Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 lipca 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w K. na uchwałę Rady Gminy Turośl z dnia 31 maja 2021 r. nr IV/34/19 w sprawie przyjęcia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Turośl" stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości

W dniu 31 maja 2019r. Rada Gminy Turośl podjęła uchwałę nr IV/34/19 sprawie przyjęcia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Turośl". Podstawę prawną podjęcia tejże uchwały stanowił art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1152 ze zm., powoływanej dalej w skrócie: "u.z.z.w.")

Powyższą uchwałę zaskarżył Prokurator Rejonowy w K. zarzucając jej:

1. brak określenia w Rozdziale 2 "Regulaminu" minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, poprzez wskazanie parametrów dostarczanej wody, stosownie do treści Załącznika Nr 1 do Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (tj. barwa, smak, mętność, pH, przewodność elektryczną, bakterie z grupy coli, bakterie E.coli, składniki mineralne, ogólna liczba mikroorganizmów, twardość itp.),

2. brak określenia w Rozdziale 8 Regulaminu sposobu postępowania przedsiębiorstwa w przypadku występującego lub przewidywanego obniżenia parametrów dostarczanej wody,

3. brak w Regulaminie jakichkolwiek uregulowań dotyczących kontroli sieci wodociągowo- kanalizacyjnej, przesłanek do ich podjęcia i sposobu dokonywania, o czym mowa w art. 7 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków,

4. wskazanie w art. w Rozdziale 5 § 11 ust. 2 pkt 3 Regulaminu wbrew treści art. 19a ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, że wniosek o określenie warunków przyłączenia do sieci wodociągowej powinien zawierać dokument stanowiący tytuł prawny wnioskodawcy do przyłączanej nieruchomości, podczas gdy ustawa nie przewiduje przedłożenia takiego dokumentu do wniosku,

5. zobowiązanie w Rozdziale 5 § 11 ust. 3 Regulaminu wbrew treści art. 19a ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wnioskodawcy do załączenia mapy sytuacyjno-wysokościowej, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej z art. 19 ust. 5 tej ustawy, bowiem ustawa ta nie zawiera podstaw prawnych do określania takich wymogów, a nadto wymogi uzyskiwania danych geodezyjnych i kartograficznych dla celów budowy przyłączy są określone w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, a zatem określanie tych obowiązków w aktach prawa miejscowego nie może być sprzeczne z aktami o randze ustawowej;

6. uzależnienie w Rozdziale 7 § 13 ust. 1 Regulaminu przystąpienia do wykonania prac zmierzających do przyłączenia do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej od wcześniejszego pisemnego uzgodnienia z przedsiębiorstwem dokumentacji technicznej i sposobu prowadzenia tych prac oraz warunków i sposobów dokonywania przez przedsiębiorstwo kontroli robót, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej z art. 19 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

Powołując się na powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi Prokurator rozwinął podniesione zarzuty. Wskazał między innymi, że z przepisów przyjętego Regulaminu wynika, iż Rada nie zawarła w nim określenia niezbędnych parametrów wody, jakie winny być określone stosownie do treści załącznika Nr 1 do Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Brak zaś określenia odpowiednich parametrów dostarczanej wody uniemożliwia odbiorcom odniesienie się do jakości dostarczanej wody i podjęcie ewentualnych działań reklamacyjnych. Zdaniem Prokuratora w Regulaminie nie zawarto też żadnych uregulowań, które określałyby sposoby postępowania przedsiębiorstwa w razie wystąpienia lub przewidywanego wystąpienia obniżenia parametrów wody (jak np. obowiązki informacyjne, zapewnienie punktów zastępczych poboru wody itp.). Zapisano zaś wyłącznie zasady postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości dostawy wody, chociaż z treści Rozdziału 8 wynika, że powinny się w tym rozdziale znaleźć zasady niedotrzymania parametrów dostarczanej wody, których jednak próżno się doszukać w przepisach tego rozdziału. Podsumowując Prokurator doszedł do wniosku, że z uwagi na bardzo liczne uchybienia, a w szczególności na zapisy w sposób oczywisty sprzeczne z prawem, nie ma możliwości uchylenia uchwały tylko w zakresie zaskarżonych przepisów, albowiem istnienie bez nich zaskarżonej uchwały mija się z jakimkolwiek celem.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy T. wniosła o jej oddalenie wskazując, że wbrew zarzutom skargi w treści Regulaminu określona jest zarówno minimalna jakość świadczonych usług odnośnie wody (§ 3) jak i odnośnie ścieków (§4). W związku zaś z tym, że pozostałe parametry jakości wody określają przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2007r w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (t.j. Dz. U. z 2017r., poz. 2294) Rada uznała, że nie ma potrzeby powtarzania ich w Regulaminie, gdyż jako akt wyższy rangą obowiązuje przedsiębiorstwo wodociągowe. Dalej organ zasygnalizował, że skoro Prokurator nie wskazał przepisu z Rozdziału II Regulaminu, którego nieważność ma stwierdzić sąd, to skarga w tym zakresie jako niekompletna winna być oddalona. Za chybiony organ uznał też zarzut z punktu 2 skargi podkreślając, że przepis §14 ust.6 Regulaminu wskazuje sposób postępowania przedsiębiorstwa w wypadku niedoboru wody i jest to spełnienie wymogu ustawowego w tym zakresie. Odnośnie zarzutu z punktu 4 i 5 skargi Rada podkreśliła, że przepis art. 19a ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków został dodany dopiero w dniu 19 września 2020r., zatem powoływanie się na niego w skardze jest bezpodstawne, gdyż wymogi tego przepisu będą obowiązywać Radę dopiero od dnia 19 września 2021r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, zważył co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Turośl z dnia 31 maja 2019r. w sprawie przyjęcia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Turośl". Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez prokuratora, co oznacza, że nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a ponieważ skarga dotyczy aktu prawa miejscowego, jej wniesienie nie było też ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 2a i § 3 p.p.s.a.). Uznając zatem za dopuszczalną skargę wniesioną przez Prokuratora, sąd dokonał jej merytorycznej kontroli.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm., dalej: "u.s.g."), nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest ocena, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Konieczność spełnienia przesłanki "istotności" naruszenia prawa prowadzącego do stwierdzenia nieważności uchwały wyprowadza się z faktu, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego przez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102). Jak wskazał NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 września 2017 r., w sprawie sygn. akt I OSK 124/17, istotna sprzeczność z prawem to wada doniosła pod względem faktycznym i prawnym, wynikająca z naruszeń przepisów prawa materialnego bądź formalnego, ale taka, która jest oczywista, jednoznaczna, niepozwalająca na zaakceptowanie uchwały ze względu na sposób i tryb jej podjęcia, lub skutki, jakie wywołuje.

