Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 września 2021 r. sprawy ze skargi Gminy Ełk na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 17 maja 2021 r. nr PN.4131.179.2021 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie określenia wzoru wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego oraz wzoru deklaracji o wysokości dochodów gospodarstwa domowego I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; II. zasądza od Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na rzecz Gminy Ełk kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Rada Gminy Ełk podjęła w dniu 30 kwietnia 2021 r. uchwałę nr XLII/286/2021 w sprawie określenia wzoru wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego oraz wzoru deklaracji o wysokości dochodów gospodarstwa domowego. W postawie prawnej podjętej uchwały powołano się na treść art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r. poz. 713 ze zm., dalej jako: u.s.g.) oraz art. 7 ust. 1e ustawy z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (tekst jednolity Dz.U. z 2019 poz. 2133 ze zm., dalej jako: u.d.m.). W § 3 uchwały wprowadzono zapis, że uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko – Mazurskiego i wchodzi w życie 1 lipca 2021 r.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z 17 maja 2021 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej jako: organ nadzoru lub Wojewoda) stwierdził nieważność powyższej uchwały. W uzasadnieniu podano, że zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń i aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. W myśl zaś art. 4 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1461 ze zm., dalej jako: u.o.a.n.) akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Zdaniem organu nadzoru uregulowanie zawarte w § 3 uchwały jest wadliwe, bowiem nie warunkuje wejścia w życie tego aktu od ogłoszenia go w dzienniku urzędowym, a stwierdzenie, że uchwała podlega ogłoszeniu, a następnie wskazanie daty dziennej wejścia jej w życie powoduje, że akt ten wchodzi w życie z dniem 1 lipca 2021 r., bez względu na to, czy zostanie on opublikowany, czy też nie. W ocenie organu nadzoru takie określenie wejścia w życie jest właściwe dla innych aktów prawnych, które podlegają informacyjnie ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym, czyli ich obowiązywanie (wejście w życie) nie jest uzależnione od ogłoszenia w tym dzienniku. Natomiast określenie wejścia w życie przedmiotowej uchwały nie nadaje jej przymiotu aktu prawa miejscowego, a także wprowadza w błąd adresatów norm prawnych, co do kwalifikacji aktu prawnego, jako źródła prawa. Brak określenia lub określenie w sposób sprzeczny z prawem wejścia w życie uchwały, zawierającej przepisy powszechnie obowiązujące, przekłada się bezpośrednio na ważność całego aktu prawnego, co – zdaniem Wojewody - spowodowało stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła Gmina Ełk (dalej jako: skarżąca), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie:

- art. 3 oraz art. 4 ust. 1 u.o.a.n. poprzez błędne przyjęcie, że uchwała nie warunkowała wejścia w życie od ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa, pomimo iż akty normatywne należy ogłaszać niezwłocznie, a uchwała przewidywała wymóg ogłoszenia w dzienniku i została podjęta w czasie znacznie wcześniejszym niż 14 dni przed dniem wejścia w życie,

- art. 38 ustawy z 10 grudnia 2020 r. o zmianie niektórych ustaw wspierających rozwój mieszkalnictwa (Dz.U. z 2021 r., poz. 11, dalej jako: ustawa z 2020 r.) poprzez jego niezastosowanie pomimo, iż przepis ten wskazuje, że zakwestionowana uchwała powinna być podjęta w terminie do dnia 1 lipca 2021 r. oraz wchodzi w życie z dniem 1 lipca 2021 r.,

- § 45 ust. 1 pkt 4 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jednolity Dz.U. z 2016 poz. 283 ze zm., dalej jako: Zasady techniki prawodawczej), który wskazuje, że akt prawa miejscowego może wejść w życie w dniu oznaczonym kalendarzowo

