II SA/Gd 536/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-11-24	
Data wpływu	2021-09-06	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku	
Sędziowie	Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący/
Diana Trzcińska /sprawozdawca/
Marek Kraus	
Symbol z opisem	6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II OSK 1146/22	
Skarżony organ	Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 1333; art. 48 ust. 1 i 3; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Marek Kraus Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2021 r. w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 lipca 2021 r., Nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę.	
Uzasadnienie
E. P. wniosła skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego, na mocy którego uchylono postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w całości i wstrzymano E. P. budowę budynku rekreacji indywidualnej wykonanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismami z 20 maja 2020 r. i 23 maja 2020 r., E. P. wniosła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego (dalej: jako PINB) o nakazanie rozbiórki niezgodnie z przepisami postawionych i użytkowanych budynków rekreacyjno-wypoczynkowych na terenie działki rolniczej nr [...], obr. R., gmina B. Wnioskodawczyni wyjaśniła, że jest współwłaścicielką ww. działki. Stwierdziła, że z uwagi na fakt, iż na co dzień mieszka za granicą pozostali współwłaściciele przeprowadzają na wspólnym terenie nielegalne działania, które odbywają się poza jej wiedzą i bez jej zgody. Inwestorami i wyłącznymi użytkownikami zabudowań są D. i L. N. oraz W. T. Natomiast, jedynym legalnym obiektem na ww. działce jest domek letniskowy wnioskodawczyni, którego budowę zgłosiła Staroście 11 grudnia 2019 r.

Jak wynika z uproszczonego wypisu z rejestru gruntów współwłaścicielami działki nr [...] są: E. P., J. S. i W. T. – każde w [..] udziału.

Pismem z 16 lutego 2021 r. Starosta poinformował PINB, że ww. działka została objęta dwoma zgłoszeniami budowy budynków rekreacji indywidualnej: z 11 grudnia 2019 r. oraz z 2 października 2020 r. W obu przypadkach inwestorem była E. P.

W dniu 22 lutego 2021 r. PINB przeprowadził na działce nr [...] kontrolę budynku oznaczonego nr 1 na szkicu sytuacyjnym, podczas której W. T. oświadczył, że obiekt ten został wybudowany do lutego 2020 r., natomiast wcześniej stał w innym miejscu (ok. 60 m niżej) od 2006/2007 r. Ponadto, wskazał, że ani on ani J. S. nie wyrazili zgody na jego budowę.

W piśmie z 10 marca 2021 r. E. P. opisała historię zabudowy działki nr [...] oraz niedobre stosunki rodzinne pomiędzy współwłaścicielami i wskazała, że przed Sądem Rejonowym I Wydział Cywilny toczy się postępowanie o sygn. [...] o zniesienie współwłasności ww. działki.

W dniu 11 marca 2021 r. PINB przeprowadził kontrolę, podczas której opisano stan zabudowy działki nr [...].

Pismem z 15 marca 2021 r. E. P. wniosła kolejne wyjaśnienia do sprawy.

Pismem z 25 marca 2021 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zabudowy zlokalizowanej na terenie działki o numerze ewidencyjnym gruntu 324.

Postanowieniem z 11 maja 2021 r. PINB:

1) wstrzymał roboty budowlane wykonywane przy budowie budynku rekreacji indywidualnej wraz z zadaszonym tarasem o wymiarach: budynek rekreacji indywidualnej - [(6,08 m x 6,10 m) + (2,20 m + 2,20 m)] tj. 41,93 m2, taras (8,10 m x 2,05 m) tj. 16,61 m2, oznaczonego na szkicu sytuacyjnym jako nr 1, zlokalizowanego na działce nr [...] oraz

