiązku indywidualnego, np. telefonicznego, zawiadamiania uczestników postępowania zamieszkałych poza obszarem scalenia o poszczególnych czynnościach, a publiczne ogłaszanie w sposób zwyczajowo przyjęty jest formą wystarczającą (art. 31 uswg). W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie naruszała prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

2. Od powyższego wyroku skarżący wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. prawa materialnego, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

- art. 1 ust. 1, art. 8 ust. 1 i 2, art. 11 ust. 3, art. 12 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 uswg polegające na akceptacji decyzji, która jest sprzeczna z celem scalenia, jakim jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania, oraz na błędnym uznaniu, że różnica wartości szacunkowej nie przekroczyła 3%, podczas gdy wartość drzewostanów nie została prawidłowo ustalona, co naruszyło zasadę ekwiwalentności;

2. przepisów postępowania w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 8 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: Kpa), poprzez zaniechanie przez Sąd I instancji wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji i zaakceptowanie rozstrzygnięcia wydanego bez pełnego i rzetelnego rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności przez pominięcie zarzutów skarżącego co do niezasadnego pomniejszenia działek i faktu, że nie będąc mieszkańcem wsi, nie miał on realnej możliwości zapoznania się z ogłoszeniami;

- art. 32 Konstytucji RP w zw. z art. 8 Kpa, poprzez aprobatę nierównego traktowania uczestników postępowania, polegającego na selektywnym zawiadamianiu wybranych osób, przy jednoczesnym pominięciu skarżącego.

3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej Ppsa)). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji.

W pierwszej kolejności ocenić należy zarzuty naruszenia prawa materialnego, które skarżący upatruje w błędnej wykładni przepisów ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Zarzuty te są bezzasadne. Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował istotę postępowania scaleniowego, wskazując, że jest to przedsięwzięcie o charakterze techniczno-rolnym, którego celem jest poprawa struktury agrarnej i leśnej. Jest to proces kompleksowy i zbiorowy. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, postępowanie scaleniowe ma charakter postępowania powszechnego, w którym interes publiczny, rozumiany jako suma korzyści ogółu uczestników, ma pierwszeństwo przed partykularnym interesem jednostki, przy zagwarantowaniu jej praw majątkowych na zasadach określonych w ustawie (zob. wyrok NSA z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1198/16).

Podstawową zasadą jest wydanie gruntów o równej wartości szacunkowej (art. 8 ust. 1 uswg). Ustawodawca, mając na względzie złożoność procesu, dopuścił jednak możliwość odstępstwa od tej reguły do 3% (art. 8 ust. 2 uswg). Przepis ten nie stanowi wyjątku od zasady ekwiwalentności, lecz dookreśla jej ramy prawne, ustanawiając fikcję prawną, że grunty, których wartość różni się w tych granicach, są sobie równe. Rozwiązanie to podyktowane jest względami praktycznymi – techniczną niemożliwością lub gospodarczą niecelowością dokonania wymiany w proporcji idealnie równej (por. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 782/17). Sąd I instancji ustalił na podstawie akt sprawy, że w przypadku skarżącego różnica wartości wyniosła 2,80%, a zatem mieściła się w ustawowych granicach, co czyni zarzut naruszenia zasady ekwiwalentności bezzasadnym.

Twierdzenia skargi kasacyjnej, że Sąd nie uwzględnił wartości drzewostanów, są chybione. Zgodnie z art. 11 ust. 3 uswg, wartość szacunkową lasów stanowi wartość gruntu oraz wartość drzewostanów ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego. Organy, a za nimi Sąd, prawidłowo oparły się na operacie szacunkowym sporządzonym dla całego obszaru scalenia. Należy podkreślić, że operat szacunkowy jest podstawowym dowodem na okoliczność wartości nieruchomości w postępowaniu scaleniowym. Jego skuteczne podważenie wymaga nie ogólnego zakwestionowania wyników, ale przedstawienia konkretnych zarzutów merytorycznych, wskazujących na naruszenie przepisów prawa lub zasad wyceny, ewentualnie poprzez przedłożenie kontroperatu (zob. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1563/21). Skarżący, kwestionując ustalenia operatu, nie przedstawił żadnego dowodu przeciwnego, który podważałby jego rzetelność, a jego zarzuty w tym zakresie stanowią jedynie polemikę z prawidłowymi ustaleniami organów i Sądu Wojewódzkiego.

Chybione są również zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Sąd I instancji dokonał należytej kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle art. 145 Ppsa. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd odniósł się do kwestii zawiadamiania skarżącego o czynnościach postępowania. Prawidłowo uznał, że tryb publicznego ogłaszania (obwieszczeń) przewidziany w art. 31 uswg jest podstawowym i wystarczającym sposobem informowania uczestników. Ustawa nie przewiduje obowiązku indywidualnego powiadamiania uczestników, a zwłaszcza osób zamieszkujących poza terenem objętym scaleniem. Okoliczność, że skarżący zamieszkuje w znacznej odległości, nie kreuje po stronie organu obowiązku stosowania nadzwyczajnych form komunikacji i nie zwalnia skarżącego z dbałości o własne sprawy.

Nie można także podzielić zarzutu naruszenia art. 32 Konstytucji w zw. z art. 8 Kpa. Zasada równego traktowania oznacza stosowanie tych samych norm prawnych i procedur wobec wszystkich uczestników znajdujących się w takiej samej sytuacji. W niniejszej sprawie organy stosowały jednolitą, przewidzianą prawem procedurę zawiadamiania w formie publicznych ogłoszeń wobec wszystkich uczestników scalenia. Ewentualne, nieudowodnione przez skarżącego, dodatkowe poinformowanie innych uczestników w innej formie, nie stanowi naruszenia zasady równości, która zabrania dyskryminacji, a nie ewentualnego zastosowania przez organ dodatkowych, nieformalnych środków komunikacji, niewymaganych przez prawo. Subiektywne poczucie krzywdy skarżącego nie jest tożsame z naruszeniem zasady zaufania do organów władzy publicznej.

Reasumując, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. Sąd I instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, trafnie uznając, że organy administracji nie dopuściły się naruszeń prawa materialnego ani przepisów postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Argumentacja przedstawiona w skardze kasacyjnej stanowi w istocie powtórzenie zarzutów skargi i sprowadza się do polemiki z prawidłowymi ustaleniami Sądu Wojewódzkiego.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.