Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J. [...] spółka akcyjna z siedzibą w B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 lutego 2026 r., sygn. akt II SA/Po 688/25 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi J. [...] spółka akcyjna z siedzibą w B. na czynność Wójta Gminy S. z dnia 25 kwietnia 2018 r., nr 44/2018 w przedmiocie włączenia nieruchomości do Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy S. postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z 11 lutego 2026 r., sygn. akt II SA/Po 688/25 odrzucił skargę J. [...] spółka akcyjna z siedzibą w B. na czynność Wójta Gminy S. z 25 kwietnia 2018 r., nr 44/2018 w przedmiocie włączenia nieruchomości do Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy S. i nakazał zwrócić stronie skarżącej uiszczony wpis od skargi.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi zobowiązany jest zbadać zachowanie terminu do wniesienia skargi oraz jej dopuszczalność formalną. Zauważył, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest czynność Wójta Gminy S. z 25 kwietnia 2018 r., nr 44/2018 w przedmiocie włączenia nieruchomości do Gminnej Ewidencji Zabytków (dalej również jako: "GEZ") Gminy S. - budynku spichlerza, zlokalizowanego w B. na nieruchomości stanowiącej działkę ewid. nr [...], zapisaną w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...]. Powołując się na utrwalone już w tym przedmiocie orzecznictwo sądowoadministracyjne Sąd podniósł, że włączenie zabytku nieruchomego do gminnej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1292), dalej powoływanej jako: "u.o.z.o.z.", kwalifikowane jest jako czynność organu administracji, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143), dalej: "p.p.s.a.", podlegająca kognicji sądów administracyjnych, a nie akt organu samorządowego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.

W ocenie Sądu konsekwencją dokonania powyższej kwalifikacji czynności Wójta Gminy S. z 25 kwietnia 2018 r. było przyjęcie, że terminowość wniesienia skargi w tej sprawie należało ustalić na podstawie normy prawnej zawartej w art. 53 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę.

Analizując zatem terminowość wniesienia skargi Sąd wskazał, że z doręczonych Sądowi akt sprawy wynika, że skarżąca Spółka skargę na czynność Wójta z 25 kwietnia 2025 r. złożyła w dniu 14 sierpnia 2025 r. Niezależnie więc od spornych stanowisk stron co do okoliczności związanych z uzyskaniem wiedzy o podjęciu kwestionowanej czynności, Sąd stwierdził, że skarżąca Spółka o czynności włączenia przedmiotowego spichlerza do GEZ wiedziała co najmniej od 28 marca 2025 r., tj. od kiedy bezpośrednio na adres Spółki doręczono pismo Wójta Gminy S. z 26 marca 2025 r., informujące o braku podstaw do wyłączenia przedmiotowego spichlerza z GEZ. Ponadto w dniu 2 kwietnia 2025 r. Spółka skierowała do Wójta Gminy S. wniosek o udostępnienie dokumentów dotyczących wpisu do gminnej ewidencji zabytków budynku spichlerza, co dodatkowo potwierdza okoliczność, że Spółka w powyższej dacie wiedziała o przedmiotowej czynności.

Dlatego też Sąd uznał, że Spółka wnosząc skargę w niniejszej sprawie w dniu 14 sierpnia 2025 r. wniosła ją z oczywistym uchybieniem 30-dniowego terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a., co uzasadniało odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Jednocześnie, mając na uwadze wynikającą z art. 53 § 2 zdanie drugie p.p.s.a. kompetencję, w myśl której sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżąca Spółka nie wykazała się należytą starannością w dbałości o własne sprawy. Zdaniem Sądu nic nie stało na przeszkodzie, aby w terminie 30 dni od daty powzięcia wiadomości o czynności ujęcia zabytku w GEZ Spółka wniosła skargę do sądu administracyjnego. Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącej Spółki, że ze względu na występujące w orzecznictwie rozbieżności co do charakteru ujęcia obiektu w GEZ uchybienie terminu we wniesieniu skargi miało miejsce bez winy skarżącej, gdyż jak zauważył Sąd rozbieżności w powyższym zakresie zostały usunięte jeszcze w latach 2023-2024. Sąd pierwszej instancji podkreślił również, że skarżąca Spółka jako profesjonalny podmiot działający od lat w branży budowlanej powinna dochować obiektywnego miernika staranności w prowadzeniu własnych spraw poprzez dysponowanie niezbędną wiedzą fachową dotyczącą różnych aspektów procesu inwestycyjnego, w tym również z zakresu ochrony zabytków, a także mieć zabezpieczoną możliwość skorzystania z bieżącej pomocy prawnej. Ponadto Sąd wskazał, że rozpoczęcie biegu terminu do wniesienia skargi rozpoczyna się z uzyskaniem wiedzy o podjęciu kwestionowanej czynności, a nie z uzyskaniem wiedzy, że czynność ta mogła zostać podjęta z naruszeniem przepisów prawa. Dlatego też oczekiwanie na całość dokumentacji dotyczącej kwestionowanego wpisu do GEZ również nie uzasadniało w ocenie Sądu uznania, że uchybienie terminu do wniesienia skargi nastąpiło bez winy skarżącej Spółki.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła skarżąca Spółka zarzucając mu naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 53 § 2 i art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi w stanie faktycznym i prawnym, w którym uzasadnione było stwierdzenie przez Sąd, na podstawie art. 53 § 2 zd. 2 p.p.s.a., że uchybienie terminowi nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznanie merytorycznie sprawy, w konsekwencji czego nastąpiło naruszenie art. 45 ust. 1 Konstytucji RP i wyrażone w tym przepisie prawo do sądu;