2) poinformował E. P. o możliwości złożenia, w ciągu 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, wniosku o legalizację ww. budowy obiektu budowlanego oraz konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że wykonane roboty budowlane wykraczają istotnie poza zakres dokonanego zgłoszenia. W dniu 11 grudnia 2019 r. E. P. dokonała zgłoszenia dotyczącego budowy parterowego budynku rekreacji indywidualnej o wymiarach 5,90 m x 5,90 m, od którego nie wniesiono sprzeciwu. Tymczasem zrealizowany został budynek rekreacji indywidualnej wraz z zadaszonym tarasem o wymiarach: budynek rekreacji indywidualnej 41,93 m2 i taras 16,61 m2, którego budowa wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z uwagi na fakt, że E. P. nie posiadała takiej decyzji, organ wstrzymał roboty budowlane wykonywane przy budowie budynku na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Natomiast na podstawie ust. 3 tego przepisu oraz art. 48a PINB poinformował E. P. o możliwości złożenia, w ciągu 30 dni od dnia otrzymania niniejszego postanowienia, wniosku o legalizację budowy ww. obiektu budowalnego oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowalnego. Organ podał, że wysokość opłaty legalizacyjnej będzie wynosiła 25.000 zł i pouczył, że w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie organ nakaże, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła E. P. wskazując, że organ naruszył art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niedokonanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz art. 6, 7, 10, 80 i 81 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w niezbędnym zakresie, a ponadto błędne zastosowanie art. 48 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego i nie zastosowanie art. 50 ust. 4 i art. 51 Prawa budowlanego.

Po rozpoznaniu zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego (dalej: jako WINB) postanowieniem z 13 lipca 2021 r. uchylił zaskarżone postanowienie PINB w całości i:

1) wstrzymał E. P. budowę budynku rekreacji indywidualnej o wymiarach: (6,08 m x 6,10 m) + (2,20 m x 2,20 m), wraz z zadaszonym tarasem o wymiarach: (8,10 m x 2,05 m), o powierzchni zabudowy = 58,54 m2, trwale związanego z gruntem, wykonanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, zlokalizowanego na działce nr 324;

2) poinformował E. P. o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. budynku w terminie 30 dni od dnia otrzymania niniejszego postanowienia;

3) poinformował E. P. o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji ww. budynku, która będzie wynosiła 25 000 zł zgodnie z przepisem określającym w art. 59f Prawa budowlanego z tym, że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że powierzchnia zabudowy budynku rekreacji indywidualnej składa się z bryły głównej budynku oraz przylegającego do niego bezpośrednio tarasu zadaszonego wspólnym dachem stanowiąc całość funkcjonalną i użytkową. Do powierzchni zabudowy należy zaliczyć także wszystkie elementy przewieszenia, które występują w elewacji (balkony, loggie). Taras przylegający do obiektu, jako trwale konstrukcyjnie z tym obiektem związany, powinien być wliczony do powierzchni zabudowy. Wymiary budynku rekreacji indywidualnej oraz taras dają powierzchnię zabudowy równą 58,54 m2. Ponadto, lokalizacja rzeczonego budynku nie pokrywa się z przedłożoną do Starosty dokumentacją, która zawiera mapę, na której pokazano inne usytuowane obiektu, niż zostało zrealizowane. Z uwagi na powyższe lokalizacja budynku, jak i jego powierzchnia zabudowy, nie pokrywają się ze zgłoszeniem zamiaru budowy budynku rekreacji indywidualnej złożonym do Starosty 11 grudnia 2019 r., nie można więc uznać, że obiekt został wybudowany w oparciu o zgłoszenie. W związku z powyższym ww. obiekt budowlany nie spełnia podstawowego warunku określonego w przepisie art. 29 ust. 1 pkt 16 Prawa budowlanego i ma powierzchnię zabudowy powyżej 35 m2. Zatem jego budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, którego inwestor nie posiada. W konsekwencji, zasadne jest zastosowanie trybu określonego w przepisach art. 48 Prawa budowlanego.

WINB wyjaśnił, że w myśl art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z powyższego przepisu wynika, że po stwierdzeniu samowoli budowlanej, o której mowa w art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego "wstrzymuje budowę" nie tylko wówczas, gdy roboty budowlane jeszcze trwają, ale także - po zakończeniu budowy. Okoliczność tę ustawodawca dodatkowo podkreślił w art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego.

