Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Anita Wielopolska, Protokolant st. sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Spółki [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia statutu spółki wodnej uchyla zaskarżoną decyzję

Decyzją z [...] marca 2016 r. Nr [...] Starosta O., działając na podstawie art. 165 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469 ze zm.) oraz zgodnie z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), po rozpatrzeniu wniosku Zarządu Spółki [...] z siedzibą W. ul. [...], zatwierdził statut w/w Spółki Wodnej (wraz z naniesionymi poprawkami) przyjęty uchwałą Walnego Zgromadzenia nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r.. Wskazał, że z chwilą uprawomocnienia się niniejszej decyzji Spółka uzyskuje osobowość prawną, oraz zobowiązał Zarząd spółki do zgłoszenia utworzenia spółki w celu wpisania do katastru wodnego, w terminie 30 dni od dnia nabycia przez spółkę osobowości prawnej.

W uzasadnieniu organ wskazał m.in., że zgodnie z art. 164 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, spółki wodne mogą być tworzone w szczególności do wykonywania, utrzymywania oraz eksploatacji urządzeń służących m.in. do melioracji wodnych, prowadzenia racjonalnej gospodarki na terenach zmeliorowanych, ochrony przed powodzią oraz ochrony wód przed zanieczyszczeniem. Zgodnie z zapisami statutu, Spółka Wodna [...] tworzona jest m.in. celem utrzymywania i eksploatacji urządzeń wodnych oraz prowadzenia racjonalnej gospodarki wodnej na terenie jej działania, co zgodne jest z ww. przepisem prawa.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółka Wodna [...] ul. [...] W. Wskazując, że podtrzymuje stanowisko o niezatwierdzaniu statutu spółki wodnej [...], ponieważ, w obszarze działalności nowo powstającej spółki wodnej właściciele działek nr ew. [...] są pełnoprawnymi Członkami Spółki Wodnej [...] i nie wyrażają zgody na włączenie w obszar działalności nowej spółki - oświadczenia właścicieli poszczególnych działek są zawarte w aktach sprawy. Wskazano, że nowo powstająca spółka prowadzić będzie działalność na obszarze działalności już istniejącej spółki, co spowoduje szereg problemów związanych z utrzymaniem rowów melioracyjnych oraz wywoła niepotrzebne konflikty między poszczególnymi właścicielami. Ogromnym problemem będą trudności techniczne przy wykonywaniu konserwacji rowów, gdyż kilka odcinków rowu jest podzielone w połowie między danymi właścicielami działek. Podkreślono, że Spółka Wodna, która posiada większą liczbę członków ma większe możliwości w zakresie finansowania poszczególnych zadań konserwacyjnych.

Decyzją z [...] listopada 2016r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 165 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469, ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazano, że stosownie do art. 165 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469, ze zm.), zwanej dalej "ustawą", starosta właściwy miejscowo dla siedziby spółki wodnej zatwierdza statut spółki w drodze decyzji; w przypadku niezgodności statutu z prawem starosta wzywa do usunięcia niezgodności statutu z prawem w określonym terminie, a jeżeli niezgodności nie zostaną usunięte - odmawia, w drodze decyzji, jego zatwierdzenia. Zdaniem Kolegium, z przytoczonego przepisu wynika w sposób nie budzący wątpliwości, iż - o ile starosta nie stwierdzi niezgodności z prawem przedłożonego statutu spółki wodnej - zobligowany jest do jego zatwierdzenia. Odmowa zatwierdzenia jest możliwa jedynie w razie stwierdzenia niezgodności przedłożonego statutu z prawem, a i to jedynie po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia takiej niezgodności.

Starosta O. po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do odmowy zatwierdzenia statutu Spółki Wodnej [...], również Kolegium podstaw takich się nie dopatrzyło. Okoliczności podniesione w rozpatrywanym odwołaniu nie mogą, zdaniem Kolegium, stać się podstawą