Przechodząc do kontroli zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały wskazać trzeba, że zaskarżony w sprawie niniejszej Regulamin jako akt prawa miejscowego jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który go ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Stosownie do treści art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Rozwinięciem tej zasady na poziomie ustawowym jest art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2018 r., poz. 1152 ze zm., dalej: "u.z.z.w."), zgodnie z którą regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: (1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; (2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; (3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; (4) warunki przyłączania do sieci; (5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; (6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza; (7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; (8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; (9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Cytowany przepis stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa miejscowego i ściśle określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 2 u.z.z.w Regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej (zob. wyroki NSA: z dnia 12 lutego 2008 r., II OSK 2033/06, z dnia 13 lutego 2018 r., II OSK 994/16, oba dostępne w Centralnej Bzie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Obowiązkiem rady gminy jest respektowanie pełnego zakresu przedmiotowego wyznaczonego treścią art. 19 ust. 5 pkt 1-9 u.z.z.w. Pominięcie któregokolwiek z obligatoryjnego elementu regulaminu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego, bowiem nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę. Skoro zatem ustawodawca w art. 19 ust. 5 u.z.z.w. wskazał zakres unormowań, jakie powinien zawierać regulamin, to pominięcie niektórych unormowań wymaganych tym przepisem, należy zaliczyć do istotnego naruszenia prawa (tak NSA w wyrokach: z 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2605/15 i z 9 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1663/06, WSA w Bydgoszczy w wyroku z 7 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1256/17, CBOSA).

Przechodząc do oceny zarzutów skargi stwierdzić trzeba, że są one usprawiedliwione. W ocenie sądu, Rada Gminy w Turośli w sposób nieprawidłowy zrealizowała upoważnienie ustawowe zawarte w art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w., w zakresie określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo w zakresie dostarczania wody.

Z treści § 3 pkt 2 i 4 regulaminu wynika, że Rada określiła obowiązek zapewnienia ciągłości i niezawodności dostaw wody pod odpowiednim ciśnieniem oraz odprowadzania ścieków, w § 3 pkt 1 regulaminu określiła minimalną ilość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków (§ 4 pkt 1) oraz ciśnienie wody (§ 3 pkt 3). Tymczasem jak należy rozumieć "minimalny poziom usług w zakresie dostarczania wody" wypracowało orzecznictwo, wskazując że chodzi co najmniej o wskazanie minimalnego ciśnienia wody, jej jakości, ciągłości dostaw i sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług, jak również minimalnej ilości dostarczanej wody (vide np. wyrok w sprawie II OSK 1943/18, CBOSA). Obowiązku wskazania minimalnego poziomu świadczonych usług przez przedsiębiorstwo nie wypełnia natomiast odesłanie w tym zakresie do nieostrego pojęcia "należytej jakości dostarczanej wody". Czym innym jest określenie w ramach stosownej uchwały, określonych parametrów jakościowych wody (także ścieków), dostarczanej już końcowemu odbiorcy, której to jakość musi być co najmniej równa minimalnym wskaźnikom wskazanym w rozporządzeniach, ale też może być wyższa, w zależności od konkretnego ujęcia wody (też parametrów ścieków). Dana gmina może bowiem wprowadzić lub nie zaostrzone wymagania jakościowe wody czy parametry ścieków. Brak zatem zawarcia w regulaminie pełnego określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, takich jak co najmniej minimalna jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków, prowadzi do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała nie zawiera elementu obligatoryjnego wynikającego z dyspozycji art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. Brak zaś wypełnienia delegacji ustawowej wobec pominięcia w regulaminie jednego z jego koniecznych elementów, należy kwalifikować jako istotne naruszenie prawa, gdyż za wadliwą należy uznać nie tylko uchwałę podjętą z naruszeniem upoważnienia ustawowego, ale również uchwałę, która takiego upoważnienia w swej treści nie realizuje (por. wyrok WSA w Gliwicach z 17 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 629/06, CBOSA).

