Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak (spr.) Asesor WSA Ewelina Dziuban Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2026 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 3 września 2025 r. nr SKO.ŚR/4111/194/2025 w przedmiocie uchylenia decyzji o ustaleniu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 3 września 2025 r. sygn. akt SKO.ŚR/4111/194/2025 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej – A. J., od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Olkusz z dnia 27 maja 2025 r., nr OPS/5230/ZP/124/2025, orzekającej o uchyleniu decyzji administracyjnej nr 81820/ZP/76/07 z dnia 23 lutego 2007 r. (ze zmianą) w sprawie ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla skarżącej, za okresy:

od 01.01.2007 r. do 31.08.2007 r.,

od 01.10.2008 r. do 31.12.2010 r.,

od 01.12.2011 r. do 31.07.2012 r.

od 01.03.2013 r. do nadal,

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Opisaną wyżej decyzją organ I instancji orzekł jak na wstępie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że pismem z dnia 28 marca 2025 r. Wojewoda Małopolski, jako organ właściwy w zakresie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego poinformował, że w sprawie skarżącej mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w następujących okresach: - od 01.01.2007 r. do 31.08.2007 r., - od 01.10.2008 r. do 31.12.2010 r., - od 01.12.2011 r. do 31.07.2012 r. - od 01.03.2013 r. do nadal, na podstawie art. 23a ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (dalej u.ś.r.).

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie decyzji w całości i ponowne przyznanie jej prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. W odwołaniu podniosła, że decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego oraz wbrew utrwalonemu orzecznictwu sądów administracyjnych, błędnej wykładni art. 23a ust. 5 u.ś.r. Nadto zarzuciła organowi nierzetelnie ustalony stan faktyczny. Wskazała, ze uchylenie decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny może nastąpić wyłącznie ze skutkiem na przyszłość, a nie wstecznie oraz brak podstaw do uchylenia świadczenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 3 września 2025 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazało, że decyzją z dnia 23 lutego 2007 r., nr 81820/ZP/76/07 ustalono skarżącej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Organ odwoławczy powołał treść art. 23a ust. 5 i ust. 6 ustawy i podniósł, że uchylenie przez organ I instancji prawa do świadczeń rodzinnych musi zostać poprzedzone ustaleniem przez wojewodę zastosowania w danej sprawie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

Kolegium podkreśliło, że wyłącznie do wojewody należy ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Tym samym dokonane przez wojewodę ustalenie ma charakter wiążący dla organu właściwego i ten skutek, że właściwy organ obligatoryjnie uchyla prawo do przyznanych świadczeń rodzinnych, co powinno nastąpić od dnia, od którego mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, w zakresie świadczeń rodzinnych. Wiąże się to jednocześnie ze zmianą właściwości rzeczowej organu do rozpoznania wniosku o przyznanie świadczeń rodzinnych. Zgodnie bowiem z art. 23a ust 6 u.ś.r. w przypadku, gdy wojewoda ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, samodzielnie ustala prawo do świadczeń rodzinnych.

Kolegium wskazało, że organ I instancji oparł swoją decyzję na podstawie pisma Wojewody Małopolskiego z 28 marca 2025 r., który jako organ właściwy w zakresie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego poinformował, że w sprawie skarżącej mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w następujących okresach: od 01.01.2007 r. do 31.08.2007 r., od 01.10.2008 r. do 31.12.2010 r., od 01.12.2011 r. do 31.07.2012 r. od 01.03.2013 r. do nadal, a Burmistrz Miasta i Gminy Olkusz nie jest uprawniony do badania zasadności ustaleń wojewody ani rozważania, jakie mogą być potencjalne skutki uchylenia decyzji. Organ gminy zobowiązany do zastosowania art. 23a ust. 5 u.ś.r., nie dokonuje zatem analizy przesłanek w oparciu o które wojewoda stwierdził, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji zabezpieczenia społecznego. Zatem organ I instancji zasadnie przyjął, że ww. pismo Wojewody Małopolskiego wypełnia warunek ustawowy, aktualizujący po stronie właściwego organu obowiązek uchylenia przyznanego prawa do świadczeń rodzinnych jako przyznanego przez organ niewłaściwy. Ustalenie, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, o których mowa w art. 21 u.ś.r., wiąże się ze zmianą właściwości rzeczowej organu do rozpoznania wniosku o przyznanie świadczeń rodzinnych. Z powyższych względów, w ocenie Kolegium, decyzja organu I instancji o uchyleniu na mocy art. 23a ust. 5 u.ś.r., prawa do zasiłku pielęgnacyjnego przyznanego na rzecz skarżącej była prawidłowa, gdyż okresy przyznania tego zasiłku, tj. od 01.01.2007 r. do 31.08.2007 r., od 01.10.2008 r. do 31.12.2010 r., od 01.12.2011 r. do 31.07.2012 r. - od 01.03.2013 r. do nadal, pokrywają się z okresami w których mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego ustalonymi przez Wojewodę Małopolskiego i wskazanymi w piśmie znak [...].