do odmowy zatwierdzenia statutu nowo powstającej spółki wodnej. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka Wodna [...], zarzucając jej naruszenie art. 104 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie odniesienie się do większości argumentacji zawartej w odwołaniu i brak rozstrzygnięcia w przedmiocie zgłaszanej argumentacji. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w W. z dn. [...] listopada 2016 r. oraz uchylenie decyzji nr [...] Starosty O. z dnia [...] marca 2016 r.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że na terenie miejscowości W., w roku 2012 powstała spółka wodna o nazwie Spółka Wodna [...]. Powstanie spółki zatwierdzone zostało stosowną decyzją Starosty O., spółka wpisana została do katastru wodnego, spółka posiada osobowość prawną. Terenem działalności spółki jest obszar obrębu geodezyjnego [...] ograniczony ulicami [...] - teren około [...] ha. Obszar ten stanowi część sołectwa objętą działaniem tych samych rowów odwadniających i tworzących niewielką ale spójną całość techniczno - użytkową dla istniejących urządzeń odwadniających. Spółka powstała w celu niedopuszczenia do podtopień posesji mieszkalnych jakie miały miejsce w tym rejonie w roku 2011. Spółka z powodzeniem realizuje swoje zadania statutowe poprzez roboty konserwacyjne powodujące udrożnienie zaniedbanych kilkadziesiąt lat rowów odwadniających oraz stosowne analizy i działania formalne. Korzysta również systematycznie z dotacji Wójta Gminy W., Starosty O. oraz Wojewody [...]. Otrzymywane dotacje są prawidłowo rozliczane, a działalność spółki jest pozytywnie oceniana przez organ nadzorujący - Starostę O.

W roku 2012, najprawdopodobniej z uwagi na konflikty międzysąsiedzkie, na terenie działalności istniejącej spółki kilku właścicieli nieruchomości postanowiło założyć inną spółkę wodną. Złożony został wniosek do Starosty O. o zatwierdzenie przygotowanego statutu nowej spółki o nazwie Spółka Wodna [...]. Zgodnie z dostępnym publicznie proponowanym statutem spółka miałaby obejmować swoją działalnością teren wewnątrz obszaru działania Spółki Wodnej [...]. Wnioskowany obszar działania drugiej spółki to bliżej nie sprecyzowany pas terenu zakreślony na załączniku do statutu - szerokości około 5 m i długości około 350 m (około [...] ha). Obszar ten odpowiada mniej więcej części odcinka rowu objętego działalnością istniejącej spółki.

Powyższe rodzi zrozumiałe, oczywiste i uzasadnione obawy co do zgodności z prawem oraz możliwości realizowania zadań statutowych nowej spółki z następujących powodów:

1. Niemożliwe jest zrealizowanie proponowanych zadań statutowych, to jest:

- utrzymanie i eksploatacja urządzeń wodnych :

- prowadzenie racjonalnej gospodarki wodnej na terenie działania;

- udzielenie członkom pomocy w sprawach związanych z melioracjami i gospodarką

wodną poprzez działanie na wewnętrznym krótkim odcinku istniejącego rowu odwadniającego. Nie jest możliwe szczegółowe wyjaśnianie tych kwestii w niniejszej skardze, ale wskazując pokrótce: roboty melioracyjne i odwodnieniowe mają sens wyłącznie poprzez kompleksowe działanie na całości danego rowu, rozpoczynając od jego ujścia. Działanie na jednym małym odcinku rowu w środku całej jego długości nie stanowi racjonalnej gospodarki wodnej i nie może pomóc sześciu członkom wnioskowanej spółki, ponieważ nie zapewnia ujścia wody.

2. Nie ma żadnych przeciwwskazań, aby sześciu ww. mieszkańców wstąpiło do istniejącej spółki wodnej i brało udział w planowaniu przez spółkę robót. Jest to możliwe poprzez zgłaszanie wniosków na zebraniach, głosowanie, jeśli będzie to zgodne z wolą członków to również poprzez pracę w zarządzie spółki.

3. Oczywistym jest, iż tak mały obszar działania spółki (około [...] ha) uniemożliwia realizowanie działań statutowych oraz tych wynikających z ustawy Prawo wodne. Tak mały obszar stanowiący odcinek rowu objętego już działalnością istniejącej spółki może powodować tylko zagrożenie blokowania korzystnych działań spółki Wodnej [...] na całej długości rowu. W praktyce nie ma żadnej możliwości aby tak mała nowa spółka mogła osiągnąć swoje cele statutowe, natomiast jest sprawa pewną iż spółka istniejąca nie będzie już mogła prowadzić korzystnych robót udrażniających na całym odcinku rowu.

4. Zgodnie z art. 77 ustawy Prawo wodne podmiotem odpowiedzialnym za utrzymywania rowów melioracyjnych na danym terenie jest właściciel gruntu, a jeśli na terenie funkcjonuje spółka wodna - ona przejmuje ten obowiązek. W przypadku istnienia dwóch spółek wodnych na tym samym terenie przepis ten staje się niemożliwy do wyegzekwowania, ponieważ nie wiadomo która spółka wodna będzie zobowiązana do utrzymywania rowu.

5. Powstanie dwóch spółek wodnych prowadziłoby do ryzyka zmarnotrawienia środków publicznych, ponieważ teoretycznie każda ze spółek mogłaby występować o udzielenie dotacji samorządowych i rządowych, czy innych form pomocy. Środki te mogłyby jednak być marnotrawione, poprzez powielanie robót na tym samym odcinku rowu.