Z uwagi na uznanie w toku postępowania, że obiekt jest trwale związany z gruntem, czyli jest budynkiem, konieczne było podjęcie w trybie odwoławczym postanowienia reformatoryjnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) przepisów postępowania w postaci:

- art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez błędną ocenę, że organy administracji publicznej dokonały wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego,

- art. 6, 7, 10, 80, 81 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w niezbędnym zakresie, co skutkowało dokonaniem błędnej oceny prawnej w sprawie,

- art. 81a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie przez organ za pewnik, iż "nie budzi wątpliwości, że przedmiotowy obiekt nie jest obiektem, który został zgłoszony do starostwa", natomiast okoliczności sprawy wskazywały, że wątpliwości te nie dają się rozstrzygnąć w sposób jednoznaczny i dlatego powinny być rozstrzygnięte na korzyść skarżącej;

2) przepisów prawa materialnego w postaci:

- art. 48 ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie w tej sprawie, pomimo iż okoliczności sprawy wskazują, że nie ma podstaw do jego zastosowania,

- art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie oraz nieuznanie, że roboty budowalne wykonane przy budynku rekreacji indywidualnej wykonane przez skarżącą, zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno – budowalnym lub w przepisach,

- art. 5 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, w tym w szczególności braku nałożenia w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowalnych, w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowalnych do stanu zgodnego z prawem.

Skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, ewentualnie zobowiązanie organu do zastosowania procedury naprawczej określonej w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, w tym dokonania przebudowy budynku celem dostosowania jego rozmiarów oraz lokalizacji do aktualnego zgłoszenia, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że w sposób niezamierzony, nie posiadając dostatecznej wiedzy, dokonała modyfikacji zasięgu prac budowlanych, nie uwzględniając wielkości tzw. wykuszu i tarasu, tj. nie uwzględniając zewnętrznych obrysów budynku, nie wiedziała bowiem, że taras także wchodzi w obręb budynku i podlega zaliczeniu na poczet wymiarowanej powierzchni. Ponadto wskazała, że w prowadzonym postępowaniu nie rozważano w ogóle zastosowania rozwiązań z art. 51 Prawa budowlanego i nie poddano analizie możliwości doprowadzenia spornego obiektu do stanu zgodnego ze zgłoszeniem lub przepisami, chociażby poprzez wydanie decyzji o nakazie wykonania określonych czynności lub robót budowalnych.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Pismem z 15 października 2021 r. uczestnik postępowania W. T. przedstawił swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądowej jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: jako WINB) z 13 lipca 2021 r. w sprawie wstrzymania skarżącej budowy budynku rekreacji indywidualnej (oznaczonego nr 1 na szkicu sytuacyjnym), wykonanego bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz w sprawie poinformowania jej o możliwości wystąpienia z wnioskiem o legalizację przedmiotowej samowoli, czego warunkiem będzie uiszczenie opłaty legalizacyjnej we wskazanej kwocie.