W związku z tym skarżąca wniosła o uchylenie w całości rozstrzygnięcia nadzorczego oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych. W uzasadnieniu podano, że obowiązek określenia wzoru wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego oraz wzoru deklaracji o wysokości dochodów gospodarstwa domowego, w terminie do 1 lipca 2021 r., narzuciła ustawa z 2020 r. Ponadto w art. 38 określono, że uchwały rad gmin wchodzą w życie z dniem 1 lipca 2021 r. Zatem także termin wejścia w życie uchwały narzucił przepis ustawy i rada nie mogła określić innego terminu. Odnosząc się do uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego podano, że art. 4 u.o.a.n. należy odczytywać łącznie z treścią art. 3 u.o.a.n., z którego wynika, że akty normatywne ogłasza się niezwłocznie. Skoro uchwała wpłynęła do organu nadzoru 10 maja 2021 r., a Wojewoda powinien ogłosić uchwałę w dzienniku niezwłocznie to pomiędzy tym dniem a dniem wejścia uchwały w życie (1 lipca) zachowano okres vacatio legis znacznie dłuższy niż 14 dni. Nawet zakładając, że Wojewoda w ciągu 30 dni może wydać rozstrzygnięcie nadzorcze oznacza, że powinien ogłosić uchwałę ok. 10 czerwca 2021 r., a więc również wcześniej niż na 14 dni przed jej wejściem w życie. W ocenie skarżącej wymóg niezwłocznego ogłaszania uchwały wymaga jej ogłoszenia w dzienniku urzędowym, bez oczekiwania na weryfikację zgodności uchwały z prawem, co potwierdza praktyka innych wojewodów oraz orzecznictwo sądów administracyjnych. Uprzedzając argumentację organu nadzoru, że ogłaszanie uchwał dopiero po jej weryfikacji zapobiega publikacji w dzienniku uchwał niebędących prawem miejscowym wskazano, że art. 13 pkt 5 i 8a u.o.a.n. nakazuje publikować w dzienniku również wyroki i rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące takich aktów. Orzeczenia te mają skutek stwierdzający nieważność uchwały (w całości lub w części), a zatem taka uchwała traci moc ex tunc w całości lub traci charakter prawa miejscowego, pomimo iż formalnie nadal jest opublikowana w dzienniku urzędowym. Podniesiono także, że zgodnie z § 45 ust. 1 pkt 4 Zasad techniki prawodawczej, przepisowi o wejściu w życie aktu prawa miejscowego można nadać brzmienie m.in. w ten sposób, że uchwała wchodzi w życie z konkretnym dniem. Wskazano, że jest wiele uchwał, które powinny wchodzić w życie w oznaczonym dniu, np. uchwały dotyczące wynagrodzeń nauczycieli czy obwodów szkół, opłat za odbiór odpadów, podatków. Preferowany przez organ nadzoru sposób wejścia w życie (uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku z mocą od 1 lipca 2021 r.) może być stosowany jedynie przy nadawaniu aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, co wynika to z § 51 ust. 1 Zasad techniki prawodawczej. Przepis ten poddany jest jednak krytyce w orzecznictwie.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Wskazano, że niezależnie od okoliczności, że termin wejścia w życie określa przepis ustawy, to nie zwalnia to rady gminy z konieczności prawidłowego wprowadzenia do obrotu aktu prawa miejscowego.

W piśmie z 13 lipca 2021 r. skarżąca podała, że nie zgadza się ze stanowiskiem, że każda uchwała będąca aktem prawa miejscowego musi zawierać sformułowanie, że wchodzi w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia, aby zachować odpowiedni okres vacatio legis. Wystarczające jest, że uchwała zostanie ogłoszona w dzienniku co najmniej na 14 dni przed dniem jej wejścia w życie, a obowiązek ogłaszania organ nadzoru powinien realizować niezwłocznie. Zdaniem skarżącej wskazywanie w treści uchwały, że wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w dzienniku urzędowym z mocą obowiązującą od konkretnego dnia jest wadliwe, gdyż określenia: "wchodzi w życie" i "z mocą obowiązującą od" są synonimiczne (tożsame). Tak określony termin promulgacji wskazuje na dwukrotną datę wejścia w życie uchwały, co narusza istotnie treść art. 2 Konstytucji RP, jak również art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) i art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest wyłącznie sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego, oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy prawa procesowego. Przy czym podkreślić należy, że dokonując kontroli sąd uwzględnia stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania zaskarżonego aktu.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym organ stwierdził nieważność uchwały w sprawie określenia wzoru wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego oraz wzoru deklaracji o wysokości dochodów gospodarstwa domowego. Przy czym organ nadzoru zakwestionował jedynie sformułowanie, że uchwała podlega ogłoszeniu w dzienniku urzędowym i wchodzi w życie z określonym dniem, uznając je za wadliwe, gdyż w ocenie Wojewody nie warunkuje wejścia w życie aktu prawa miejscowego od jego ogłoszenia.

Przede wszystkim podnieść należy, że nie ulega wątpliwości, że uchwała będąca przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego stanowi akt prawa miejscowego. W związku z tym słusznie organ nadzoru powołuje się na art. 4 ust. 1 i 2 u.o.a.n. stanowiący, że akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy; w uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Podzielić także należy stanowisko organu nadzoru, że data wejścia w życia aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd. Jednak w ocenie Sądu organ nadzoru niezasadnie zakwestionował przepis regulujący wejście w życie przedmiotowej uchwały, gdyż został on sformułowany prawidłowo.

