IV SA/Po 532/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2019-11-14	
Data wpływu	2019-06-21	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Józef Maleszewski /przewodniczący sprawozdawca/
Katarzyna Witkowicz-Grochowska
Tomasz Grossmann	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)	
Skarżony organ	Rada Gminy	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru obejmującego działkę ew. nr [...] położoną w miejscowości [...] oddala skargę w całości	
Uzasadnienie
Uchwałą nr [...] Rady Gminy z dnia [...] czerwca 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru obejmującego działkę ew. nr [...] położoną w miejscowości [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. Z 2018 r. poz. [...], zwanej dalej "uchwałą") Rada Gminy przyjęła plan zagospodarowania przestrzennego.

Pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. Wojewoda [...] (zwany dalej "Skarżącym") wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w której wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżący sformułował zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zmianami, zwanej dalej "u.p.z.p.") oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587, zwanego dalej "rozporządzeniem"). Naruszenie wskazanych przepisów miało polegać w ocenie Skarżącego na modyfikacji przeznaczenia terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz zabudowę mieszkaniowo-usługową przez uzupełniające zagospodarowanie terenu, które jest sprzeczne.

W § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a uchwały wprowadza się zagospodarowanie uzupełniające na terenie obszaru pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, polegające na lokalizacji budynków towarzyszących o charakterze usługowym.

Z kolei w § 3 ust. 2 pkt 3 lit. a uchwały na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, lokalny prawodawca wprowadził możliwość zagospodarowania uzupełniającego przez lokalizację towarzyszących budynków o funkcji usługowej, produkcyjnej lub magazynowej.

W ocenie Skarżącego, taka regulacja czyni przepisy o przeznaczeniu terenów pod zabudowę niezrozumiałymi i sprzecznymi, bowiem nie można jednoznacznie ocenić jakie jest ostatecznie przeznaczenie terenu objętego planem. Poza tym, Skarżący stwierdził, że tereny te mogą w przyszłości być zabudowane w znacznej części budynkami o funkcji odbiegającej od podstawowego przeznaczenia.

Ponadto, zdaniem Skarżącego, brak linii rozgraniczającej w ramach jednego terenu tych części, na których przewiduje się wskazane odstępstwa czyni uchwałę sprzeczną z u.p.z.p., wobec czego należy stwierdzić nieważność.

W odpowiedzi na skargę, Wójt Gminy [...] (zwany dalej "Wójtem") wniósł o oddalenie skargi w całości. Wójt przedstawił argumentację, według której nie można mówić o sprzeczności przeznaczenia obszarów z przewidzianym zagospodarowaniem uzupełniającym dla każdego z nich. W ocenie Wójta, na obszarze, którego przeznaczeniem jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, nie jest sprzeczne, aby w sąsiedztwie takich budynków ulokować obiekty, w których świadczone będą usługi. Zdaniem Wójta, na obszarach mieszkaniowych, celem zapewnienia im rozwoju, szczególnie na wsi, zasadne jest stworzenie dostępności do pozarolniczej działalności gospodarczej. Poza tym, Wójt wskazał, że lokalny prawodawca wprowadził ograniczenia, które mają zapobiegać niekontrolowanemu rozrostowi działalności usługowej na obszarze zabudowy jednorodzinnej przez zakaz lokalizacji inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a także innych wymienionych w skardze rodzajów działalności gospodarczej.

Również w odniesieniu do obszaru, którego przeznaczeniem jest zabudowa mieszkaniowo-usługowa Wójt wskazał, że na terenie gminy [...] oraz powiatu [...] powszechne jest, że na jednej działce występuje zarówno funkcja mieszkalna jaki i funkcja zabudowy związanej z działalnością gospodarczą. W związku z tym, nie można mówić sprzeczności, a także o konieczności dokonania podziału linią rozgraniczającą w ramach jednego terenu na te, które będą przewidywać pierwotne przeznaczenie terenu i teren na którym ma być zapewnione zagospodarowanie uzupełniające.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.– dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie zaś do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kognicji Sąd zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. powołany został do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

W świetle art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy. W takiej sytuacji może jedynie zaskarżyć wadliwy akt do sądu administracyjnego zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2005 r. sygn. akt II OSK 320/05 http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda [...] w terminie 30 dni od dnia otrzymania zaskarżonej uchwały nie orzekł o jej nieważności, wobec czego był władny zaskarżyć ją w trybie art. 93 u.s.g.

Przechodząc do oceny zasadności skargi należy przywołać art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W przepisie tym przewidziano dwie podstawowe przesłanki oceny zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Po pierwsze przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego. Chodzi tu przede wszystkim o związanie rady gminy przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych, które wyznaczają granice władztwa planistycznego gminy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08 - CBOSA). Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. np. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2016, 9 wyd., teza 4 do art. 28).