Jak bezspornie wynika z akt niniejszej sprawy, kontrolowane postępowanie dotyczy budynku rekreacji indywidualnej o wymiarach: (6,08 m x 6,10 m) + (2,20 m x 2,20 m), tj. 41,93 m2, wraz z zadaszonym tarasem o wymiarach: (8,10 m x 2,05 m), tj. 16,61 m2, o łącznej powierzchni zabudowy 58,54 m2, trwale związanego z gruntem. Zdaniem organów orzekających w sprawie, zestawienie ww. wymiarów obiektu z dokonanym przez skarżącą zgłoszeniem z 11 grudnia 2019 r. prowadzi do wniosku, że po pierwsze - wybudowany obiekt przekracza rozmiary wskazane w zgłoszeniu (5,90 m x 5,90 m, tj. 34,81 m2 powierzchni), a po drugie – biorąc pod uwagę właśnie fakt, że obiekt ten przekracza powierzchnię zabudowy 35 m2 – budynek o takich wymiarach wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia. Przy czym należy podkreślić, że w toku postępowania, ani w treści skargi nie kwestionowano kwalifikacji ww. budynku ani w zakresie charakteru zabudowy, ani obliczeń wymiarów budynku wskazując, że powodem zaistniałych odstępstw od parametrów projektowych jest błędne przekonanie inwestorki co do kwestii obliczania powierzchni zabudowy domków o lekkiej konstrukcji. Co więcej, skarżąca wskazała, że w jej opinii powierzchnia ta jest obliczana na podstawie wymiarów trwałego połączenia z gruntem, czyli fundamentów punktowych, które w przedmiotowym obiekcie stanowią bloczki betonowe o wymiarach: 5,60 x 5,60 = 31,4 m2 oraz 1,5 x 1,5 m2, tj. łącznie 34,24 m2.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonego postanowienia są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm. – tj. w brzmieniu na dzień wydania postanowienia organu II instancji), dalej jako Prawo budowlane. W związku z zarzutami skargi w pierwszej kolejności należało rozważyć kwestię prawidłowości wyboru trybu procedowania przez organy, tj. stwierdzenia, czy prawidłowo zastosowano art. 48 Prawa budowlanego (postępowanie legalizacyjne), czy też należało zastosować art. 50-51 tej ustawy (postępowanie naprawcze), jak tego oczekuje skarżąca.

Zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Przy czym postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5). W przypadku złożenia wniosku o legalizację inwestor przedkłada stosowne dokumenty, na podstawie których w przypadku braku stwierdzenia nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych i po uiszczeniu opłaty legalizacyjnej organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o legalizacji, która: 1) zatwierdza projekt budowlany albo projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz 2) zezwala na wznowienie budowy, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48b i 49 Prawa budowlanego). Natomiast w przypadkach określonych w art. 49e, w tym m.in. w sytuacji niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie, nieprzedłożenia, w wyznaczonym terminie, dokumentów legalizacyjnych czy nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej w wyznaczonym terminie, organ wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części. Z kolei art. 50 Prawa budowlanego ma zastosowanie w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f. Zgodnie z art. 50 ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach. Stosownie do art. 51 ust. 1 przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji określone obowiązki, w tym m.in. może nakazać zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. A zatem art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego ma zastosowanie do robót budowlanych innych niż wymienione w art. 48 ust. 1 lub art. 49f, a które spełniają jedną z przesłanek wymienionych w ust. 1 pkt 1–4 tego przepisu. Co istotne, w art. 48 ust. 1 i art. 49f jest mowa o budowie obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6), natomiast w art. 50 ust. 1 – o robotach budowlanych (art. 3 pkt 7). W konsekwencji, każdy z przepisów (art. 48 ust. 1 i art. 50 ust. 1 pkt 1, a w brzmieniu do 19 września 2020 r. art. 48 ust. 1, art. 49b ust. 1 i art. 50 ust. 1 pkt 1) dotyczy innych stanów faktycznych, co przesądza o ich odmiennym zakresie przedmiotowym i zastosowaniu do konkretnych stanów faktycznych.