Wskazać należy, że uchwała będąca przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego została wydana w związku z wejściem w życie przepisów ustawy z 2020 r., która w art. 38 nakazała podjęcie przez rady gminy uchwał, określających wzór wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego oraz wzór deklaracji o dochodach gospodarstwa domowego, w terminie do 1 lipca 2021 r. Jednocześnie ten sam przepis ustawy wprowadził regulację, że uchwały te wchodzą w życie z dniem 1 lipca 2021 r. W tym stanie prawnym rada nie mogła w żaden inny sposób określić sposobu wejścia w życie uchwały. Należy zauważyć, że organ nadzoru zdaje się sugerować (choć de facto nie wskazał, jakie powinno być właściwe sformułowanie), że rada powinna określić, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym z mocą od obwiązującą od 1 lipca 2021 r. Jednakże to właśnie takie określenia daty wejścia w życie uchwały nasuwałoby szereg wątpliwości. Uchwała winna być bowiem opublikowana w takim terminie, aby 14 dni upłynęłoby przed dniem 1 lipca 2021 r. W tej sytuacji powstałaby wątpliwości, czy akt ten wszedłby w życie po upływie 14 dni od jego ogłoszenia, czy też dopiero 1 lipca 2021 r. Jak wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 11 lutego 2021 r. (sygn. akt I SA/Ke 422/20, dostępny w Internecie) akt prawny nie może wejść w życie bez uzyskania mocy obowiązującej i odwrotnie. Potwierdza to również wynik wykładni językowej, bo "obowiązujący" to inaczej "mający moc prawną; ważny, aktualny, będący czyimś obowiązkiem; będący w danym okresie normą (vide: https://sjp.pl oraz https://sjp.pwn.pl/). Wśród wyrazów bliskoznacznych dla zwrotu "wchodzić w życie" znajduje się natomiast słowo "obowiązywać" (vide: https://synonim.net/). Normodawca powinien ujednolicić stosowane słownictwo według jego powszechnego, dominującego rozumienia w języku polskim tak, aby zgodnie z § 10 Zasad techniki prawodawczej do oznaczenia jednakowych pojęć używać jednakowych określeń, respektując tym samym wyrażoną w § 6 tego aktu zasadę komunikatywności tekstu prawnego oraz ujętą § 8 tych zasad dyrektywę, że należy posługiwać się poprawnymi wyrażeniami językowymi (określeniami) w ich podstawowym i powszechnie przyjętym znaczeniu. Organ powinien zatem posługiwać się w przepisach końcowych jedynie wyrażeniem "wchodzi w życie", bowiem dodanie do tego sformułowania "z mocą obowiązującą od...", wyznaczając przy tym dwie różne daty, powoduje, że przepis ten staje się niezrozumiały dla przeciętnego odbiorcy. Adresat, który odczytuje taką normę, nie wie, czy przepisy będą go obowiązywać i będą mogły być wobec niego stosowane od daty wejścia w życie, czy od daty nabrania mocy obowiązującej przez akt. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi z 6 sierpnia 2020 r. (sygn. akt I SA/Łd 150/20, dostępny w Internecie).

Dodatkowo należy podnieść, że umieszczenie zapisu o wejściu w życie przedmiotowej uchwały po upływie 14 dni od jej ogłoszenia, co powinno nastąpić przed dniem 1 lipca 2021 r., pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z przepisem art. 38 ustawy z 2020 r. Przepis ten jednoznacznie bowiem stanowi, że uchwała w nim określona wchodzi w życie z dniem 1 lipca 2021 r. Wprawdzie powołany przepis ustawy nie zawiera żadnych regulacji dotyczących uchwał, które nie zostaną opublikowane we właściwym czasie, ale kwestia ta nie jest przedmiotem orzekania w niniejszej sprawie, gdyż rada gminy wywiązała się ze swoich obowiązków z zachowaniem terminów.

W związku z tym - w ocenie Sądu - na dzień orzekania przez organ nadzoru nie było podstaw do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Uchwała została przesłana do organu nadzoru w dniu 10 maja 2021 r. Zatem organ nadzoru miał wystarczającą ilość czasu zarówno na dokonanie kontroli uchwały, jak i jej opublikowanie we właściwym terminie, czyli co najmniej na 14 dni przed datą 1 lipca 2021 r. Skoro zaś Wojewoda nie stwierdził żadnych innych uchybień w przedmiotowej uchwale, to winien ją opublikować bez zbędnej zwłoki. Nie jest przy tym zasadne powoływanie się przez organ nadzoru na uzasadnienie wyroku tut. Sądu w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 246/21, gdyż zapadł on w zupełnie innym stanie rzeczy. Z uzasadnienia wyroku wynika, że w tamtej sprawie rada podjęła uchwałę 3 grudnia 2020 r., zaś termin wejścia w życie uchwały określiła na dzień 1 stycznia 2021 r., oczekując że organ nadzoru opublikuje uchwałę na tyle szybko, że zostanie zachowany 14-dniowy vacatio legis. Tymczasem w niniejszej sprawie, gdyby organ nadzoru zrealizował swój obowiązek kontroli uchwały w 30-dniowym terminie, czyli terminie na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, a następnie opublikował uchwałę bez zbędnej zwłoki, to sytuacja taka w ogóle nie miałaby miejsca.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 148 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018r. poz. 265).

Przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy zarówno skarżący w złożonej skardze, jak i organ - w odpowiedzi na skargę - złożyli wnioski o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.