2) art. 53 § 2 zd. 2 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu, w sytuacji gdy w okolicznościach niniejszej sprawy należało ten przepis zastosować ze względu na brak winy skarżącej, o czym świadczyły istotne rozbieżności w orzecznictwie i doktrynie co do kwalifikacji ujęcia nieruchomości w GEZ jako czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. lub aktu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. oraz fakt, że w kontaktach z urzędami skarżąca nie była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, a jedynie przez współpracującego z nią projektanta, którego zakres umocowania nie obejmował nawet spraw związanych z ujęciem spornego budynku w GEZ, a także, że skarżąca nigdy nie została pouczona przez organy o możliwości wystąpienia ze skargą na czynność ujęcia w GEZ.

W oparciu o przedstawione zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Odpowiedź na zażalenie złożył Wójt Gminy S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o oddalenie zażalenia w całości, a także o zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem prawidłowo przyjął, że włączenie do ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 4 i 5 u.o.z.o.z. zabytku nieruchomego jest czynnością organu administracji, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a nie aktem organu samorządowego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Kwalifikacja prawna czynności ujęcia nieruchomości w GEZ jest w sprawie bezsporna, a występujące w orzecznictwie rozbieżności w tym zakresie zostały usunięte całkowicie w latach 2023 – 2024.

Z kolei kwestia kwalifikacji prawnej powyższej czynności organu administracyjnego, ma istotne znaczenie w zakresie określenia terminu na wniesienie skargi w tym przedmiocie, zgodnie bowiem z art. 53 § 2 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności, przy czym sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Wniesienie skargi po terminie obliguje zatem Sąd do jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Jak wyżej zauważono, w przypadku aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., termin do wniesienia skargi zaczyna biec od dowiedzenia się o wydaniu tego aktu lub podjęciu innej czynności. Tak więc o rozpoczęciu biegu terminu do wniesienia skargi nie decyduje świadomość naruszenia prawa przez organ, ale dzień, w którym strona dowiedziała się o władczym działaniu organu. Sąd pierwszej instancji na podstawie akt sprawy słusznie zauważył, czego nie kwestionuje też skarżąca Spółka, że skarżąca o czynności włączenia przedmiotowego spichlerza do GEZ wiedziała już od 28 marca 2025 r., a na pewno od 2 kwietnia 2025 r., kiedy to wystąpiła do Wójta Gminy S. z wnioskiem o udostępnienie dokumentacji dotyczącej wpisu do GEZ. Tymczasem skarga w niniejszej sprawie została wniesiona w dniu 14 sierpnia 2025 r., a zatem, po upływie 30-dniowego terminu określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a.

Jak wynika z zażalenia skarżąca Spółka w zasadzie nie kwestionuje uchybienia terminu do wniesienia skargi w niniejszej sprawie, wywodzi jednak, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy skarżącej. Odnosząc się do podniesionej przez Spółkę argumentacji zauważyć należy, że podnoszone rozbieżności w orzecznictwie co do kwalifikacji ujęcia nieruchomości w GEZ jako czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. lub aktu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., jak wskazano powyżej, zostały usunięte całkowicie w latach 2023 – 2024. Tak więc powoływanie się Spółki na brak wiedzy o konieczności dochowania terminu z art. 53 § 2 p.p.s.a. nie może świadczyć o braku jej winy w uchybieniu terminu do wniesienia skargi, mimo że jak podnosi Spółka nie była informowana przez organ o możliwości złożenia skargi na ujęcie nieruchomości w GEZ. Skarżąca Spółka jako profesjonalny podmiot prawa handlowego, działający w branży budowlanej, powinna dysponować niezbędną wiedzą fachową dotyczącą różnych aspektów procesu inwestycyjnego, w tym również z zakresu ochrony zabytków, i w razie wątpliwości korzystać z profesjonalnej pomocy prawnej, czego należy oczekiwać od podmiotu należycie dbającego o prowadzenie własnych spraw, zachowującego obiektywny miernik staranności. A zatem podnoszona okoliczność, że Spółka nie korzystała wcześniej z profesjonalnej pomocy prawnej przy prowadzeniu własnych spraw, współpracując jedynie z projektantem, nie ma znaczenia dla oceny zawinienia skarżącej w uchybieniu terminu.