Wskazać należy, że sąd podziela co do zasady stanowisko organów administracji w zakresie zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy art. 48, a nie art. 50-51 Prawa budowlanego. Kwestia ta powinna bez wątpienia być indywidualnie oceniana, stosowanie do okoliczności każdej pojedynczej inwestycji z uwzględnieniem wszelkich okoliczności jej towarzyszących, a w szczególności dotyczących prawych uwarunkowań konkretnego przedsięwzięcia. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyklucza co do zasady twierdzenie, że roboty budowlane były wykonywane w warunkach uzasadniających stosowanie art. 48 Prawa budowlanego – chyba że zamiarem inwestora było obejście prawa polegające na wystąpieniu ze zgłoszeniem robót budowlanych, chociaż wiedział on, że zgłaszana inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Zarazem, wskazuje się, że w praktyce wykazanie zamiaru obejścia przepisów prawa może okazać się bardzo trudne. Bez wątpienia jednak inaczej przedstawia się sytuacja inwestora, gdy dokonano zgłoszenia i zrealizowano zamierzenie wykraczające poza zakres zgłoszenia bądź zrealizowano roboty budowlane inne niż w dokonanym zgłoszeniu. Jeżeli bowiem zakres prac realizowanych jest istotnie różny od przedmiotu i zakresu określonego w zgłoszeniu, to uzasadnione jest zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego. Ponadto, w orzecznictwie przyjmuje się, że zgłoszenie robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza możliwość ustalenia, że roboty te wykonywane były w warunkach samowoli nawet wtedy, gdy zostały wykonane przed upływem terminu do wniesienia sprzeciwu, pod warunkiem wszakże, że organ, dysponując pełną wiedzą o zgłoszonym zamierzeniu inwestycyjnym, nie skorzystał z możliwości wniesienia sprzeciwu (wyroki NSA: z 17 marca 2005 r., II OSK 1450/04 oraz z 6 marca 2008 r., II OSK 158/07, CBOSA). Chodzi więc o taką sytuację, w której jedynym uchybieniem inwestora jest to, że pospieszył się z rozpoczęciem robót budowlanych, które w żadnym wypadku nie spotkałyby się z wniesieniem przez organ sprzeciwu. Według poglądu przeciwnego wykonanie robót budowlanych po dokonaniu zgłoszenia, ale przed upływem terminu do wniesienia sprzeciwu, równoznaczne jest z wykonaniem robót budowlanych "bez wymaganego zgłoszenia".

W orzecznictwie zatem dostrzega się przypadki niejednoznaczne, w tym sensie, że wykraczające poza jednoznaczne brzmienie przepisu (art. 48 i art. 50 Prawa budowlanego) i wymagające oceny w szerszym kontekście systemowym i funkcjonalnym.

W okolicznościach niniejszej sprawy skarżąca twierdzi, że dokonała zgłoszenia budowy budynku objętego postępowaniem 11 grudnia 2019 r. oraz zrealizowała objęte nim roboty, tj. postawiła parterowy budynek rekreacji indywidualnej. W takim przypadku, w jej ocenie, nie można mówić o samowoli budowlanej, a w konsekwencji – stosować tryb legalizacyjny dedykowany takiej samowoli. Zdaniem skarżącej, zastosowanie mógłby mieć wyłącznie tryb naprawczy, uregulowany w art. 50-51 Prawa budowlanego, a nie legalizacyjny. Przy czym powodem kwestionowania dokonanego zgłoszenia przez organy nadzoru budowlanego jest (niekwestionowany przez skarżącą) fakt, iż dokonała zgłoszenia budynku o powierzchni 34,81 m2, podczas gdy dokonana kontrola wykazała, że budynek ten ma powierzchnię 58,54 m2 (tj. 41,93 m2 i taras 16,61 m2), co dyskwalifikuje go jako obiekt podlegający zgłoszeniu, gdyż jego wykonanie wymagało uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto, w tle sprawy pojawia się istotna kwestia miejsca lokalizacji owego zgłoszonego obiektu na działce nr [...], a zwłaszcza w kontekście drugiego dokonanego przez inwestorkę 2 października 2020 r. zgłoszenia na niemalże identyczny obiekt budowlany.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie, biorąc pod uwagę argumenty wynikające z cytowanych wyżej oraz poniżej orzeczeń, nie podziela stanowiska skarżącej w tym zakresie.