Po drugie, w art. 28 u.p.z.p. przewidziano przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Jeżeli chodzi o tryb sporządzania planu, to pojęcie to odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08 - CBOSA).

Należy podkreślić, że Wojewoda [...] w złożonej skardze zawarł zarzuty dotyczące wyłącznie zawartości aktu, nie kwestionując trybu sporządzania zaskarżonej uchwały. Rozpoznawana skarga jest pierwszą skargą do sądu administracyjnego na przedmiotową uchwałę. Rodzi to obowiązek skontrolowania trybu sporządzenia miejscowego planu (por. wyroki WSA w Krakowie z dnia 6 października 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 38/11; WSA w Poznaniu z dnia 24 kwietnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 1153/12; WSA we Wrocławiu z dnia 18 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 835/12 – CBOSA). Po przeanalizowaniu akt sprawy Sąd stwierdza, że zaskarżony plan został uchwalony z zachowaniem procedury określonej w art. 17 u.p.z.p.

Ocenę zgodności uchwały z przepisami prawa wyższego rzędu należy dokonać z punktu widzenia delegacji ustawowej, szczegółowo określonej w art. 3 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. oraz w związku z przepisami odrębnymi. Rada gminy w ramach władztwa planistycznego może kreować politykę przestrzenną, będąc jednak związana postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jak i ramami ustawowymi swobody planistycznej.

Istotę sprawy stanowi rozpoznanie przesłanki sprzeczności, która implikuje stwierdzenie nieważności uchwały jednostki samorządu terytorialnego w świetle wprowadzenia zagadnienia zagospodarowania uzupełniającego, które modyfikuje przeznaczenie pierwotne obszarów objętych planem miejscowym.

Sąd zwraca uwagę w pierwszej kolejności, że procedura planistyczna, której pozytywnym zwieńczeniem jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest wyrazem władztwa organu stanowiącego każdej jednostki samorządu terytorialnego. W związku z tym, wykładnia przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odnośnie wymogów stawianych planom miejscowym nie może nazbyt rygorystyczna i nie może prowadzić do naruszenia zasady samodzielności gminy w zakresie przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów leżących na obszarze gminy (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2551/11, https://cbois.nsa.gov.pl, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Rady gmin mają swobodę w zakresie sprawowania swojego władztwa z jednoczesnym wyłączeniem dowolności.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.: "W planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania."

Lokalny prawodawca określił, zgodnie z powyższym wymogiem przeznaczenie obszaru objętego planem jako:

1) teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej [...] oraz,

2) teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej [...]

- a także wskazał linię rozgraniczającą wskazane tereny ze względu na ich odrębne przeznaczenie.

Skarżący podniósł zarzut sprzeczności w zakresie ustanowienia przeznaczenia każdego ze wskazanych terenów z uwagi na fakt, że lokalny prawodawca dopuścił w ramach uzupełniającego zagospodarowania tereny [...] towarzyszących budynków o funkcji usługowej, a w zakresie terenu [...] – budynków o funkcji usługowej, produkcyjnej lub magazynowej. Ponadto, Skarżący zarzucił także brak naniesienia linii rozgraniczającej w ramach terenu zabudowy pierwotnej od uzupełniającej.

Sąd nie podziela zasadności zarzutów Skarżącego. Wprowadzając w zakresie terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną uzupełniającej zabudowy usługowej, lokalny prawodawca, chcąc zagwarantować zrównoważony rozwój tego terenu wprowadził modyfikacje w zagospodarowaniu, które będą jedynie subsydiarnie wzmacniać przeznaczenie terenu, czyniąc go niejako kompletnym. W ocenie Sądu jest dopuszczalne z punktu widzenia obowiązującego prawa również takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach (różnym przeznaczeniu), pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne. Zestawiając ze sobą przeznaczenie mieszkaniowe terenu i wspomagające (uzupełniające) je zagospodarowanie usługowe, nie można dopatrzeć się sprzeczności, która powodowałaby, iż przeznaczenia te się wzajemnie wykluczają. Należy w tym miejscu pamiętać, że wolą ustawodawcy jest, aby zagwarantować w drodze planu miejscowego realizację podstawowych wartości, leżących u podstaw systemu aksjologicznego ustawy. Jedną z nich jest realizacja potrzeb interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.). Uzasadnienie aksjologiczne rozwiązań ustawodawcy sprawia, że lokalny prawodawca chcąc zrealizować założenia, które są traktowane jako szczególnie istotne, prowadzi procedurę planistyczną w sposób zapewniający beneficjentom możliwość zaspokojenia potrzeb interesu publicznego, a w tym przypadku realizuje się to poprzez dostęp do możliwości prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej.

Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym stwierdzono, że "lokalizacja usług nieuciążliwych nie zmienia mieszkaniowego sposobu zagospodarowania terenów i co do zasady jest dopuszczalna także na terenach przeznaczonych wyłącznie pod zabudowę mieszkaniową" (wyrok z dnia 9 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 420/17, CBOSA). Należy przypomnieć, że lokalny prawodawca wprowadził ograniczenia, według których zagospodarowanie uzupełniające terenu nie może zdominować pierwotnego przeznaczenia terenu, co stanowi wyraz precyzyjnego wskazania sposobu zagospodarowania terenu. Przez uzupełniające zagospodarowanie terenu "należy rozumieć przeznaczenie terenu uzupełniające jego przeznaczenie podstawowe i mogące być traktowane wyłącznie jako towarzyszące zapisanemu w planie przeznaczeniu podstawowemu oraz nie mogące występować jako samodzielna funkcja danego terenu z zastrzeżeniem że powierzchnia zabudowy obiektów budowlanych związanych z uzupełniającym zagospodarowaniem terenu nie może przekraczać powierzchni zabudowy obiektów budowlanych związanych z podstawowym przeznaczeniem terenu" (§ 2 pkt 5 uchwały).

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego obszaru [...], według którego sprzeczne jest dopuszczenie zagospodarowania uzupełniającego polegające na lokalizacji obiektów usługowych, produkcyjnych lub magazynowych lokalny prawodawca przewidział jako podstawową destynację terenu zagospodarowanie na cele mieszkaniowo-usługowe. Drugi człon tego wyrażenia wyraźnie wskazuje na działalność usługową. Poza działalnością usługową, również działalność magazynowa lub produkcyjna wspiera wykonywanie funkcji pierwotnej. Nie można uznać również w tym przypadku, że są to działalności wykluczające się i sprawiające, że sposób zagospodarowania jest wewnętrznie sprzeczny. Jako działalność sprzeczną, która wyklucza obie działalności jest działalność przykładowo rolnicza i pozarolnicza, która mogłaby być realizowana na jednym obszarze (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26 września 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 398/17, CBOSA). W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie taki właśnie stan rzeczy nie zaistniał. Również i w tym przypadku Rada Gminy wprowadziła stosowne ograniczenia, które uniemożliwią niekontrolowaną zmianę przeznaczenia terenu w § 6 ust. 1-3 uchwały. Na szczególną uwagę zasługuje treść ust. 3 powołanego przepisu, w którym lokalny prawodawca przedstawił enumeratywny katalog form działalności gospodarczej, której prowadzenie na wskazanym terenie jest zabronione.

Sąd zwraca także uwagę, że "brak jest przepisu, który nakładałby na gminę obowiązek rozgraniczenia liniami terenów o poszczególnych funkcjach dopuszczonych w ramach jednego terenu o przeznaczeniu mieszanym" (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 listopada 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 800/18, CBOSA). Ani w treści ustawy, ani w treści rozporządzenia nie znajdzie się przepisu, który istotnie wprowadzałby nakaz wyznaczenia linii, o której mowa w uzasadnieniu powołanego wyroku tut. Sądu. Nie można zatem zgodzić się z argumentacją Skarżącego, co do powinności wprowadzenia takiej linii w załączniku graficznym do uchwały. "Treść art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., nie zawiera żadnych zastrzeżeń i ograniczeń co do przeznaczenia terenu przyjmowanego w planie, a jedynie wskazuje, że określenie przeznaczenia terenu oraz wskazanie linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania stanowi obligatoryjny element planu miejscowego. Do naruszenia tego przepisu mogłoby zatem dojść, gdyby prawodawca lokalny nie rozgraniczył od siebie terenów o różnym, odmiennym przeznaczeniu, lecz nie stanowi naruszenia tego przepisu określenie dla danego terenu przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego przeznaczenia uzupełniającego" (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 13 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 328/19, CBOSA).

Zasadny jest także argument podniesiony w odpowiedzi na skargę, a dotyczący obszaru objętego zaskarżonym planem miejscowym. Jego niewielka powierzchnia implikuje bowiem możliwość powstania jedynie niewielkiej gabarytowo zabudowy związanej z uzupełniającym zagospodarowaniem terenu, zaś peryferyjne położenie na skraju wsi predysponuje do wprowadzenia takiego uzupełniającego sposobu zagospodarowania. Podkreślić także należy, że teren objęty zaskarżonym planem leży na obszarze, który w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], wprowadzonym w formie ujednoliconej uchwałą Rady Gminy Nr [...] z dnia [...].06.2017 r. oznaczony został jako teren zabudowy mieszkaniowej, zabudowy zagrodowej, zabudowy usługowej i produkcji nieuciążliwej.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał zarzuty sformułowane w skardze za niezasadne, co implikuje konieczność oddalenia skargi w całości, o czym Sąd orzekł w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.