Tak więc stwierdzić należy, że skarżąca Spółka zarówno w zażaleniu jak i w skardze nie przedstawiła jakiejkolwiek argumentacji świadczącej o tym, że zachodzą podstawy do uznania, że uchybienie terminu do wniesienia skargi nastąpiło bez winy strony. Wobec powyższego uznać należy, że niewniesienie skargi w ustawowym terminie było przejawem niedołożenia należytej staranności i największego w danych okolicznościach wysiłku w prowadzeniu własnej sprawy przez stronę, która, jak również słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, jest profesjonalnym podmiotem prawa handlowego, od którego należy oczekiwać dochowania obiektywnego miernika staranności w prowadzeniu własnych spraw. Tym samym za niezasadne uznać należy zawarte w zażaleniu zarzuty dotyczące naruszenia art. 53 § 2 p.p.s.a. i art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Odnosząc się natomiast do podnoszonej w zażaleniu kwestii zbyt rygorystycznego i formalistycznego podejścia Sądu do kwestii uchybienia terminu we wniesieniu skargi, wyjaśnić należy, że nieuwzględnienie z uwagi na niewykazanie braku winy skarżącej w uchybieniu terminu nie jest naruszeniem konstytucyjnej zasady prawa do sądu. Z treści art. 45 ust. 1 Konstytucji RP jednoznacznie wynika wola ustawodawcy, aby prawem do sądu objąć możliwie najszerszy zakres spraw, zaś z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika dyrektywa interpretacyjna zakazująca stosowania zawężającej wykładni prawa do sądu. W sferze interpretacji prawa dyrektywalna rola prawa do sądu łączy się z techniką wykładni przyjaznej Konstytucji (prokonstytucyjnej), która stanowi zabieg, w toku którego, w oparciu o wyniki wykładni dokonanej różnymi, dopuszczalnymi i akceptowanymi metodami, dochodzi do ustalenia treści normy prawnej zrekonstruowanej na podstawie przepisów o randze podkonstytucyjnej, które w możliwie najpełniejszy sposób pozwala na realizację postanowień Konstytucji RP. Obowiązek dopełnienia wymagań formalnych przez stronę, które nie są nadmierne i służą celom postępowania sądowego, nie może być jednak postrzegany jako ograniczenie prawa do sądu. Uprawnienia procesowe i konstytucyjne stron postępowania sądowego, w tym naczelna zasada prawa do sądu zawarta w art. 45 ust. 1 Konstytucji, na którą składa się m.in. prawo dostępu do sądu, nie ma charakteru absolutnego i może podlegać prawnie przewidzianym ograniczeniom, w tym nałożeniu na strony obowiązku dokonywania określonych czynności w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym w określonej formie i terminach. Uporządkowana procedura sądowa gwarantuje pewność prawa i jego przewidywalność dla uczestników postępowania. Przepisy formalne zapewniają bezpieczeństwo prawne i przejrzystość postępowania. Pełnią funkcję ochronną dla uczestników postępowania, zapewniając bezstronność osiąganą przez jednakowe wymagania formalne stawiane obu stronom procesu. Tego rodzaju warunki realizacji prawa do sądu służą dobru wymiaru sprawiedliwości. Co więcej, przy terminowym dokonywaniu czynności procesowych prawo jednostki do sądu może być w pełni realizowane. W okolicznościach przedmiotowej sprawy nie można zatem zgodzić się z zarzutem dotyczącym naruszenia art. 45. ust. 1 Konstytucji i wyrażonym w tym przepisie prawie do sądu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.

Odnosząc się do wniosku pełnomocnika organu – Wójta Gminy S. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, wyjaśnić należy, że przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a., które regulują kwestie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek wniesienia zażalenia na postanowienie Sądu pierwszej instancji.