Brzmienie art. 48 Prawa budowlanego prowadzi do wniosku, że zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza, co do zasady ustalenie, że roboty te były wykonywane w warunkach uzasadniających zastosowanie tego przepisu, chyba że rzeczywistym zamiarem inwestora jest obejście przepisów o sprzeciwie wobec tego zgłoszenia. Granicę legalnego działania inwestora, który dokonał zgłoszenia będą zatem wyznaczały uregulowania uzasadniające wniesienie sprzeciwu, określone w art. 30 ust. 6 i 7 Prawa budowlanego. Tylko w tym też kontekście można ewentualnie rozważać kategorię "odstępstw" od zgłoszenia, bowiem bez wątpienia są to sytuacje faktyczne, z którymi muszą mierzyć się organy nadzoru budowlanego w praktyce. Odstąpienie od treści zgłoszenia w zakresie nieprzekraczającym tych granic można rozważać w kontekście odstąpienia "nieistotnego" od treści zgłoszenia – w tym sensie, że nie kwalifikującego się do oceny jako realizacja obiektu budowlanego "bez wymaganego zgłoszenia" lub "pomimo wniesienia sprzeciwu". W przypadku zaś zrealizowania budowy obiektu, objętej obowiązkiem zgłoszenia w sposób prowadzący do jednoznacznego naruszenia przesłanek obligatoryjnego wniesienia sprzeciwu – nie można mówić o odstępstwach "nieistotnych", a inwestor musi liczyć się z konsekwencjami charakterystycznymi dla trybu postępowania z nimi powiązanymi. Przypomnieć zatem należy, że na podstawie art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego organ wnosi sprzeciw [obligatoryjnie], jeżeli: 1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę; 2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy; 3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 7, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje; 4) roboty budowlane zostały rozpoczęte z naruszeniem ust. 5. Zgłoszenie zamiaru budowy z przemilczeniem okoliczności kwalifikujących się do obligatoryjnego wniesienia sprzeciwu oznacza, że inwestor w istocie dokonuje zgłoszenia pozornego, bowiem jednoznacznie godzącego w warunki jego legalności. Jako takie, zgłoszenie to nie powinno korzystać z ochrony, wiążącej się z legalnością działań nim objętych. Taka sytuacja miała miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy, bowiem skarżąca, czego nie kwestionuje, dokonała zgłoszenia budowy budynku rekreacji indywidualnej o powierzchni 34,81 m2, a faktycznie zrealizowała budynek o powierzchni ponad 58 m2, których to wyliczeń nie kwestionuje, o czym jeszcze będzie mowa poniżej.

Odnosząc się do relacji pomiędzy zastosowaniem art. 50-51 Prawa budowlanego, a art. 48 tej ustawy wskazać należy, że w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że w sytuacji potwierdzenia prowadzenia przez inwestora robót budowlanych polegających na budowie innego obiektu budowlanego niż podlegający zgłoszeniu nie znajduje zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Zakres zastosowania tego przepisu limituje treść wprowadzonego w art. 50 ust. 1 zastrzeżenia dotyczącego "przypadku innego niż określony w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f", co oznacza, że dotyczy on tylko tych robót budowlanych, które nie stanowią budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy (wyrok NSA z 2 września 2014 r., II OSK 1277/14, CBOSA). Powyższe wyklucza zastosowanie tego przepisu w okolicznościach niniejszej sprawy, bowiem dotyczy ona budowy. Z kolei w wyroku NSA z 18 kwietnia 2012 r., II OSK 155/11 (CBOSA), wydanym co prawda w poprzednim stanie prawnym, wskazano, że prowadzenie robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego (przesłanka z art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego), polega między innymi na przekroczeniu granic dokonanego zgłoszenia, ale w takim zakresie – w jakim nie uzasadnia to wniesienie sprzeciwu. Przykładowo, jeżeliby więc okazało się, że inwestor na podstawie zgłoszenia dotyczącego budowy altany o powierzchni zabudowy do 25 m2 wykonał obiekt większy, ale mieszczący się w zakresie pojęciowym zgłoszonego obiektu, to konieczne byłoby rozważenie, czy nie doszło w sprawie właśnie do przekroczenia granic zgłoszenia, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Podkreślenia zatem wymaga, że określenie z art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w brzmieniu na czas dokonywania zgłoszenia "na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1", jak i w brzmieniu na czas toczącego się postępowania "na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3" można odkodować dopiero po wskazaniu brzmienia tego ostatniego przepisu i precyzyjnym ustaleniu zakresu tego naruszenia.