Nie oznacza to, że skarżąca została pozbawiona tych świadczeń i będzie musiała je zwracać. Kolegium jeszcze raz podkreśla, że uchylenie decyzji w trybie art. 23a ust. 5 u.ś.r. nie kończy postępowania o przyznanie świadczeń rodzinnych w tym zasiłku pielęgnacyjnego, gdyż o świadczeniu tym częściowo będzie orzekał zgodnie z właściwością rzeczową wynikającą z koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego wojewoda (w odniesieniu do okresu od 01.01.2007 r. do 31.08.2007 r., od 01.10.2008 r. do 31.12.2010 r.). Z kolei, z uwagi na to, że ustawodawstwo innego kraju, którym w przypadku tego postępowania jest Francja ma zastosowanie na zasadzie pierwszeństwa w okresie od 01.12.2011 r. do 31.07.2012 r. oraz od 01.03.2013 r. do nadal, to wniosek skarżącej w tym zakresie zostanie przekazany do instytucji właściwej państwa członkowskiego celem wydania rozstrzygnięcia w odniesieniu do tych okresów.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca –domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu l instancji z dnia 27 maja 2025 r., w całości. Skarżąca podniosła, że nie pobiera dodatku pielęgnacyjnego, ani innych świadczeń wykluczających prawo do zasiłku pielęgnacyjnego w jakimkolwiek państwie członkowskim poza Polską. W jej ocenie decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz wbrew utrwalonemu orzecznictwu sądów administracyjnych. Organy nie ustaliły, czy skarżąca lub jej rodzina w jej imieniu, faktycznie pobierali świadczenia rodzinne za granicą. Ograniczono się do teoretycznej możliwości objęcia skarżącej systemem francuskim.

Zdaniem skarżącej organ nie wykazał, by pobierała ona w spornych okresach świadczenie wykluczające prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Brak analizy tej kwestii jest naruszeniem art. 23a ustawy i art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. W ocenie skarżącej organ odwoławczy nie odniósł się precyzyjnie do wszystkich zarzutów z odwołania. Uzasadnienie decyzji nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a., jest ogólnikowe, nie uwzględnia istotnych okoliczności sprawy i argumentacji strony. Taki sposób rozpoznania sprawy przez SKO narusza obowiązki wynikające z art. 136,138 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył, co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 3 września 2025 r. sygn. akt SKO.ŚR/4111/194/2025, utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Olkusz z dnia 27 maja 2025 r., nr OPS/5230/ZP/124/2025, orzekającej o uchyleniu decyzji administracyjnej nr 81820/ZP/76/07 z dnia 23 lutego 2007 r. (ze zmianą) w sprawie ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla skarżącej, za okresy:

od 01.01.2007 r. do 31.08.2007 r.,

od 01.10.2008 r. do 31.12.2010 r.,

od 01.12.2011 r. do 31.07.2012 r.

od 01.03.2013 r. do nadal.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2025 poz.1208). W myśl art. 23a ust. 2 tej ustawy, w przypadku przebywania osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych lub członka rodziny tej osoby lub rodzica dziecka w dniu wydania decyzji ustalającej prawo do świadczeń rodzinnych lub po dniu jej wydania poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, o którym mowa w ust. 1, organ właściwy występuje do wojewody o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, przekazując niezbędne dokumenty, w tym informacje dotyczące sprawy. W przypadku gdy wojewoda w sytuacji, o której mowa w art. 23a ust. 2 ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne za okres, o którym mowa w ust. 3. (art. 23a ust. 5 tej ustawy). W tym przypadku wojewoda na podstawie art. 23a ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych wydaje decyzję w sprawie świadczeń rodzinnych zgodnie z art. 21 za okres, o którym mowa w ust. 3.

