IV SA/Gl 65/05 - Wyrok

Data orzeczenia	2006-04-10	
Data wpływu	2005-01-20	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Beata Kalaga-Gajewska
Stanisław Nitecki /sprawozdawca/
Tadeusz Michalik /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)	
Sygn. powiązane	I OSK 1211/06	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik, Sędziowie WSA Beata Kalaga-Gajewska, WSA Stanisław Nitecki (spr.), Protokolant starszy referent Agnieszka Janecka, po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi Gminy W. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zajęcia pasa drogowego oddala skargę	
Uzasadnienie
Prezydent Miasta W. Ś. decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 21 ust. 1a oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.), § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych ( Dz. U. Nr 6, poz. 33 ze zm.) i art. 104, art. 107 § 1 i § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego zezwolił A. H. na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w W. Ś. o powierzchni [...] m2 w celu budowy budynku usługowo-mieszkalnego. Termin wykonania robót od [...] do [...] i ustalił opłatę w wysokości [...] zł.

Odwołanie od tej decyzji wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. A. H. W odwołaniu tym wyraził swoje niezadowolenie z otrzymanej decyzji i wskazał, że opłata za zajęcie pasa drogi ustalona została w zawyżonej wysokości, ponieważ znaczna część wskazanej powierzchni jest własnością skarżącego, za którą płaci podatek od nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia

[...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniósł jedynie A. H. W dalszej części uzasadnienia organ ten wskazał, że wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i pobieranie z tego tytułu opłat dotyczy wyłącznie dróg publicznych, czyli dotyczy drogi zaliczonej do jednej z kategorii dróg: krajowych, wojewódzkich, powiatowych czy gminnych. W następstwie przeprowadzonej analizy stanu prawnego i postępowania dowodowego dotyczącego statusu ulicy [...], organ ten doszedł do przekonania, że ulica ta nie została w sposób formalny zaliczona do kategorii dróg gminnych, ponieważ wykaz dróg zamieszczony w załączniku nr 1 i 2 do uchwały z dnia [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Nr [...]w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych i lokalnych; nie został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa K. W konsekwencji oznacza to zdaniem tego organu, że ulica ta nie jest drogą publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, a tym samym decyzja organu pierwszej instancji wydana została bez podstawy prawnej, gdyż w odniesieniu do dróg wewnętrznych nie ma podstaw prawnych do wydawania w drodze decyzji administracyjnej zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i pobierania z tego tytułu opłat. Tym samym wyczerpane zostały przesłanki uznania powyższego postępowania za bezprzedmiotowe i umorzenia postępowania na zasadzie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Z decyzją tą nie zgodził się Zastępca Prezydenta Miasta W. Ś. działający z upoważnienia Prezydent Miasta W. Ś., który pismem z dnia [...] wniósł skargę do sądu administracyjnego. W skardze tej zarzucił organowi odwoławczemu, że błędnie ocenił stan prawny w sprawie i uznał, że przedmiotowa uchwała Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] została opublikowana w sposób odpowiadający ówcześnie obowiązującym przepisom prawa, co w konsekwencji oznacza, że istniały podstawy prawne do wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego. Nadto Prezydent Miasta W. Ś. wskazał, że organ odwoławczy w swoich rozstrzygnięciach nie jest konsekwentny, a wskazana powyżej uchwała nie została nigdy wyeliminowana z obrotu prawnego, jak również nie stwierdzono jej nieważności.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej odrzucenie z uwagi na brak pełnomocnictwa do wniesienia skargi przez osobę wnoszącą, a w dalszej kolejności do jej oddalenia z powołaniem się na analogiczną argumentację do tej, która została zaprezentowana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach pismem procesowym z dnia [...] sygn. akt IV SA/Gl 65/05 wezwał Gminę W. Ś. do uzupełnienia braków formalnych skargi w zakresie nadesłania pełnomocnictwa dla Zastępcy Prezydenta Miasta do wniesienia skargi oraz do uiszczenia wpisu od wniesionej skargi.

W odpowiedzi na wskazane wezwanie pełnomocnik Gminy W. Ś. radca prawny A. T. – M. pismem procesowym z dnia [...] uzupełniła braki formalne skargi i uiściła wpis od skargi oraz sprecyzowała, ze skarga wniesiona została w imieniu Gminy W. Ś.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje :

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ), czyli pod względem zgodności z prawem wykazała, że decyzja ta nie narusza obowiązujących przepisów prawa, a tylko w takim przypadku Sąd zobowiązany jest skargę uwzględnić.

Kluczowym zagadnieniem dla rozpatrywanej sprawy jest wyjaśnienie czy wnosząca skargę Gmina W. Ś. jest uprawniona do wniesienia skargi, czy też nie posiada takiej legitymacji. Rozpatrzenie tego problemu jest ważne z tego powodu, gdyż w pierwszej instancji decyzję w sprawie podejmował Prezydent Miasta W. Ś., a zatem organ wykonawczy gminy.

Stosownie do postanowień art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Oznacza to, że przywołana ustawa posługuje się identycznym terminem jaki jest zamieszczony w art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego w przypadku wyznaczenia strony tego postępowania. Jednakże należy zauważyć, że podmiot, który na etapie postępowania administracyjnego legitymował się przymiotem strony będzie nim dysponował w ramach postępowania sądowoadministracyjnego. Jednocześnie należy zauważyć, że przywołany art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego przymiot strony przydaje podmiotowi na którym ciąży określony obowiązek i w tym zakresie zakres legitymacji procesowej w ramach postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego ulega rozwarstwieniu. Podmiot powołujący się na swój interes prawny w ramach postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego wywodzi go z przepisów prawa materialnego, ponieważ tylko te przepisy wyznaczają interes prawny.