6. Pomimo braku stosownego przepisu w obowiązującej ustawie Prawo wodne zakazującego powstawania dwóch czy więcej spółek wodnych na jednym terenie, zatwierdzenie statutu dopuszczającego taki stan rzeczy wydaje się być niezgodne z prawem. Stanowisko takie przedstawione jest chociażby w wyroku WSA w Poznaniu - IV SA/Po 152/15.

Z powyższych względów zdaniem skarżącej zaproponowany do zatwierdzenia statut spółki wodnej [...] jest niezgodny z prawem. Pomimo tego i pomimo zgłaszania powyższych okoliczności, Starosta O. nie wezwał zgodnie z art. 165 ust. 3 ustawy Prawo wodne wnioskodawcy do usunięcia niezgodności statutu z prawem. Następnie Starosta decyzją zatwierdził niezgodny z prawem statut spółki.

Kwestia powodów niezgodności z prawem zaproponowanego statutu w ogóle nie została przeanalizowana w skarżonej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze Kolegium w W. w ciągu 7 miesięcy procedowania odwołania. Decyzja zawiera lakoniczne, krótkie "uzasadnienie", iż Starosta, skoro nie stwierdził nieważności statutu miał obowiązek statut ten zatwierdzić. Kolegium niestety nie uznało za potrzebne przeanalizowanie czy zatwierdzony statut jest zgodny z prawem i czy starosta słusznie nie wniósł zastrzeżeń do przedmiotowego statutu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. - dalej "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie w zakresie w jakim skarżąca domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Zaskarżona decyzja wydana została bowiem z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wspomniane wyżej naruszenie polegało na tym, iż wbrew art. 15 i 138 k.p.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a, organ odwoławczy rozpoznając sprawę ponownie na skutek wniesionego odwołania, ograniczył się jedynie do wskazania, " iż - o ile starosta nie stwierdzi niezgodności z prawem przedłożonego statutu spółki wodnej - zobligowany jest do jego zatwierdzenia. Odmowa zatwierdzenia jest możliwa jedynie w razie stwierdzenia niezgodności przedłożonego statutu z prawem, a i to jedynie po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia takiej niezgodności" . Oraz, iż " Starosta O. po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do odmowy zatwierdzenia statutu Spółki Wodnej [...], również Kolegium podstaw takich się nie dopatrzyło. Okoliczności podniesione w rozpatrywanym odwołaniu nie mogą, zdaniem Kolegium, stać się podstawą do odmowy zatwierdzenia statutu nowo powstającej spółki wodnej".

Organ odwoławczy uchylił się zaś od ponownej oceny sprawy w tym, przede wszystkim w ogóle nie odniósł się i nie rozważył zasadności, zarzutów poniesionych w odwołaniu. W szczególności zwrócić należy uwagę na przepis art. 107 § 1 k.p.a., regulujący niezbędne elementy decyzji, do których należą: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Ponadto z art. 107 § 3 k.p.a. wynika, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowany został bowiem pogląd, zgodnie z którym uzasadnienie decyzji, stanowiące jej obowiązkowy składnik, jest wyrazem prawidłowego przeprowadzenia przez organ procesu rozpoznawczego i dedukcyjnego w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną jej część. Z tego względu motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Konsekwentnie niezrealizowanie dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. i brak właściwego uzasadniania decyzji narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji.

Podkreślenia również wymaga, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje również możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Pamiętać bowiem należy, że nie jest rolą sądu administracyjnego zastępowanie organu administracji w podejmowaniu rozstrzygnięć administracyjnych, a zwłaszcza poszukiwanie w całokształcie sprawy motywów, jakimi kierowano się przy wydaniu decyzji. Motywy te muszą wprost wynikać z decyzji, umożliwiając sądowi administracyjnemu kontrolę prawidłowości działań organu, które doprowadziły do wydania decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2014 r., II OSK 2890/12; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2015 r., I OSK 1503/14; wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2016 r., II OSK 1064/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 stycznia 2016 r., IV SA/Po 958/15; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 13 września 2016 r., IV SA/Gl 555/16, www.cbois.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie spełnia wszystkich wymogów, o których mowa w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. W ocenie Sądu organ odwoławczy uchylił się od ponownego rozpoznania sprawy poprzez wnikliwe i rzetelne wyjaśnienie jej wszystkich aspektów, do czego był zobowiązany na mocy art. 15 k.p.a.