Zdaniem sądu w rozdziale 2 zaskarżonego regulaminu, zabrakło bezspornie uregulowania co do minimalnej jakości dostarczanej wody. Jeżeli chodzi zaś o jakość wody, wskazać trzeba za wielokrotnie wyrażanymi poglądami orzecznictwa, że przepisy powszechnie obowiązujące, w tym przede wszystkim ww. rozporządzenie z 7 grudnia 2017 r., nie określają jakości, lecz minimalne parametry wody pozwalające na uznanie jej za bezpieczną i zdatną do picia przez ludzi. Jak wskazał NSA w sprawie III OSK 374/21, przepisów typu policyjnego nie można utożsamiać z przepisem regulującym jakość usługi lub rzeczy, ta bowiem może wynikać np. ze szczególnych walorów, klarowności, smaku, składu chemicznego. Określenie w akcie prawa miejscowego minimalnego poziomu świadczonych usług (a także zasad postępowania w przypadku przerw w ciągłości świadczenia usług – vide w sprawie niniejszej Rozdział 8 Regulaminu) ma dawać mieszkańcom gminy (miasta) gwarancję i wskazówkę co najmniej jakiego poziomu usług mogą spodziewać się po dostarczającym usługi przedsiębiorstwie oraz wyznaczać granice swobody umów stron umowy o doprowadzenie wody i odprowadzenie ścieków, w szczególności umocnić pozycję odbiorcy usług. Dopiero wówczas można przyjąć, że odbiorca ten w każdych warunkach będzie mógł liczyć na zapewnienie konkretnego, minimalnego poziomu usług przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, które posiada pozycję dominującą na lokalnym rynku, a zwykle - monopol naturalny. W konsekwencji brak zawarcia w regulaminie określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie jakości dostarczanej wody świadczy o niewypełnieniu przez organ stanowiący delegacji ustawowej, a to z kolei ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu.

Podzielić należy również zarzut istotnej niezgodności z prawem Rozdziału 8 Regulaminu zatytułowanego "Sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków". Jak trafnie bowiem zauważył Prokurator, że Rada Gminy istotnie naruszyła art. 19 ust. 2 pkt 7 ustawy poprzez brak faktycznego określenia w Rozdziale 8 Regulaminu sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków. Dyspozycji tej nie wyczerpuje bowiem § 14 Regulaminu, określający sytuacje, w których dopuszcza się możliwość ograniczenia lub wstrzymania świadczenia usług. Tymczasem stosownie do powołanego przepisu ustawy regulamin powinien określać sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług, a więc – jak to słusznie zauważył skarżący - to jak ma się zachować przedsiębiorstwo w sytuacji, gdy dojdzie już do odcięcia, ograniczenia lub obniżenia jakości świadczonych usług, w szczególności parametrów dostarczanej wody, a nie określenie tego, jakie okoliczności uprawniają przedsiębiorstwo do wprowadzenia takiego ograniczenia lub zaprzestania świadczenia usług. Analiza § 14 Regulaminu nie pozostawia żadnych wątpliwości, że lokalny prawodawca nie wprowadził żadnych uregulowań, które określałyby sposoby postępowania przedsiębiorstwa w razie wystąpienia lub przewidywanego wystąpienia obniżenia parametrów wody (jak np. obowiązki informacyjne, zapewnienie punktów zastępczych poboru wody itp.). W Regulaminie, jak już zasygnalizowano wyżej, zapisano wyłącznie zasady postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości dostawy wody, chociaż jak wynika z tytułu Rozdziału 8, powinny się w nim znaleźć także zasady niedotrzymania parametrów dostarczanej wody. Takich zaś zasad nie sposób doszukać w przepisach tego rozdziału.

Przedstawione powyżej naruszenia prawa, uznane przez sąd za istotne obligowały do wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego. Zważyć dodatkowo należy, że Rada Gminy Turośl naruszyła nie tylko regulacje ustawowe, ale również przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie bowiem z art. 7 ustawy zasadniczej organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Zatem organy gminy podejmując akt prawa miejscowego muszą bezwzględnie kierować się wytycznymi zawartymi w upoważnieniu ustawowym, działając na jego podstawie i w jego granicach (por. art. 94 Konstytucji RP). Nieprzestrzeganie tych zasad stanowi istotne naruszenie prawa, które w konsekwencji prowadzić musi do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego w całości lub w części.

W konsekwencji omówionych wyżej istotnych naruszeń prawa koniecznym było stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, o czym orzeczono na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.