Jak zostało zaznaczone, w rozpatrywanej sprawie organem pierwszej instancji jest Prezydent Miasta W. Ś., gdyż to ten organ stosownie do postanowień art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) jest zarządcą drogi w przypadku dróg gminnych i do jego kompetencji stosownie do postanowień art. 40 ust. 1 wyżej wskazanej ustawy należy wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogi jak również po myśli ust. 3 tegoż przepisu do naliczania i pobierania opłaty ze wskazanego tytułu. Jednocześnie według art. 40a wskazanej ustawy opłaty te stanowią przychody środków specjalnych odpowiednich zarządów dróg, przeznaczonych na budowę, przebudowę, remont, utrzymanie i ochronę dróg oraz drogowych obiektów inżynierskich i przepraw promowych.

Natomiast skargę w sprawie wnosi Gmina W. Ś., która kwestionuje ustalenia przyjęte przez organ odwoławczy i przeprowadza odmienną wykładnię zastosowanych w sprawie przepisów, a w szczególności akcentuje, że ul. [...] w W. Ś. jest drogą gminną, ponieważ została w sposób prawidłowy zaliczona do tej kategorii dróg, a stosowna uchwała Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. została w sposób właściwy opublikowana. Wskazane okoliczności stały się podstawą wniesionej skargi, zatem Gmina W. Ś. we wniesionej skardze nie powołuje się na swój interes prawny w tym by kwestionować rozstrzygnięcie organu odwoławczego.

Zdaniem Sądu argumenty podnoszone przez stronę skarżącą nie mogą być uwzględnione, ponieważ w skardze Gmina kwestionuje prawidłowość zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. w kontekście nieprawidłowej wykładni przepisów prawa leżących u podstaw wydania zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że skarżąca Gmina nie wskazuje jaki to jej interes prawny został naruszony, lecz polemizuje z ustaleniami organu wyższego stopnia. Przedstawiony powyżej stan sprzeczny jest z istotą zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zgodnie z którą zarówno organ pierwszej instancji jak również organ wyższego stopnia obowiązani są do merytorycznego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Tym samym organ odwoławczy nie jest powołany jedynie do kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale także ma możliwość podejmowania rozstrzygnięcia merytorycznego. W tej sytuacji wniesienie przez Gminę W. Ś., a właściwie przez Prezydenta Miasta W. Ś., skargi na decyzję organu wyższego stopnia, narusza treść przywołanej powyżej zasady wynikającej z treści art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Przedstawiony powyżej pogląd o niemożności występowania gminy w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym w podwójnej roli; raz jako organ orzekający w sprawie w drodze decyzji administracyjnej, a drugi raz jako strona prowadzonego postępowania, znajduje umocowanie w orzecznictwie sądów administracyjnych ( zob. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2005 r. OSK 1017/04, czy też wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 listopada 2004 r. IV SA 4913/03 Lex 164514).

Skoro wnosząca skargę Gmina W. Ś. nie legitymuje się interesem prawnym w rozumieniu art. 50 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tym samym nie posiada legitymacji procesowej do wniesienia skargi, a Sąd zobowiązany był do jej oddalenia.

Na marginesie należy zauważyć, że stanowisko zaprezentowane przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji znajduje umocowanie w obowiązujących przepisach prawa, a zatem argumenty podnoszone przez stronę skarżącą nie mogą być uwzględnione. Przyjdzie zgodzić się z Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K., że uchwała Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] nie została opublikowana w sposób prawidłowy, ponieważ stanowiące z nią integralną część załączniki nie zostały opublikowane w Dzienniku Urzędowym województwa K. Skoro art. 9 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 marca 1987 r. przewidywał niezbędność publikacji uchwał rad narodowych w sprawie zaliczenia dróg do poszczególnych kategorii w wojewódzkich dziennikach urzędowych, to obowiązek ten odnosił się w szczególności do wskazanych wykazów. Przyjęcie odmiennego poglądu sprzeczne byłoby z celem i istotą wskazanego przepisu, jak również regułami publikacji przepisów prawa miejscowego określonymi w art. 72 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządzie terytorialnym ( Dz. U. Nr 41, poz. 185 ze zm.). W przepisie tym stanowiło się, ze akty prawa miejscowego wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Skoro przedmiotowa uchwała nie została opublikowana w całości, tym samym nie weszła do porządku prawnego i tym samym nie może stanowić podstawy prawnej podejmowania rozstrzygnięć przez organy administracji publicznej.

Sąd z urzędu przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji dostrzegł uchybienie w jej uzasadnieniu, sprowadzające się do przywołania niewłaściwej ustawy. Otóż organ odwoławczy przywołał ustawę z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą państwa ( Dz. U. Nr 106, poz. 668 ), natomiast winien przywołać ustawę z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Uchybienie to nie miało jednakże wpływu na wynik sprawy, zatem nie została wyczerpana przesłanka uwzględnienia skargi przewidziana treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – inne naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy.

Skoro Sąd nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia skargi, to stosownie do postanowień art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało skargę oddalić.

su.