Zgodnie bowiem z przywołanym art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, iż strona postępowania administracyjnego ma prawo żądać, aby dotycząca ją sprawa administracyjna, w przedmiocie której orzekł już organ I instancji, została merytorycznie rozpatrzona ponownie, tym razem przez organ wyższej instancji. Podkreślić jednak należy, stosownie do art. 127 k.p.a., składając odwołanie od decyzji organu I instancji, strona ma uzasadnione prawo w szczególności żądać, aby organ odwoławczy rozpatrzył zarzuty, jakie formułuje ona w odniesieniu do decyzji organu I instancji, niemniej jednak niezależnie od powyższego w świetle utrwalonego stanowiska orzecznictwa sądowoadministracyjnego i doktryny prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 stycznia 2006r. Sygn. akt V SA/Wa 2473/05, wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 października 2005r. Sygn. akt VII SA/Wa 292/05, B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980, s. 144 i nast .), obowiązki organu odwoławczego idą zdecydowanie dalej. Z faktu, iż rozpatruje on daną sprawę merytorycznie (jako drugi z kolei organ) wynika, że nie może on ograniczyć się wyłącznie do rozpatrzenia zarzutów odwołania, czy też nawet do oceny prawidłowości kwestionowanego rozstrzygnięcia, ale musi ponownie rozpoznać całokształt sprawy, tj. samodzielnie ocenić, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego istnieją przesłanki do nałożenia na określony podmiot praw lub obowiązków administracyjnoprawnych. Dopiero w wyniku przeprowadzenia tak zakreślonego postępowania odwoławczego organ wydaje rozstrzygnięcie o jedno z rozstrzygnięć, o którym mowa w art. 138 k.p.a.

Powyższe naruszenia w ocenie Sądu mogły zaś mieć wpływ na zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie. Na wstępie wskazać należy, że materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji w przedmiocie zatwierdzenie statutu spółki wodnej stanowił art. 165 ust. 3 i 4 prawa wodnego, zgodnie, z którym Starosta właściwy miejscowo dla siedziby spółki wodnej zatwierdza statut spółki w drodze decyzji; w przypadku niezgodności statutu z prawem starosta wzywa do usunięcia niezgodności statutu z prawem w określonym terminie, a jeżeli niezgodności nie zostaną usunięte - odmawia, w drodze decyzji, jego zatwierdzenia.

W przedmiotowej sprawie Starosta uznał, że statut spółki odpowiada prawu i dokonał jego zatwierdzenia. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 165 ust. 3 prawa wodnego odmowa zatwierdzenia statutu następuje w przypadku jego niezgodności z prawem, bez zastrzeżenia, że obejmuje to tylko sytuacje istotnego naruszenia tych przepisów. Oznacza to, że każde naruszenie przepisów nawet nieistotne, przy braku jego usunięcia po wezwaniu przez organ, skutkuje wydaniem decyzji odmownej.

Wskazać zatem należy, iż o ile przepisy prawa nie zabraniają działania kilku spółek wodnych na danym obszarze, to w ocenie Sądu rację ma strona skarżąca wywodząc, że obowiązkiem organu zatwierdzającego statut poszczególnych spółek jest zbadanie, czy powołanie do życia nowej spółki, której cele i zakres działania byłyby identyczne lub zbieżne z celami spółki już istniejącej nie doprowadzi w praktyce do dublowania działań czy też ich paraliżu. Jest to okoliczność istotna z punku widzenia prawa, bowiem, ewentualne zaistnienie takiej sytuacji mogłoby prowadzić do uniemożliwienia wykonywania ustawowych i statutowych obowiązków przez obie spółki. Taki stan rzeczy byłby, więc w istocie sprzeczny z art. 164 ust. 1 i 3 Prawa wodnego, albowiem spółki nie mogłyby w sposób właściwy wykonywać, utrzymywać i eksploatować tego, do czego zostały powołane. Oznacza to, iż w sytuacji gdy w odwołująca Spółka wskazywała na ewentualne zagrożenia wynikające z faktem powołania drugiej spółki, której cele są podobne a teren działania pokrywa się częściowo z jej terenem, organ winien był dokonać oceny możliwości powołania nowej spółki pod kątem przesłanek wynikających z art. 1 ust. 2 prawa wodnego. Trudno bowiem uznać, że dwa podmioty zróżnicowane prawnie, ale mające identyczne cele byłyby w stanie gospodarować wodami z zachowaniem zasady wskazanej w tym przepisie wtedy kiedy ich zamierzenia i działania byłyby różne. W związku z tym organ winien był ocenić, czy istnienie na tym samym terenie dwóch spółek wodnych, których celem jest utrzymanie m.in. części tego samego rowu melioracyjnego może uniemożliwić racjonalne podejmowanie działań.

Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., całkowicie pominęło podnoszone przez stronę skarżącą w odwołaniu powyższe zarzuty, co w ocenie Sądu skutkowało koniecznością uznania, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem wskazanym na wstępie przepisów k.p.a w stopniu mogącym mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.