W okolicznościach niniejszej sprawy jak wskazano powyżej, inwestorka zgłosiła zamiar budowy parterowego budynku rekreacji indywidualnej o wymiarach 5,90 x 5,90 m i o powierzchni do 35 m2, co odpowiadało unormowaniu (w brzmieniu na dzień dokonania zgłoszenia) art. 30 ust. 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego. Do zgłoszenia dołączono niezbędne dokumenty, w tym mapę zasadniczą w skali 1:1000, gdzie wskazano miejsce posadowienia budynku. Tymczasem, na podstawie tego zgłoszenia inwestorka wybudowała obiekt niezgodny z parametrami w nim opisanymi oraz w innej lokalizacji. Po pierwsze, jak ustaliły organy, wybudowany obiekt ma wymiary: (6,08 m x 6,10 m) + (2,20 m + 2,20 m), tj. 41,93 m2, taras (8,10 m x 2,05 m), tj. 16,61 m2. A zatem same rozmiary budynku są inne niż przedstawione w zgłoszeniu, przy czym zakres tej odmienności od samego początku nie kwalifikuje się do realizacji budowy w oparciu o art. 29 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego, obowiązującego w dacie zgłoszenia, który uprawniał do realizacji w tym trybie wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki; Co więcej, inwestorka nie zgłosiła zamiaru wybudowania tarasu, który stanowi integralną część budynku i powiększa jego powierzchnię do 58,54 m2. Biorąc pod uwagę, że rzeczywiste wymiary budynku kwalifikują go do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę (a nie do zgłoszenia), zdaniem sądu, nie można uznać, że dokonane przez inwestorkę zgłoszenie odniosło skutek, bowiem gdyby organ uzyskał rzetelną informację co do rzeczywistych wymiarów realizowanego budynku, miałby obowiązek zgłoszenia sprzeciwu w formie decyzji administracyjnej. Przy czym bez znaczenia dla sprawy pozostaje to, czy inwestorka świadomie czy nie obeszła prawo, bowiem skutek prawny jest ten sam.

Już sama powierzchnia zrealizowanego przez skarżącą budynku sprawia, że przyjęty przez organy tryb postępowania w niniejszej sprawie należy uznać za prawidłowy co do zasady. Nie mniej jednak, dla porządku, choć nie ma to istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcie sprawy, wskazać należy na budzącą wątpliwości sądu kwestię lokalizacji spornego budynku, oznaczonego na szkicu sytuacyjnym jako nr 1, co do której organy nie poczyniły wszechstronnych ustaleń. Zdaniem jednej ze stron, został on przesunięty w inne miejsce niż pierwotnie zgłoszone. Ponadto, w aktach sprawy znajdują się oryginały dwóch dokonanych przez skarżącą zgłoszeń, które dotyczą identycznych obiektów. Przy czym, w drugim zgłoszeniu z 2 października 2020 r. inwestorka wskazuje, że wcześniej dokonała jednego zgłoszenia oraz że powierzchnia zabudowy działki będzie wynosiła 0,22% (podczas gdy w pierwszym zgłoszeniu – 0,11%). W tym drugim przypadku zgłoszono zamiar rozpoczęcia robót w dniu 20 listopada 2020 r. Natomiast na szkicu sytuacyjnym załączonym do protokołu kontroli z 22 lutego 2021 r. wskazano jeden obiekt. Oczywiście może to oznaczać, że skarżąca nie zrealizowała drugiego zamierzenia, ale fakt ten budzi wątpliwości, zwłaszcza w kontekście przedstawionych przez stronę postępowania informacji i zdjęć dokumentujących prawdopodobne przemieszczenie spornego obiektu. Z drugiej zaś strony, odnosząc się do stwierdzenia przez organ odwoławczy, że budynek został przeniesiony w aktualne miejsce w lutym 2020 r. sąd wskazuje, że trafnie podnosi skarżąca, iż stanowisko takie wynika z twierdzeń skonfliktowanych ze skarżącą osób, a nie z akt sprawy. Jeżeli jednak w istocie doszło do zgłoszenia i posadowienia budynku w jednym miejscu, a następnie jego przemieszczenia w inne, to wszelkie wątpliwości należało wyjaśnić, nie ograniczając się przy tym do stwierdzenia, że "lokalizacja istniejącego budynku rekreacji indywidualnej nie pokrywa się z przedłożoną do Starostwa dokumentacją, która zawiera mapę, na której pokazano inne usytuowanie obiektu, niż zostało zrealizowane" (s. 3 in medio postanowienia WINB). Uchybienie organów w tym zakresie, jak wskazano jednak powyżej, nie ma istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, nie mogło więc skutkować uwzględnieniem skargi.