Z kolei zgodnie z art. 23a ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wojewoda ustala i dochodzi zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w sprawach, w których mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Przepis art. 30 powołanej ustawy stosuje się odpowiednio. Stosownie do treści art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się m.in.: świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania (art. 30 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy).

Celem stosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego jest rozwiązanie występujących przypadków kumulacji świadczeń, które mogą być pobierane równocześnie na terenie dwóch państw. Organem właściwym do ustalania czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego jest zgodnie z powołanymi wyżej przepisami wojewoda. Czynność prawna wojewody stwierdzająca, czy w określonej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, nie podlega kontroli instancyjnej. Nie ma ona formy decyzji administracyjnej lub innego aktu, do którego mają zastosowanie przepisy k.p.a. oraz p.p.s.a. To sam wojewoda ustala czy w przypadku danej sprawy zastosowanie mają przepisy o koordynacji zabezpieczenia społecznego. (por. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2022 r., I OSK 1168/19, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 5 listopada 2024 r., II SA/Rz 947/24).

Zauważyć także należy, że uchylenie decyzji przyznającej świadczenie nie niesie jeszcze ze sobą skutku w postaci obowiązku zwrotu pobranych świadczeń lub odmowy ich przyznania, lecz przenosi kompetencję do rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie świadczenia wychowawczego na rzecz innego, umocowanego do tego prawnie organu (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 13 lipca 2017 r., II SA/Sz 633/17).

Zarzuty skargi koncentrują się na kwestii nieustalenia przez organ, że skarżąca lub jej rodzina w jej imieniu faktycznie pobierali świadczenia rodzinne za granicą. Jej zdaniem graniczono się do teoretycznej możliwości objęcia skarżącej systemem francuskim.

Wbrew stanowisku skarżącej, okoliczność ta pozostaje jednak bez znaczenia dla rozpoznania niniejszej sprawy. Na obecnym etapie postępowania kwestia zastosowania w sprawie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego została już bowiem przesądzona.

W postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, organ nie był uprawniony do badania, czy skarżącej przysługiwały świadczenia za okres, w którym zastosowanie mają przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, gdyż do organu wpłynęło pismo Wojewody Małopolskiego z dnia 28 marca 2025 r. znak WP-XVI.9950.4.002162.2022., zmienione następnie pismem z dnia 4 kwietnia 2025 r., który jako organ właściwy w zakresie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego poinformował, że w sprawie skarżącej mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w następujących okresach: od 01.01.2007 r. do 31.08.2007 r., od 01.10.2008 r. do 31.12.2010 r., od 01.12.2011 r. do 31.07.2012 r. od 01.03.2013 r. do nadal. Tym samym dokonane przez wojewodę ustalenie miało charakter wiążący dla organu właściwego i ten skutek, że Burmistrz obligatoryjnie uchylił prawo do przyznanych świadczeń rodzinnych.

Podkreślić należy, że skarżąca nie zostanie pozbawiona ponownego rozpatrzenia sprawy w tym zakresie. Konsekwencją uchylenia przez Burmistrza Miasta i Gminy Olkusz pierwotnej decyzji w sprawie ustalenia prawa skarżącej do wymienionego świadczenia będzie przeprowadzenie nowego postępowania w tym zakresie, ale przez właściwy organ, czyli przez Wojewodę Małopolskiego. W postępowaniu przed tym organem skarżąca może dowodzić swojego prawa do zasiłku pielęgnacyjnego za okresy objęte uchyloną decyzją.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.