Na marginesie zauważyć jeszcze należy, że mając wiedzę o trwającym konflikcie współwłaścicieli działki nr [...] organy nie zauważyły, że do ww. zgłoszenia skarżącej przedłożono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdzie wskazano, że tytuł, z którego wynika to prawo, stanowi współwłasność. Jednocześnie w aktach dotyczących zgłoszenia znajduje się uproszczona informacja z rejestru gruntów z 18 grudnia 2019 r., z której wynika, że działka nr [...] stanowi współwłasność jeszcze dwóch osób poza zgłaszającą. Co do zasady do spełnienia wymogu wynikającego z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, wystarczające jest złożenie przez inwestora oświadczenia o tym, że dysponuje prawem do nieruchomości na cele budowlane. Gdy jednak złożone przez stronę oświadczenie budzi wątpliwości, organ zobowiązany jest do wyjaśnienia, czy inwestorowi, jako współwłaścicielowi nieruchomości w konkretnym udziale rzeczywiście prawo to przysługuje i czy złożone oświadczenie znajduje oparcie w stosownych dokumentach, w tym w księdze wieczystej sporządzonej dla konkretnej nieruchomości i informacji z ewidencji gruntów.

Reasumując, jak wynika z akt sprawy w niniejszej sprawie inwestorka - skarżąca zgłosiła zamiar budowy budynku rekreacyjnego o określonych parametrach, w określonym miejscu i kształcie wynikającym z tego zgłoszenia, przy czym organ nie miał podstaw do wniesienia sprzeciwu wobec tak określonego zamiaru budowy. Na podstawie tego zgłoszenia inwestorka wybudowała natomiast budynek o istotnie odmiennych parametrach zabudowy, tj. takich, które bez wątpienia przy ich ujawnieniu w treści zgłoszenia - skutkowałyby zgłoszeniem sprzeciwu ze względu na konieczność uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W takiej sytuacji więc mamy do czynienia sytuacją adekwatną do tej, wynikającej z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, a polegającej na realizacji budowy "pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej", a to z kolei uzasadnia prawidłowość wyboru trybu legalizacyjnego zastosowanego w niniejszej sprawie przez orzekające organy. W przypadku ustalenia przez organ, że wprawdzie dokonano zgłoszenia budowy, ale finalnie wybudowano obiekt, który wymagał pozwolenia na budowę, co wiązałoby się z wniesieniem sprzeciwu przez uprawniony organ, zdaniem sądu zastosowanie znaleźć powinien tryb legalizacyjny, który też organy prawidłowo zainicjowały w niniejszej sprawie. W tej sytuacji, zdaniem sądu chybione są zarzuty naruszenia prawa materialnego, zawarte w skardze. Ponadto, sąd nie dopatrzył się również naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania – art. 6, 7, 10 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i 80 oraz 81 k.p.a., w stopniu, który uzasadniałby jej uwzględnienie. Zdaniem sądu bowiem istotne w sprawie okoliczności zostały ustalone w oparciu o prawidłowo zebrany materiał dowodowy, właściwie oceniony, i taka jest też dokonana przez organy ocena prawna w sprawie.

Z uwagi na to, że wszystkie zarzuty dotyczące zaskarżonej decyzji okazały się bezzasadne, sąd oddalił skargę na zasadzie art. 151 p.p.s.a.

Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym.